§ 2 - Svar på spørsmål om pengereglementet er en forskrift og om avgjørelser etter reglementet er enkeltvedtak

Saksnummer: 2006/04959 EO ATV/VEM

Dato: 31.01.2007

Svar på spørsmål om pengereglementet er en forskrift og om avgjørelser etter reglementet er enkeltvedtak

Vi viser til henvendelse fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet 14. juni 2006 hvor Lovavdelingen bes vurdere om Reglement for økonomisk hjelp til personer i statlig mottak (pengereglementet) er en forskrift, og om avgjørelser etter Pengereglementet er å anse som enkeltvedtak. Henvendelsen er av nokså generell karakter. Vi har ikke hatt anledning til å vurdere alle enkeltheter i gjeldende reglement, men håper at det følgende kan gi tilstrekkelig veiledning.

1.  Er avgjørelser etter pengereglementet å anse som enkeltvedtak?

Pengereglementet gir bestemmelser om en rekke avgjørelser om økonomisk støtte og andre ytelser under opphold i statlige mottak. Det gis også bestemmelser om reduksjon i og bortfall av økonomiske ytelser. Etter vår mening kan det ikke sies helt generelt at avgjørelser om ensidig økonomisk støtte med grunnlag i pengereglementet utgjør enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Lovavdelingen har uttalt seg om grensedragningen 17. desember 2002 i sak 2002/06618 E (gjentatt i vår uttalelse 6. oktober 2006 i sak 2005/02643). Vi finner her grunn til å gjengi følgende:

”[D]ersom støtten er regulert i eller forankret i lov eller forskrift, vil det skape et preg av offentlig myndighetsøving som gjør at avgjørelsen - iallfall som den store hovedregel, og muligens helt uten unntak - regnes som enkeltvedtak. Også hvis støtten på annen måte har karakter av en fast ordning, vil avgjørelser om å tildele eller avslå støtte som utgangspunkt være enkeltvedtak. Det vil trekke i retning av at det foreligger en slik fast ordning om det er gjort kjent retningslinjer for tildeling eller for søknadsbehandlingen, eller støtten blir utlyst med oppfordring til å fremme søknad”.

Vi finner det lite tvilsomt at individuelle avgjørelser om økonomisk støtte etter pengereglementet kapittel 4 må regnes som enkeltvedtak. Vi viser i den forbindelse til at pengereglementets bestemmelser om dette har karakter av forskrift, jf. nedenfor. Vi antar at avgjørelser om tilleggsytelser etter kapittel 6 også er enkeltvedtak. Avgjørelser om tildeling av ytelser etter reglementets punkt 5.1 til 5.5 er etter vårt syn ikke enkeltvedtak. Etter vårt syn er det mye som taler for at avgjørelser etter punkt 5.6 til 5.11 er enkeltvedtak, men vi går ikke nærmere inn på dette.

2.  Vurdering av om pengereglementet er forskrift

Begrepet ”forskrift” er legaldefinert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a, jf. bokstav c. Forskrift er en undergruppe av begrepet ”vedtak”, som er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a.

Flere kriterier må være oppfylt for at det foreligger et vedtak i forvaltningslovens forstand. Det må være 1) en ”avgjørelse” som 2) ”treffes under utøving av offentlig myndighet” og som 3) er ”bestemmende” 4) ”for rettigheter eller plikter” til 5) ”private personer”. For at det skal være tale om en forskrift, må vedtaket dessuten gjelde rettigheter eller plikter til ”et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer”. I vår uttalelse 6. oktober 2006 til Miljøverndepartementet i sak 2005/02643 E har vi mer utførlig gjort rede for når bestemmelser om tildeling av økonomisk støtte regnes som forskrift. Vi viser til uttalelsen, som er vedlagt. Vi antar at uttalelsen kan gi veiledning hvis det blir aktuelt å revidere pengereglementet med sikte på å skille klarere mellom bestemmelser som har forskrifts karakter og bestemmelser som utelukkende har karakter av direktiver rettet til forvaltningen selv.

Det som i denne forbindelse kan by på tvil, er om pengereglementet er ”bestemmende” for rettigheter og plikter til ”private personer”.

Kriteriet ”private personer” innebærer at regler som utelukkende er rettet til tjenestemennene, faller utenfor forskriftsbegrepet. Noen av bestemmelsene i Pengereglementet, slik som punkt 9.3 om fortolkingen av reglementet og punkt 9.5 om revisjon, er åpenbart rettet til forvaltningen selv, og faller ikke inn under forvaltningslovens forskriftsbegrep.

Flere bestemmelser i pengereglementet fremstår som adressert til privatpersoner. For at disse skal regnes som forskrift, må de være ”bestemmende” for de private personenes rettigheter eller plikter. I dette ligger at bestemmelsene må være rettslig bindende – de må ha en normerende funksjon. Utenfor faller rene uttalelser, veiledende bestemmelser, orienterende informasjon og lignende. Omfattet er bestemmelser som utgjør et nytt rettslig grunnlag for rettsstillingen til private.

Pengereglementet inneholder en rekke bestemmelser som gir beboere i statlige mottak rettskrav på ytelser, for eksempel kapittel 4 om basisbeløpene og punkt 5.7 til 5.9 om utgifter til akutt medisinsk behandling og lignende. Disse bestemmelsene, sett i sammenheng med vilkårene i blant annet punkt 2.3 til 2.5 og punkt 7, må etter vårt syn regnes som forskrift. Dette gjelder især siden ytelsene ikke på annen måte og med tilsvarende presisjonsnivå er hjemlet i lov eller forskrift.

Andre bestemmelser, som punkt 2.1 om skjemaer og skriv, er av utpreget orienterende karakter, og faller klart utenfor forskriftsbegrepet.

Pengereglementet inneholder også bestemmelser som ikke i seg selv er tilstrekkelig til å endre beboernes rettsstilling, men som samtidig i større eller mindre grad gir premisser for individuelle avgjørelser. I slike tilfelle må det etter Lovavdelingens mening vurderes hvor konkret og direkte de aktuelle reglene er ”bestemmende for rettigheter eller plikter” til de aktuelle privatpersonene. Vi antar at generelt utformede bestemmelser som i meget stor grad overlater til forvaltningens skjønn å avgjøre om det skal gis støtte, uten å oppstille nærmere betingelser, ikke kan regnes som forskrifter. Slike bestemmelser er ikke i tilstrekkelig grad ”bestemmende for rettigheter eller plikter”, selv om de utad formelt fremstår som det mest håndfaste regelverket for forvaltningen av støtteordningen.

Etter pengereglementets punkt 6.2 og 6.3 ”kan [ekstraordinære tilleggsytelser] vurderes gitt dersom det er nødvendig for en beboers liv og helse”. Disse bestemmelsene ligger isolert sett trolig utenfor det som er å regne som forskrift. Bestemmelsene om egenandel samme sted er derimot så presise at de må regnes for å ha forskrifts karakter. Punkt 6.6 utpensler så faste retningslinjer for hvordan forvaltningen skal utøve sin skjønnsmessige myndighet at den konkret og direkte virker bestemmende for privates rettsstilling.

På bakgrunn av det som er sagt foran, må i alle fall deler av pengereglementet regnes som forskrift.

Om tilfeller der et regelverk inneholder både bestemmelser som oppfyller forkriftsdefinisjonen i forvaltningsloven og andre bestemmelser har vi tidligere uttalt (sak 558/85 E, gjengitt i Matheson/Woxholth, Lovavdelingens uttalelser (1976-88) s. 355-356):

”Ofte vil et regelsett inneholde både regler av forskriftskarakter og av annen karakter. Hvis reglene gis samlet, er det da nødvendig å kalle dem forskrift og følge forvaltningslovens regler om forskrifter. Hvis reglene ikke har spesielt nær sammenheng, og den ikke-forskriftsmessige delen er stor, kan det være naturlig å gi reglene som to regelsett; en forskrift og en instruks e.l.”

Dette er likevel ikke til hinder for at en bare sender på høring de deler som er forskrifter i forvaltningslovens forstand. Vi viser her til vår uttalelse 6. oktober 2006.

3.  Avslutning

Forskrifter som gir privatpersoner rettigheter overfor staten uten å pålegge dem selvstendige plikter, trenger ikke hjemmel i lov.

Ved en eventuell revisjon bør en sikre at reglementets ulike bestemmelser ikke kommer i konflikt med forvaltningsloven, eventuelt at det gis klar lovhjemmel for å fravike forvaltningsloven hvis det foreligger tilstrekkelig tungtveiende behov for det. Som eksempel på et problematisk punkt nevner vi at kravet om begrunnelse av klager i pengereglementets punkt 9.1 annet ledd synes å være strengere utformet enn forvaltningsloven § 32 annet ledd.

Vi er ikke overbevist om at en betraktning om at den ytre utlendingsforvaltning i andre sammenhenger er ett organ, medfører at departementet må være klageorgan. Sørger man for en tilstrekkelig uavhengig saksbehandling i to ledd innen den ytre utlendingsforvaltningen, kan uansett en ordning med internklage godtas med hjemmel i forvaltningsloven § 28 fjerde ledd, jf. forvaltningslovforskriften § 45 annet ledd.