§ 2 - Spørsmål om adgangen til å ilegge mindreårige over 15 år tilleggsavgift for reiser uten gyldig billett

Saksnummer: 200705538 EP KSI

Dato: 15.11.2007

Spørsmål om adgangen til å ilegge mindreårige over 15 år tilleggsavgift for reiser uten gyldig billett

1. Innledning
Vi viser til Samferdselsdepartementets brev 14. august 2007, hvor Lovavdelingen blir bedt om å vurdere lovligheten av å ilegge mindreårige over 15 år tilleggsavgift for reiser med AS Oslo Sporveiers transportmidler uten gyldig billett.

Videre anmodes det om en vurdering av hvilken måte en eventuell tilleggsavgift kan innkreves på. Praksis hos AS Oslo Sporveier er å sende inkassovarsel til den mindreårige via foreldrene. Samferdselsdepartementet reiser i den forbindelse spørsmål om lovligheten av en slik praksis, samt spørsmål om foreldrene er ansvarlige for å dekke et krav om tilleggsavgift.

2. Kan mindreårige over 15 år ilegges tilleggsavgift for reiser uten gyldig billett?
Mindreåriges rettslige handleevne reguleres av lov 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige. Hovedregelen fremgår av vergemålsloven § 2, som lyder:

”Den som er umyndig, kan ikke selv råde over sine midler eller binde sig ved rettshandel, medmindre annet særlig er bestemt.”

Bestemmelsen setter som utgangspunkt et forbud mot at mindreårige inngår bindende avtaler eller på annen måte råder over sine midler. Dette innebærer blant annet at den mindreårige ikke kan disponere rettslig over sin eiendom, og at vedkommende heller ikke kan stifte gjeld. En gjeldsstiftelse vil ikke være gyldig selv om det er forutsatt at gjelden skal dekkes av midler som den mindreårige har rådighet over etter vergemålsloven § 33.

Forbudet gjelder likevel ikke fullt ut. Bestemmelsen tar forbehold om at noe annet kan være ”særlig … bestemt”.

Lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportlova) § 33 første ledd og den tilsvarende bestemmelsen i lov 11. juni 1993 nr. 100 om anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbanne m.m. (jernbaneloven) § 7 første ledd regulerer adgangen til å fastsette transportvedtekter og bestemmelser om tilleggsavgift. Yrkestransportlova gir hjemmel for tilleggsavgift for reise med buss, mens jernbaneloven gir hjemmel for tilleggsavgift for reise med skinnegående framkomstmiddel, typisk trikk eller t- bane. I yrkestransportlova § 33 første ledd heter det:

”Departementet kan i forskrift eller einskildvedtak gje reglar om transportvedtekter og om tilleggsavgift ved manglande gyldig billett i rutetransport.”

I jernbaneloven § 7 heter det:

”Departementet kan ved forskrift eller enkelt vedtak fastsette krav om transportvilkår og om tilleggsavgift ved manglende gyldig billett ved jernbanetransport.”

For AS Oslo Sporveier er det gitt slike regler i befordringsvedtektene, vedtatt av selskapets styre 22. januar 2003 og godkjent av Samferdselsdepartementet 8. september 2000 og 5. september 2003. I befordringsvedtektene punkt 7 heter det:

”Reisende som ved kontroll ikke fremviser gyldig billett/kort, plikter å betale tilleggsavgiftsbillett. Dette gjelder også om den reisende ønsker å avbyte reisen. Tilleggsavgiften er særskilt fastsatt av Samferdselsdepartementet.”

Spørsmålet er om befordringsvedtektene, herunder punkt 7, kan gjøres gjeldende overfor mindreårige reisende.

Ved endringslov 11. juni 1982 m. 55 til den nå opphevede lov 4. juni 1976 nr. 63 om samferdsel (samferdselslova) gav man lovhjemmel for å fastsette regler om å ilegge reisende uten gyldig billett tilleggsgebyr. Før denne lovendringen ble gebyr ilagt ut fra et avtalerettslig synspunkt, forutsatt at reiseselskapet hadde bestemmelser om dette i sine transportvilkår. Forarbeidene til endringsloven, Ot. prp. nr. 70 (1981–1982) side 7, inneholder følgende vurdering av behovet for lovfesting:

”Uten at det foreligger nærmere hjemmel i samferdselsloven til å fastsette eller godkjenne slike ekstrautgifter, må det antas at det er begrenset hvor   h ø y e   ekstraavgifter det kan fastsettes som er lovlig og bindende for passasjerene.

Kontraktssynspunktet reiser også særlige problemer i forhold til mindreårige. Det er f.eks. tvilsomt om bestemmelser om ekstraavgift i alle tilfelle kan gjøres gjeldende overfor barn.

Fastsetting av ekstraavgifter m. m. i befordringsvedtekter vil også kunne reise problemer i forhold til grunnlovens § 96 og som nevnt i forhold til legalitetsprinsippets krav om lovhjemmel.
På denne bakgrunn har en funnet behov for å lovregulere dette området.”

Adgangen til å ilegge tilleggsavgift for ugyldig eller manglende billett er som nevnt nå lovfestet i jernbaneloven § 7 første ledd og i yrkestransportlova § 33 første ledd. I forarbeidene til jernbaneloven, NOU 1991: 32 side 37 flg., drøfter lovutvalget de problemer som oppstår overfor mindreårige:

”Tilleggsavgiftsordningen reiser særskilte problemer overfor mindreårige. Etter vergemålsloven § 2 kan ikke umyndige binde seg ved rettshandel med mindre annet er særlig bestemt. Foreldrene kan heller ikke pålegges å betale avgiften. Skadeerstatningsloven § 1-2 gjelder barns skadeforvoldelse. Det er ikke grunnlag for å anvende tilsvarende bestemmelse på slik adferd det her dreier seg om.

I forhold til mindreårige er det m a o et nødvendig vilkår for å ilegge tilleggsavgift at dette er hjemlet i lov. Utvalget mener at de hensyn som begrunner tilleggsavgiftsordningen også gjelder overfor mindreårige. I utgangspunktet må umyndige kunne holdes ansvarlige for sine handlinger i tråd med det som gjelder etter vergemålsloven av 22 april 1927 nr 3. Da det ikke er tvil om at sniking i denne aldersgruppen er betydelig, vil det innebære vesentlig uthulinger i den preventive effekt om disse ikke kan ilegges tilleggsavgift.

Utvalget har vurdert om det bør settes en nedre aldersgrense for når avgift kan ilegges, f eks en 15 års grense. Vi har imidlertid kommet til at en slik bestemmelse er uheldig. Det er lagt spesielt vekt på at bestemmelsen i stedet bør praktiseres slik at det ikke oppstår urimelige resultater.”

Uttalelsen i forarbeidene viser at et av formålene med lovendringen var å gi hjemmel for å ilegge mindreårige over 15 år tilleggsavgift.

Straffeloven § 403 har en bestemmelse som gjør det straffbart å tilsnike seg en reise med skip, jernbane eller lignende uten å betale. Et alternativ til å ilegge mindreårige over 15 år tilleggsgebyr er dermed å innlevere anmeldelse til politiet, noe som må antas å være en mer tyngende reaksjon. Det vises i denne sammenheng til uttalelsene i NOU 1991: 32 side 38:

”Utvalget er av den oppfatning at ordningen med tilleggsavgift er nødvendig for en rasjonell kollektivtransport. Alternativet vil være å anmelde sakene til politiet, jf. staffeloven § 403 […] Utvalget mener dette er et dårlig egnet virkemiddel for å få bukt med ”snikerproblemet”. Utvalget mener dessuten det overfor publikum er et strengere og mer kundefiendtlig tiltak å bringe forholdet inn for politiet, enn å avgjøre det hele etter sivilrettslige bestemmelser.”

Lovavdelingen legger etter dette til grunn at yrkestransportlova § 33 første ledd og jernbaneloven § 7 første ledd gir en tilstrekkelig hjemmel til å fastsette regler i transportvedtektene som innebærer at mindreårige over 15 år kan ilegges tilleggsavgift for reiser uten gyldig billett. Det er imidlertid et eget tolkningsspørsmål om befordringsvedtektene for AS Oslo sporveier gir tilstrekkelig hjemmel for å ilegge mindreårige slik avgift. Dette er et spørsmål vi ikke finner grunn til å ta stilling til her. Av hensyn til vergemålsloven § 2, som åpner for unntak fra prinsippet om manglende rettslig handleevne når noe ”annet særlig er bestemt”, bør det etter vårt syn vurderes å endre befordringsvedtektene slik at adgangen til å ilegge mindreårige over 15 år tilleggsavgift kommer klarere til uttrykk.

3. Kan tilleggsavgift inndrives overfor den mindreårige?
Lovavdelingen har i en tolkningsuttalelse 5. mai 2006 (sak 2006/01456) uttalt seg om inndriving av krav overfor mindreårige. Et av spørsmålene vi tok stilling til var om inndriving av krav etter vergemålsloven § 37 kan skje gjennom utenrettslig inkasso, herunder om det kan sendes purringer, inkassovarsel og betalingsoppfordringer til den mindreårige. Videre vurderte vi hvorvidt den mindreårige kunne holdes ansvarlig for kostnadene ved utenrettslig inndriving. Uttalelsen vedlegges.

Saken her gjelder ikke krav etter vergemålsloven § 37. Men sakene har klare likhetstrekk siden begge gjelder adgangen til å inndrive pengekrav mot mindreårige.

Lovavdelingen konkluderte i uttalelsen med at krav etter vergemålsloven § 37 kan inndrives ved utenrettslig inkasso, og at inkassoloven kommer til anvendelse. Det ble imidlertid presisert at inndriving overfor mindreårige bør skje med stor varsomhet, jf. vilkåret ”god inkassoskikk” i inkassoloven § 8.

Når det gjelder ansvar for inndrivingskostnadene etter inkassoloven § 17, kom Lovavdelingen til at et slikt ansvar for den mindreårige ville være i strid med vergemålslovens regler.

Synspunktene i den nevnte uttalelsen må langt på vei gjelde tilsvarende ved inndriving av tilleggsavgift. Reglene om tilleggsavgift representerer et unntak fra hovedregelen i vergemålsloven § 2. Reglene om tilleggsavgift gir imidlertid ikke bare hjemmel for den mindreåriges økonomiske ansvar, men angir også omfanget av dette ansvaret. Verken vergemålsloven eller transportlovgivningen gir hjemmel for å pålegge den mindreårige det ansvaret som ville følge av en plikt til å dekke kostnadene ved inndriving av kravet. Etter vårt syn åpner ikke vergemålsloven § 2 for at mindreårige kan ilegges et ansvar for inndrivingskostnadene uten særskilt hjemmel. Slik vi ser det, må bestemmelsene i inkassoloven § 17 her vike for særreglene i vergemålsloven, jf. inkassoloven § 1 første ledd tredje punktum. Vi finner det videre klart at foreldrene ikke kan holdes ansvarlige for betaling av avgiften. Skadeserstatningsloven § 2-1 gjelder kun ved barns skadeforvoldelse og kan derfor ikke gis anvendelse i slike tilfeller som det her er tale om. Vi kan heller ikke se at andre lovbestemmelser gir hjemmel for et slikt ansvar.