§ 2 - Saker om vannkraftutbygging – foreleggelse for Stortinget

Saksnummer: 200307524 EO		Dato: 12.11.2003
ILB/OCH

 

Saker om vannkraftutbygging – foreleggelse for Stortinget

Vi viser til brev fra Olje- og energidepartementet 2. oktober 2003, der det bes om en redegjørelse for plikten til å forelegge saker om vannkraftutbygging for Stortinget etter lov 14. desember 1917 nr. 17 om vasdragsreguleringer (vassdragsreguleringsloven) § 2 annet ledd.

Bestemmelsen lyder:

”Vil en vassdragsregulering øke vannkraften i vassdraget med minst 20 000 naturhestekrefter, eller står betydelige interesser mot hverandre, bør tillatelse ikke gis før saken har vært forelagt for Stortinget.”

Anvendelse av bestemmelsen reiser to spørsmål. Det ene spørsmålet gjelder kriteriene for at bestemmelsen kommer til anvendelse, og skal ikke drøftes nærmere her. Det andre spørsmålet er om bestemmelsen skal forstås som en rettslig plikt til å forelegge saken for Stortinget når kriteriene for dette er oppfylt, eller om den kun skal forstås som en oppfordring fra Stortinget til regjeringen. Henvendelsen fra Olje- og energidepartementet gjelder det sistnevnte spørsmålet.

Bestemmelsen i vassdragsreguleringsloven § 2 annet ledd er en videreføring av § 8 i lov 4. august 1911 nr. 12 om vasdragsreguleringer i industrielt øiemed.

Forslaget om en bestemmelse om at visse konsesjonssaker skal forelegges Stortinget ble første gang framsatt av medlemmet Castberg i en spesialkomité nedsatt av Stortinget 5. desember 1906 vedrørende forandringer i vassdragsloven. Forslaget gikk ”i det væsentlige ud paa … at koncession efter vasdragslovens § 25 alene kan gives med stortingets samtykke, naar arbeidet antages at ville forøge vasdragets i industrielt øiemed anvendelige vandkraft med i alt mindst 500 hestekræfter”, se Indst. O. XV (1906-07) s. 2.

Komitéinnstillingen ble ikke behandlet videre i Stortinget, men overlatt til videre utredning av en komité nedsatt av Justisdepartementet 14. oktober 1907. Komitéen fremmet følgende forslag til § 8 i ny vassdragsreguleringslov:

”Forsaavidt andragendet angaar regulering av større indsjø bør det ikke indvilges, forinden saken har været forelagt Stortinget.”

Forslaget kommenteres slik i komitéinnstillingen (s. 25):

”Efter den nugjældende vasdragslov kan selv de største reguleringsarbeider i et vasdrag utføres i henhold til kongelig tilladelse, uten at det er nødvendig, at saken forelægges for Stortinget. Efterat der saaledes som i det foreliggende lovutkast foreslaat ved lov er opstillet nærmere forskrifter med hensyn til de principer og regler, der fremtidig blir at befølge ved meddelelse av kongelig tilladelse til vasdragsreguleringer, kunde det synes mindre paakrævet, at saadanne saker herefter paa forhaand indbringes for Stortinget. Imidlertid har man dog funnet at burde foreslaa, at andragender om regulering av større indsjøer ikke indvilges, forinden saken har været Stortinget forelagt. Man lægger herved vegt paa, at det her gjælder reguleringer, som berører betydelige offentlige og private interesser og hvis virkninger vil spores i vide kredse.”

Justisdepartementet fulgte opp forslaget i Ot.prp. nr. 2 (1909) s. 30. Denne proposisjonen ble pga. tidsnød ikke behandlet av justis- og landbrukskomiteen (indst. O. XIX for 1910), og etter et mellomliggende valg fremmet regjeringen på nytt et hovedsakelig tilsvarende forslag til vassdragsreguleringslov i Ot.prp. nr. 8 (1910). Ot.prp. nr. 8 (1910) ble trukket etter et statsrådsskifte i Justisdepartementet, og nytt forslag til vassdragsreguleringslov ble fremmet i Ot.prp. nr. 44 (1910), der vassdragsreguleringskomiteens utkast til § 8 (§ 7 i proposisjonen) ble opprettholdt. I merknadene til bestemmelsen heter det (s. 20):

”I tilslutning til, hvad der er anført av mindretallet i indst. O. XIX for 1910 side 14-15, vil man foreslaa, at reguleringsandragender ikke skal forelægges for Stortinget, medmindre det angaar regulering av større indsjø”.

Mindretallet i justis- og landbrukskomiteen uttalte i Indst. O. XIX (1909) s. 15:

”Rigtignok har stortinget ved beslutning af 15de juli 1907 anmodet regjeringen om ikke at meddele tilladelse til reguleringer af større omfang, forinden stortinget har havt anledning til at udtale sig om sagen. Men den nærmeste grund til denne anmodning maa visstnok søges i den hidtil herskende mangel paa lovregler om vasdragsreguleringer, og denne grund vil bortfalde ved udfærdigelsen af den nu foreslaaede lov. Idet mindretallet altsaa vil foreslaa, at stortingets medvirkning alene skal kræves, hvor foretagendet gjælder regulering af større indsjø, … .”

Bestemmelsen ble som nevnt videreført i vassdragsreguleringsloven av 1917, samtidig som kriteriene for foreleggelsesplikten ble endret slik at Stortingets skulle konsulteres når enten vannkraften i vassdraget økte med minst 10 000 naturhestekrefter, eller betydelige interesser stod mot hverandre, jf. Ot.prp. nr. 36 (1915) s. 17.

De gjengitte uttalelsene i forarbeidene synes nokså entydig å trekke i retning av at det har vært lovgivers mening å gi et bindende pålegg til regjeringen om at vannkraftutbygginger der de relevante kriteriene var oppfylt, skulle forelegges Stortinget. Samtidig er det på det rene at ordet ”bør” på begynnelsen av 1900-tallet ikke kan tolkes tilsvarende som f.eks. i Grunnloven, altså som ”skal”. Uttalelsene i forarbeidene og den rent språklige betydningen av ”bør” synes altså å trekke i hver sin retning. Når loven likevel benytter denne språkbruken, kan det ha sammenheng med den parlamentariske betydningen av ordet i forholdet mellom Storting og regjering. Per Stavang sier i artikkelen ”Den utvida utanriksnemnda” (inntatt i Samfunn, rett, rettferdighet – Festskrift til Torstein Eckhoff, 1986, s. 630 (på s. 634)) følgende om parlamentarisk språkbruk:

”Parlamentarisk språkbruk skil seg på somme punkt klårt ut frå det som gjeld i samfunnet elles. Ord som ”anmoder”, ”ber”, ”bør”, ”forutsetter”, ”godkjenner”, ”samtykker” osb. er heilt vanleg i bruk der Stortinget ønskjer å gjeve Regjeringa eit bindande påbod.”

I artikkelen legger Stavang til grunn at regelen i Stortingets forretningsorden § 13 annet ledd om at regjeringen bør konsultere Stortingets utvidede utenriks- og konstitusjonskomité i viktige utenrikspolitiske saker, må tolkes som et bindende pålegg til regjeringen.

Olaf Amundsen i kommentarutgave til ”Lov om vasdragsreguleringer” (Oslo, 1928) s. 68-69 kommenterer ikke spørsmålet direkte, men synes å forutsette at regelen innebærer en plikt for regjeringen til å forelegge for Stortinget de utbyggingssaker som oppfyller kriteriene i bestemmelsen:

”Dersom forføining over større indsjø indgaar i foretagendet, er det ikke dermed i og for sig avgjort, at saken maa forelægges for Stortinget. Men regelmæssig vil da betydelige interesser staa mot hinanden.”

Odd Stiansen og Kjell Haagensen i Thor Falkanger/Kjell Haagensen: Vassdrags- og energirett (Oslo, 2002) s. 310 legger til grunn at bestemmelsen kan tolkes på to måter. Enten står man overfor

”en pliktregel i forholdet mellom Regjering og Storting, slik at førstnevnte er kompetent til å gi konsesjon selv om saken ikke forelegges Stortinget”, eller så står man overfor ”en kompetansefordeling mellom Storting og Regjering, slik at gyldig vedtak i disse tilfellene bare kan treffes med Stortingets medvirkning.”

Inge Lorange Backer: Naturvern og naturinngrep (Oslo, 1986) s. 525-526, drøfter bestemmelsen ut fra samme innfallsvinkel.

Etter Lovavdelingens vurdering tilsier det gjennomgåtte rettskildematerialet at bestemmelsen i vassdragsreguleringsloven må tolkes som en plikt til å forelegge for Stortinget de saker hvor en vassdragsregulering vil øke vannkraften i vassdraget med minst 20 000 naturhestekrefter, eller betydelige interesser står mot hverandre, før tillatelse kan gis. Det vil nødvendigvis være opp til departementet og regjeringen å vurdere hvorvidt vilkårene er oppfylt.

På den annen side er vi tilbøyelig til å anta at manglende foreleggelse for Stortinget i de sakene hvor kriteriene i bestemmelsen er oppfylt, ikke får konsekvenser for vedtakets gyldighet. Slik forholdet mellom Stortinget og regjeringen er, er det unødvendig å sanksjonere bestemmelsen på denne måten. Konsesjonshaveren kunne komme i en vanskelig situasjon om f.eks. en domstol etter søksmål fra verneinteresser kunne kjenne konsesjonen ugyldig fordi den i motsetning til departementet fant at det sto "betydelige interesser mot hverandre". I forhold til private interesser er ikke ordet "bør" innarbeidet i betydningen "skal". Det taler også for at overtredelse av vassdragsreguleringsloven § 2 annet ledd fra departementets side ikke får betydning for vedtakets gyldighet.

Som Olje- og energidepartementet peker på, har Lovavdelingen avgitt en uttalelse i motsatt retning i brev 9. august 1984 til den parallelle bestemmelsen i industrikonsesjonsloven § 2 annet ledd (jnr. 2501/84 E). Saken gjaldt ”den beregning som blir foretatt når en skal avgjøre om en konsesjonssak skal forelegges Stortinget eller ikke”, jf. notat i vedlegg til brev 3. august 1984 fra Olje- og energidepartementet. Spørsmålet om regjeringen har en plikt til å konsultere Stortinget når utbyggingen er av et slikt omfang at bestemmelsen får anvendelse, var således ikke satt på spissen og ble heller ikke underkastet en grundig vurdering. Vi kan for øvrig ikke slutte oss til uttalelsene i Olje- og energidepartementets brev 2. oktober 2003 nest siste avsnitt annen setning.