§ 2 - Forskrift 14. februar 1986 nr. 351 til offentlighetsloven punkt VI

Saksnummer: 2004/06157 EO MHG

Dato: 05.07.2004

 

Forskrift 14. februar 1986 nr. 351 til offentlighetsloven punkt VI

Vi viser til brev 27. april 2004 fra Fylkesmennenes Arkivforum. I brevet bes det om en avklaring av hvordan forskrift 14. februar 1986 nr. 351 til offentlighetsloven punkt VI skal forstås.

1. Etter offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum har allmennheten rett til innsyn i journal og lignende register hos forvaltningen. Forskrift til offentlighetsloven punkt VI inneholder to typer bestemmelser som har betydning i denne sammenheng. Det dreier seg for det første om bestemmelser som unntar journal i visse saker eller i visse organer (forskriften punkt VI nr. 1 til 4) fra offentlighet. For det annet inneholder forskriften også bestemmelser som har karakter av å være rene henvisninger til reglene om journalføring av dokumenter i annet regelverk, jf. forskriften punkt VI nr. 5 til 7.

2. Etter forskriften punkt VI nr. 1 til 4 er journalen i de sakstyper som omfattes av bestemmelsene unntatt fra offentlighet. Dette er et annet spørsmål enn spørsmålet om og eventuelt hvordan et dokument skal føres inn i journalen. Dokumenter i saker som omfattes av forskrift til offentlighetsloven punkt VI nr. 1 til 4 må således journalføres på vanlig måte etter reglene i lov 3. desember 1992 nr. 126 om arkiv og forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlige arkiv, men alle innføringer om slike dokumenter i journalen er unntatt fra offentlighet.

Forskrift til offentlighetsloven punkt VI nr. 1 til 4 regulerer ikke spørsmålet om det skal føres egne journaler for dokumenter i slike saker som omfattes av bestemmelsene. Dette reguleres av forskrift om offentlige arkiv § 2-6 første ledd første punktum som fastslår at et offentlig organ skal ha ”ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar”. Det er opp til det enkelte organ å bestemme om dokumenter i saker som omfattes av forskrift til offentlighetsloven punkt VI nr. 1 til 4 skal føres i egne journaler. Dersom dokumenter i slike saker føres i en egne journaler, skal journalene unntas fra offentlighet. Fører derimot forvaltningsorganet én journal som både omfatter dokumenter i saker som faller inn under forskriften punkt VI nr. 1 til 4 og dokumenter i andre saker, skal alle innføringer i journalen som gjelder dokumenter som går inn under forskriften punkt VI nr. 1 til 4 utelates ved offentliggjøring av journalen. Den journalen som offentliggjøres skal ikke inneholde noen opplysninger om slike dokumenter. Dette gjelder både når dokumentene føres i egne journaler og når dokumentene føres i samme journal som dokumenter i andre saker.

Det kan forekomme at dokumenter i saker som omfattes av forskrift til offentlighetsloven punkt VI nr. 1 til 4 er gardert etter sikkerhetsloven eller instruks 17. mars 1972 nr. 3352 for behandling av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn nevnt i sikkerhetsloven med forskrifter (beskyttelsesinstruksen). Journalføringen av slike dokumenter vil da reguleres av forskrift 1. juli 2001 nr. 744 om informasjonssikkerhet § 4-17 eller beskyttelsesinstruksen § 8, jf. punkt 3 og 4 nedenfor, samtidig som journalen er unntatt fra offentlighet etter forskrift om offentlighetsloven punkt VI nr. 1 til 4.

3. Forskriften punkt VI nr. 5 gjelder journalføring av sikkerhetsgraderte dokumenter, det vil si dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven § 11. Forskriften viser her til forskrift om informasjonssikkerhet §§ 4-10 til 4-17 som gjelder i tillegg til forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlige arkiv ved journalføring av sikkerhetsgraderte dokumenter.

Etter forskrift om informasjonssikkerhet § 4-17 skal sikkerhetsgraderte opplysninger erstattes av nøytrale kjennetegn, utelates eller overstrykes i journalen som offentliggjøres etter offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum. Journalinnføringer om sikkerhetsgraderte dokumenter som ikke inneholder sikkerhetsgraderte opplysninger skal derimot fremgå av den offentlige journalen. Forskrift om informasjonssikkerhet § 4-17 tilsvarer i hovedsak forskrift om offentlige arkiv § 2-7 annet ledd, men forskrift om informasjonssikkerhet er likevel mer absolutt ved at den fastsetter at sikkerhetsgraderte opplysninger aldri skal inngå i journalen ved offentliggjøring.

Etter forskrift om informasjonssikkerhet § 4-15 skal sikkerhetsgraderte dokumenter, bortsett fra dokumenter som er gradert BEGRENSET og som føres i papirjournal, føres inn egne journaler, slik at det skal være en egen journal for dokumenter som er gradert STRENGT HEMMELIG og en egen journal for andre sikkerhetsgraderte dokumenter. Forskrift om informasjonssikkerhet § 4-15 berører imidlertid ikke spørsmålet om journalenes offentlighet. Dette reguleres utelukkende av offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum og forskrift om informasjonssikkerhet § 4-17 som altså fastslår at sikkerhetsgraderte opplysninger skal utelates i journalen ved offentliggjøring.

4. Forskriften punkt VI nr. 6 gjelder journalføring av dokumenter som er beskyttelsesgradert etter beskyttelsesinstruksen. For slike dokumenter reguleres journalføringen av beskyttelsesinstruksen § 8. Etter beskyttelsesinstruksen § 8 første ledd skal dokumenter merket STRENGT FORTROLIG føres i journal unntatt fra offentlighet. Bestemmelsen legger opp til at slike dokumenter skal føres i en egen journal. I så fall er denne journalen i sin helhet unntatt fra offentlighet. Dersom organet likevel fører slike dokumenter inn i en journal som også omfatter andre dokumenter, må alle journalinnføringer om dokumenter merket STRENGT FORTROLIG utelates i den kopi eller utskrift av journalen som offentliggjøres etter offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum. Dokumenter som er merket STRENGT FORTROLIG etter beskyttelsesinstruksen står dermed i praksis i samme stilling som dokumenter som omfattes av forskrift til offentlighetsloven punkt VI nr. 1 til 4 ved at alle journalinnføringer som gjelder dokumentene er unntatt offentlighet.

Dokumenter merket FORTROLIG kan etter beskytelsesinstruksen § 8 annet ledd første punktum enten føres i journal unntatt fra offentlighet eller i offentlig journal. Dersom journalføring av slike dokumenter i offentlig journal ikke kan skje uten at opplysninger som er gradert som fortrolige røpes, skal det brukes nøytrale kjennetegn, utelatelser eller overstrykninger i den kopi eller utskrift av journalen som offentliggjøres etter offentlighetsloven, jf. beskyttelsesinstruksen § 8 annet ledd annet punktum. Hvis organet velger å føre en egen journal over dokumenter merket ”FORTROLIG”, vil det være adgang til å unnta hele denne journalen fra offentlighet. Også dersom slike dokumenter føres inn i samme journal som de øvrige dokumenter i organet, må det være anledning til å unnta alle innførsler om dokumentene fra offentlighet, men det vil også være adgang til bare å unnta journalinnføringer som inneholder garderte opplysninger. Både når dokumentene føres inn i egen journal og når de journalføres i én journal sammen med andre dokumenter, skal alltid opplysninger som er gradert utelates ved offentliggjøring av journalen.

5. Forskrift til offentlighetsloven punkt VI nr. 7 gjelder dokumenter som ikke går inn under forskriften punkt VI nr. 5 og 6, det vil si dokumenter som ikke er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen. Slike dokumenter skal føres inn i journalen etter reglene i forskrift om offentlige arkiv, selv om dokumentene inneholder opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov eller som for øvrig kan unntas fra offentlighet. Dette innebærer at adgangen til å unnta journalinnføringer om slike dokumenter ved offentliggjøring av journalen utelukkende reguleres av forskrift om offentlige arkiv § 2-7 annet ledd.

Etter forskrift om offentlige arkiv § 2-7 første ledd kan det bare brukes nøytrale kjennetegn, utelatelser eller overstrykninger i den offentlige journalen i den utstrekning dette er nødvendig for å unngå å røpe opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt eller som kan unntas fra offentlighet. Vi antar at det i de fleste tilfeller vil være tilstrekkelig å utelate enkeltopplysninger i journalen, for eksempel navn på avsender eller mottager, for å unngå at opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt eller at opplysninger som kan unntas fra offentlighet røpes. Total utelatelse av en journalinnføring kan bare skje dersom det er nødvendig for ikke å røpe opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt, jf. forskrift om offentlige arkiv § 2-7 annet ledd annet punktum.

6. Ved forespørsler om dokumenter i saker som omfattes av forskrift til offentlighetsloven punkt VI nr. 1 til 4, kan forvaltningen nekte å gi opplysninger som fremgår av journalen under henvisning til at journalen er unntatt fra offentlighet etter den bestemmelsen i forskriften punkt VI nr. 1 til 4 som kommer til anvendelse i det aktuelle tilfellet. Forvaltningen har imidlertid adgang til å gi opplysninger om slike dokumenter i den utstrekning dette kan gjøres uten å røpe opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt.

Dersom forespørselen gjelder dokumenter som omfattes av forskrift til offentlighetsloven punkt VI nr. 5 til 7, vil det ikke være adgang til å gi opplysninger som fremgår av journalen i den utstrekning opplysningene er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen, eller er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Det må her vises til at journalinnføringen er unntatt fra offentlighet etter forskrift om informasjonssikkerhet § 4-17, beskyttelsesinstruksen § 8 eller forskrift om offentlige arkiv § 2-7 annet ledd første punktum.

Når det gjelder dokumenter som omfattes av beskyttelsesinstruksen § 8 annet ledd jf. forskrift til offentlighetsloven punkt VI nr. 6, er det opp til forvaltningens skjønn å avgjøre om opplysninger i journalen som ikke er graderte og som ikke er underlagt lovbestemt taushetsplikt skal fremgå ved offentliggjøring av journalen. Forvaltningen vil dermed også ha anledning til å gi ut slike opplysninger i andre sammenhenger. Dersom forvaltningen likevel nekter å gi ut slike opplysninger, må det vises til at man har valgt å unnta de etter beskyttelsesinstruksen § 8 annet ledd første punktum.

Også for dokumenter som omfattes av forskrift til offentlighetsloven punkt VI nr. 7 jf. forskrift om offentlige arkiv § 2-7 annet ledd, må det skilles mellom journalinnføringer som kan utelates ved offentliggjøring av journalen fordi de røper opplysninger som kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven, og opplysninger som skal utelates fordi de er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Når det dreier seg om opplysninger som kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven, er det opp til forvaltningens skjønn å avgjøre om innføringene skal utelates i den offentlige journalen. Slike opplysninger kan dermed også gis ut i andre sammenhenger. Dreier det seg derimot om opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt, skal innføringene alltid utelates i den offentlige journalen og det vil heller ikke være adgang til å gi ut opplysningene i andre sammenhenger.