§§ 19-2, 19-3 Svar på henvendelse om byggtekniske krav til villavogner. Dispensasjon etter pbl §§ 19-2 eller 19-3

Vi viser til e-post av 5. juni. I forbindelse med behandlingen av søknader om tillatelse for plassering av villavogner på campingplass, har kommunen bedt om tilbakemelding på enkelte spørsmål.

Ansvaret for å behandle saker etter plan- og bygningsloven er gjennom plan- og bygningsloven delegert til kommunene. Vi gjør derfor oppmerksom på at vi ikke har anledning til å gå inn i vurderinger av saker som ligger til behandling i kommunen, herunder hvordan en konkret byggesak skal løses. Vi vil i det følgende besvare henvendelsen på generelt grunnlag.

 1.      Innledning

1.1  TEK10 er under revisjon

Departementet gjør oppmerksom på at det er satt i gang et arbeid med å se nærmere på om det kan være hensiktsmessig og forsvarlig å innføre egne avstandskrav for byggverk (spikertelt) på campingplasser. I tillegg er det satt i gang arbeid med videreutvikling av dagens TEK10. Revidert versjon forventes å foreligge i 2017. Vi kan dermed ikke utelukke at det i forbindelse med det pågående arbeidet kan bli stilt mindre strenge og/eller færre krav til  byggverk på campingplasser.

1.2  Departementet avgrenser mot vurdering av plan og mot Byggevareforordningen

Departementet ser det ikke som nødvendig å foreta noen vurdering av om villavogner kan anses som en byggevare etter Byggevareforordningen., da denne regulerer markedsføring og omsetning av byggevarer, men ikke selve bruken.

Videre avgrenser vi også vårt svar mot vurdering av plan. Departementet legger til grunn at villavogner faller inn under begrepet "tiltak" etter pbl. § 1-6. Det er imidlertid kommunen som må foreta en vurdering av om midlertidig eller permanent plassering av villavogner er i tråd med den aktuelle kommunedelplanen.

2.      Villavogner er et tiltak etter byggesaksdelen av plan- og bygningsloven

Plassering av villavogner er et tiltak som omfattes av byggesaksdelen av loven, jf. pbl. § 20-1. Om tiltaket er søknadspliktig, med eller uten krav om ansvarsrett, eller unntatt søknadsplikt avhenger av varigheten av plasseringen av tiltaket. Plassering over 2 år, innebærer at tiltaket anses som et permanent tiltak. Plassering inntil 2 år, innebærer at det anses som et midlertidig tiltak.

Enkelte midlertidige tiltak kan være teknisk kompliserte, men bl.a. av hensyn til forenkling og effektivisering ble det i 2008 innført en ordning hvor midlertidige tiltak som skal plasseres for en tidsperiode inntil 2 år kan forestås av tiltakshaver, se Ot. prp. nr 45 (2007-2008) kapittel 6.5.8. 

I tillegg til unntaket for kravet om bruk av ansvarlige foretak, legger pbl. § 20-4 bokstav c opp til en mer forenklet behandling og vurdering av tiltak som skal stå inntil 2 år:

-          Midlertidige tiltak skal som hovedregel behandles innen 3 uker, se pbl. § 21-7 tredje ledd,

-          Plan har ikke bindende virkning for midlertidige tiltak,

-          Lovens materielle krav gjelder kun så langt de passer, jf. pbl. § 30-5. I Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) kapittel 20.5.5 nevnes regler om brannkrav, avstandskrav, tilgjengelighet, miljøforhold og arkitektonisk utforming som eksempler på bestemmelser som i utgangspunktet får anvendelse også for midlertidige tiltak. I TEK10 § 1-2 fjerde og femte ledd er det nærmere presisert hvilke tekniske krav som gjelder for midlertidige tiltak, se punkt 3.1 nedenfor.

3.      Hvilke tekniske krav gjelder for villavogner ?

3.1  Begrenset anvendelse av krav i TEK10 på særskilte tiltak

Utgangspunktet er at tiltak etter plan- og bygningsloven skal oppfylle materielle krav i lov og forskrift. For enkelte tiltak vil det slå svært urimelig ut dersom TEK10 i sin helhet gjøres gjeldende. Det er derfor i TEK10 § 1-2 nærmere regulert forskriftens anvendelse på særskilte tiltak:

-          For konstruksjoner og anlegg, også midlertidige, gjelder kravene i TEK10 så langt de passer, jf. TEK10 § 1-2 fjerde ledd.

-          For midlertidige bygninger gjelder TEK10 med unntak av kapittel 8, 12 og 13 så langt de passer. For kapittel 14 gjelder kun § 14-5 første og andre ledd, jf. TEK10 § 1-2 femte ledd.

-          For fritidsbolig med én boenhet er det også gjort enkelte unntak fra kravene i TEK10, se TEK10 § 1-2 andre ledd.

3.2  Villavogner omfattes av begrepet "bygning"

For å kunne avgjøre hvilke krav i TEK10 som gjelder, er det av betydning å fastslå om villavogner er å anse som anlegg, konstruksjon eller bygning.

Som vi ga uttrykk for i vårt brev av 5. februar 2015 er det så vidt store forskjeller mellom campingvogn og villavogn at disse er vanskelig å likestille, selv om vi registrerer at enkelte distributører gjør dette.

Etter departementets oppfatning omfattes villavogner av begrepet "bygning". Vi vil i det følgende begrunne dette nærmere.

Plan- og bygningsloven definerer ikke selv hva som er en bygning. Det foreligger imidlertid forvaltningspraksis og Høyesterettsdommer som avklarer begrepet nærmere.

Av forvaltningspraksis vises det til departementets uttalelser i sak 96/1615 om mobile fritidsboliger og 98/4843 om oppføring av campingvogn/hytte[1]. Spørsmålet i sak 96/1615 var om en mobil bygning med 2 – 3 rom og en grunnflate på ca. 40 m² og påmonterte hjul var å anse som en transportabel konstruksjon etter plan- og bygningsloven av 1985 § 85. Transport langs offentlig vei måtte skje på semitrailer. Særlig på bakgrunn av størrelsen og den tungvinte transporten kom departementet til at dette var en bygning. I sak 98/4843 var forholdene tilsvarende og også her kom departementet til at bygningen ikke var å anse som en transportabel konstruksjon.

Av Høyesterettspraksis er det særlig to dommer som er av interesse, Rt-1965-1032 og Rt-1938-194. I Rt-1965-1032 kom Høyesterett til at en utsalgsbod, som stod på hjul, var å anse som bygning. Høyesterett uttalte følgende:

"Spørsmålet blir da om den omstendighet at boden står på hjul, etter forholdene i dette tilfelle må frata boden dens karakter av å være «bygning» i bygningslovens forstand. Jeg nevner her at herredsretten på grunnlag av domfeltes forklaring har funnet at boden i hvert fall vil bli stående på den leiede tomt i den tid leiekontrakten av 17. desember 1964 primært gjelder - ett år -, og dette må da også Høyesterett legge til grunn. At hjulene gjør utsalgsboden flyttbar, må under disse omstendigheter være uten betydning; hjulene vil i leietiden ikke bli brukt som hjul, men som pilarer for boden. Alt i alt finner jeg at plaseringen av boden på den leiede grunn under de foreliggende omstendigheter har fått en så stasjonær karakter at boden uansett at den står på hjul, må ansees som «bygning» i bygningslovens forstand." (vår understreking)

Rt-1938-1914 gjaldt anke over dom som innebar at en fruktbod på hjul måtte fjernes. I saken var det anført at fruktboden ikke var et bygg i bygningslovens forstand. Anken til Høyesterett ble forkastet, og det er i dommen henvist til herredsrettens domsgrunner:

"Efter rettens mening er bygget en bygning i bygningslovens forstand. Dennes regler må derfor få anvendelse på forholdet. Retten har ved sin avgjørelse lagt vekt på, foruten byggets størrelse og utstyr, for det første at hjulene lite egner sig for transport. De krever helt fast føre, og ansees lite sterke. I bløtt føre må bygget flyttes som ethvert mindre hus uten hjul. Det kan videre ikke tas fra hverandre. Det har endelig stått urørt på samme plass henved 1 1/2 år og vilde med grunneiernes samtykke kunne ha stått der på ubestemt tid. Tiltalte har heller ikke hatt til hensikt å flytte det fra plassen. Bygget er således så vel efter sitt utstyr som efter tiltaltes hensikt med det, knyttet til en bestemt plass. Hjulene virker som et proforma-arrangement." (vår understreking)

Etter det vi er kjent med blir villavogner levert med hjul. Vi kan imidlertid ikke se at dette kan tillegges særlig vekt. Departementet peker i den forbindelse bl.a. på at villavogner ikke kan registreres som en tilhenger, og de kan heller ikke transporteres bak en bil langs en offentlig vei. På grunn av sin størrelse må villavogner transporteres til bl.a. campingplasser på semitrailer/lastebil.

De fleste villavogner er av relativt betydelig størrelse, ofte med flere rom så som kjøkken, soverom, stue og dusj og toalett. De fleste villavogner har også, etter det vi er kjent med, opplegg for tilkobling til vann og avløp og strøm evt. gass. Alt i alt har villavogner betydelige likhetstrekk med modulhus fremfor campingvogn. På bakgrunn av det ovennevnte mener departementet at villavogner omfattes av begrepet "bygning".

Selv om dette er uten betydning for vår vurdering, har vi også registrert at enkelte produsenter av hus-/villavogner har gått bort fra begrepet "mobile homes" og erstattet dette med  "modular homes" og "manufactured homes", mao. modul-/prefabrikkerte hus.  

3.3  Oppsummering

-          Villavogner omfattes av begrepet "bygning"

-          Plassering av villavogner for en tidsperiode over 2 år, er søknadspliktig etter pbl. § 20-3 med krav om bruk av ansvarlig foretak. Utgangspunktet er da at alle materielle krav som følger av lov og forskrift skal oppfylles. Departementet legger imidlertid til grunn at villavognen skal benyttes som en "fritidsbolig". TEK10 § 1-2 andre ledd, som gjelder fritidsboliger, kan dermed komme til anvendelse. Det vil være opp til kommunen å vurdere om plassering av en "fritidsbolig" er i tråd med den aktuelle kommunedelplanen for camping.

-          Plassering av villavogner for en tidsperiode inntil 2 år, er søknadspliktig etter pbl. § 20-4. Tiltaket må oppfylle de krav som gjelder for midlertidige bygninger, jf. TEK10 § 1-2 femte ledd. 

-          Kravene i TEK10 § 1-2 femte ledd gjelder for øvrig også ved plassering av villavogn inntil 2 måneder, men plasseringen av tiltaket er da ikke underlagt kommunal saksbehandling.

 4.      Dokumentasjonskravet etter TEK10

Larvik kommune har bedt om departementets syn på dokumentasjonskravet i forhold til TEK10 når det gjelder villavogner, herunder hvor langt kommunen må gå i forhold til å pålegge den enkelte villavogneier å skaffe nevnte dokumentasjon.

Departementet gjør i denne forbindelse oppmerksom på at det 1. juli 2015 trådte ikraft endringer i plan- og bygningsloven, deriblant i pbl. § 21-4 første ledd som gjelder kommunens behandling av søknader. Etter pbl. § 21-4 første ledd skal kommunen i sin saksbehandling bygge på tiltakshavers/ansvarlig foretaks opplysninger om at tiltaket oppfyller tekniske krav. Presiseringen av pbl. § 21-4 første ledd er ment som en klargjøring av at tiltakets tekniske sider som hovedregel faller utenfor hva kommunen skal vurdere i søknadsbehandlingen. Ansvaret for at tiltaket tilfredsstiller de tekniske kravene, påhviler tiltakshaver/ansvarlig foretak, og ikke kommunen, se Prp. 99 L (2013-2014) kapittel 14.2.5.1.

Kommunen har imidlertid anledning til å vurdere om de tekniske kravene ved tilsyn, herunder kreve fremlagt dokumentasjon på at kravene er oppfylt, jf. plan- og bygningsloven kapittel 25. Dokumentasjon av krav som følger av TEK10 er nærmere regulert i forskriftens kapittel 2 om dokumentasjon av oppfyllelse av krav. DiBK har utarbeidet en temaveiledning om tilsyn, HO-2/2012 Tilsyn. Her finner dere bl.a. eksempler på fremgangsmåter for gjennomføring av tilsyn.

5.      Kommunens adgang til å gi dispensasjon etter pbl. § 19-2 eller midlertidig dispensasjon etter pbl. § 19-3

Larvik kommune har også bedt om departementets syn på hvordan en dispensasjonssøknad fra bestemmelsen om konstruksjonssikkerhet og mulige avvik i bæreevnen/stabilitet ved brann, og til materiale- og produktegenskap ved brann for villavogner bør håndteres av kommunen, herunder hvilke hensyn departementet mener særlig bør vektlegges i behandlingen av slike dispensasjoner.

5.1  Det skal ikke være kurant å få dispensasjon fra krav i TEK10 som skal ivareta liv og helse

Adgangen til å søke om dispensasjon etter pbl. § 19-2 eller midlertidig dispensasjon etter pbl. § 19-3 gjelder også fra krav i TEK10. Det er forutsetning for å kunne innvilge dispensasjon at vilkårene for dispensasjon er oppfylt. Dispensasjon er ment som en snever unntaksbestemmelse som skal fungere som sikkerhetsventil for å hindre urimelige resultater.

At det er snakk om et midlertidig tiltak, kan være et moment som taler for dispensasjon, men vil normalt ikke i seg selv begrunne dispensasjon fra lovens regler, se bl.a. rundskriv H-09/05 punkt 3.4. Ved midlertidig plassering av villavogner vil enkelte hensyn som plan- og bygningsloven skal ivareta, ikke nødvendigvis gjøre seg gjeldende med like stor tyngde som for permanente tiltak, som for eksempel krav til visuelle kvaliteter og tilgjengelighet. Det sentrale bør være at hensynet til liv og helse ikke blir redusert.

TEK10 er i stor grad funksjonsbasert, og angir i hovedsak minimumskrav til sikkerhet, helse, miljø og brukbarhet som ethvert byggverk skal oppfylle. Angivelse av et visst minimumsnivå innebærer en valgfrihet i forhold til hvordan dette skal oppfylles. Funksjonskrav innebærer at spesielle løsninger ikke krever dispensasjon så lenge det kan dokumenteres at forskriftens  minimumskrav er oppfylt. Det bør derfor i liten grad være behov for å søke dispensasjon fra funksjonskrav i TEK10.

Det vil være opp til kommunen å vurdere om vilkårene for dispensasjon etter pbl. § 19-2, evt. midlertidig dispensasjon etter pbl. § 19-3, er oppfylt. Ved dispensasjon fra bestemmelser i bl.a. TEK10 må kommunen legge vekt på hvilke konsekvenser en eventuell dispensasjon vil få for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet, jf. pbl. § 19-2 tredje ledd. Departementet viser i denne forbindelse til at kravene i TEK10 kapittel 7 om sikkerhet mot naturpåkjenning, kapittel 10 om konstruksjonssikkerhet og kapittel 11 om sikkerhet ved brann[2] er gitt for å sikre liv og helse og eiendom. Det skal dermed ikke være kurant å få dispensasjon fra disse bestemmelsene. En eventuell dispensasjon må derfor ikke føre til løsninger som undergraver hensynet til særlig liv og helse.

5.2  Kommunen har vid adgang til å stille vilkår for å avbøte eventuelle ulemper

Dersom kommunen kommer til at vilkårene for dispensasjon er oppfylt, har bygningsmyndighetene etter pbl. § 19-2 første ledd andre punktum, en relativt vid adgang til å stille vilkår som avbøter farer, feil og skader, og/eller motvirker andre mulige ulemper eller negative følger av at forskriftens krav fravikes for å avbøte eventuelle. Eventuelle vilkår må stå i saklig sammenheng med tillatelsen og ikke være uforholdsmessig tyngende.

Videre gjør departementet også oppmerksom på at midlertidig dispensasjon kan gis for en tidsbestemt periode, og at ved utløpet av dispensasjonen må tiltaket fjernes, se pbl. § 19-3 første ledd. For ytterligere å sikre at tiltaket ikke blir stående lenger enn dispensasjonen åpner for, kan bygningsmyndighetene gjøre dispensasjonen betinget av erklæring der eier aksepterer forpliktelsene til å fjerne tiltaket uten utgift for kommunen, se pbl. § 19-3 andre ledd.

 

Kopi: Direktoratet for byggkvalitet