§ 18-1 - Om opparbeiding av hovedledninger for vann og avløp i strøk regulert til fritidsbebyggelse (§ 30-6)

Innledning

I brev av 9. juni 2021 rettet Sivilombudet en undersøkelse til Kommunal- og moderniseringsdepartementet, der det ble stilt spørsmål om plikt til opparbeiding av offentlig hovedledning for vann og avløp etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 18-1 i strøk regulert til fritidsbebyggelse. Hovedspørsmålet var om plikten til opparbeiding i slike strøk forutsetter at den aktuelle fritidsbebyggelsen er pålagt tilknytning til det offentlige vann- og avløpsnettet gjennom bestemmelse i plan, jf. pbl. § 30-6, jf. §§ 27-1 og 27-2 andre til fjerde ledd.

Departementet konkluderte med at det må komme frem av planbestemmelser til arealplan at det skal være en tilknytningsplikt for fritidsbebyggelse for at det også skal være en opparbeidingsplikt.

Sivilombudet var enig med departementet at en slik regel har de beste grunner for seg. Etter deres syn var det imidlertid usikkert om en slik forståelse har tilstrekkelig forankring i rettskildene. Sivilombudet viste, i likhet med departementet, til at det kan oppstå utfordringer der en arealplan åpner opp for ulike typer bebyggelse innenfor samme planområde. Konsekvensen kan bli at enkelte vil kunne få en opparbeidingsplikt og andre ikke. Dette kan også få konsekvenser for muligheten en utbygger har til å rette refusjonskrav.

For å unngå tvil om rettstilstanden oppfordret Sivilombudet departementet til å vurdere en klargjøring av loven, eller at departementet i en uttalelse eller veileder tar stilling til forholdet mellom opparbeidingsplikten og tilknytningsplikten for fritidsboliger samt spørsmålene som oppstår i den forbindelse. På bakgrunn av dette gir departementet følgende uttalelse.

Generelt om opparbeidingsplikten for vann- og avløpsledninger i plan- og bygningsloven § 18-1

I regulert strøk gjelder det en opparbeidingsplikt for hovedledninger for vann og avløp. Dette følger av pbl. § 18-1 første ledd bokstav b og c. Det er krav om at ledningene skal føre til og langs eller over tomta. Opparbeidingsplikten utløses når eiendom skal opprettes eller endres, eller grunn skal bebygges eller eksisterende bebyggelse skal utvides vesentlig eller gis en vesentlig endret bruk. Regelen om opparbeidingsplikt går tilbake til den første landsdekkende bygningsloven fra 1924. Formålet bak regelen er å unngå helseproblemer og forurensning. Regelen sikrer også best mulig utnyttelse av ressursene og kontinuerlig utbygging av det kommunal vann- og avløpsnettet.^[1]

Etter ordlyden i bestemmelsen gjelder plikten uavhengig av planformålet for den aktuelle eiendommen i det regulerte strøket. Det er likevel en forutsetning for plikten at planformålet gir mulighet for utbygging.^[2] Av forarbeidene følger det forutsetningsvis at tiltaket som utløser plikten må utløse et behov for infrastrukturen. I Ot.prp.nr.45 (2007-2008) sies det for eksempel om tiltak på eksisterende bebyggelse:

«Ikke ethvert påbygg, tilbygg, endring eller utvidelse av bruk vil utløse opparbeidelsesplikt. Tiltaket må være av en slik art eller omfang at det medfører en slik økning av belastning på infrastrukturen at det er å sammenligne med en ny enhet. For eksempel vil en ny boenhet eller en bruksendring fra bolig til næring som regel utløse krav om opparbeidelse.»

De samme forarbeidene sier også på side 262 at det er tilstrekkelig at vann- og avløpsledninger kreves opparbeidet fordi de skal tjene et planvurdert strøk.

Departementet mener således at det sentrale for opparbeidingsplikten er formålet med tiltaket i seg selv og hvilke behov for infrastruktur som tiltaket skaper. Regelen om opparbeidingsplikt må derfor ses i nær sammenheng med kravene til blant annet drikkevann i pbl. § 27-1 første ledd og av kravet til bortledning av avløpsvann i pbl. § 27-2 første ledd, og at hovedregelen er at disse kravene ivaretas gjennom tilknytningsplikt til offentlig vann- og avløpsledning, jf. pbl. §§ 27-1 andre ledd og 27-2 andre ledd. Reglene om tilknytningsplikt bygger også på de samme hensynene som opparbeidingsplikten.^[3]

Opparbeidingsplikt i strøk regulert til fritidsbebyggelse er avhengig av at det er bestemt en tilknytningsplikt til hovedledninger for vann og avløp i arealplan

Lovgiver har igjennom pbl. § 30-6 som hovedregel unntatt fritidsboliger for tilknytningsplikten til offentlig vann- og avløpsnett. Kommunen kan derimot fastsette i planbestemmelser at nye og eksisterende fritidsboliger skal ha tilknytningsplikt når fritidsbebyggelsens art tilsier det. Begrunnelsen er at slik bebyggelse føres opp med langt større standard enn tidligere.^[4]

Med bakgrunn i tiltakets behov for infrastrukturen og sammenhengen med reglene om tilknytningsplikt, kan det da ikke gjelde noen opparbeidingsplikt for fritidsbebyggelse med mindre de etter bestemmelse til arealplan har en tilsvarende tilknytningsplikt. Tolkningen har støtte i juridisk teori,^[5] og departementet finner en viss støtte i forarbeidene til plan- og bygningsloven av 1985.^[6]

Reelle hensyn taler også for en slik løsning. Det kan oppfattes som en urimelig byrde å måtte opparbeide infrastruktur som man ikke selv er forpliktet til å bruke. Utgangspunktet er også at det er en kommunal oppgave å gjennomføre arealplaner, slik at opparbeidingsplikt for utbygger er et unntak fra dette.^[7] Pbl. § 18-1 og refusjonsbestemmelsene skal sikre at grunneiere skal bidra med infrastruktur de forventes å belaste. En generell opparbeidingsplikt, uten tilknytningsplikt, vil alternativt bli en finansieringsforpliktelse uten at den dekker et behov skapt av grunneiendommen/bebyggelsen. Vi legger til grunn at dette ikke har vært lovgivers hensikt. Mangler det krav om tilknytning til offentlige vann og avløpsledninger for fritidsboliger, framstår kravet om opparbeiding etter pbl. § 18-1 som strengere for denne type tiltak enn for andre tiltak, som for eksempel helårsbolig. Dette er etter vårt syn også vanskelig å samordne med lovgivers vilje, som åpner opp for at fritidsboliger skal kunne unntas enkelte materielle krav i loven. Slik reglene er utformet vil imidlertid kommunen uansett ha muligheten til å vedta tilknytningsplikt i arealplan.

Som nevnt er altså ikke arealformålet avgjørende for om opparbeidingsplikten gjelder. Selv om det i regulert strøk er arealformål kun for fritidsbebyggelse, er dette i seg selv ikke nok for å utløse opparbeidingsplikten når eiendom skal fradeles for fritidsbolig, fritidsbolig skal bygges eller bygning skal bruksendres til fritidsbolig. Det må i tillegg være gitt planbestemmelse om tilknytningsplikt for at opparbeidingsplikten skal gjelde for fritidsbebyggelsen. Ved bruk av overordnet planformål, kombinert planformål, for eksempel fritidsbebyggelse og boligbebyggelse, eller ved dispensasjon fra planformål for å kunne gi tillatelse til fritidsbebyggelse, gjelder også det tilsvarende.

Hensynet til refusjonskreditor

Utbyggeren som opparbeider offentlige vann- og avløpsledninger i regulerte strøk med overordnet arealformål, ulike arealformål, kombinerte arealformål, eller der det gis dispensasjon for å gi tillatelse til fritidsbebyggelse, kan risikere å ikke få refusjon fra arealer som brukes til fritidsbebyggelse. Dette fordi refusjon ikke kan kreves fra arealer hvor det ikke foreligger en opparbeidingsplikt, jf. pbl. § 18-6 første ledd om refusjonspliktig areal. For utbyggeren vil opparbeidingsplikten i disse tilfeller kunne framstå som urimelig. Det kan særlig gjelde dersom mange av eiendommene i det aktuelle strøket er regulert til fritidsbebyggelse. Situasjonen for utbygger kan også bli uforutsigbar, spesielt der arealene har et overordnet arealformål eller kombinert arealformål. Da kan spørsmålet oppstå hvilken bruk man skal legge til grunn ved refusjon – fritidsbebyggelse eller annen bebyggelse (for eksempel helårsbolig). Av hensyn til refusjonskreditor vil det derfor være viktig at kommunen får inn en planbestemmelse om tilknytningsplikt for fritidsboliger der planen åpner for ulike typer bebyggelse innenfor samme planområde.

Avslutning

Forholdet mellom opparbeidingsplikten og tilknytningsplikten for fritidsboliger er ikke uttrykkelig avklart verken i loven eller i forarbeidene. Likevel finner departementet ikke grunn til å gå i gang med en lovendring på nåværende tidspunkt. Inntil videre ber vi kommunene og statsforvalterne legge til grunn at opparbeidingsplikten etter pbl. § 18-1 bare gjelder i strøk som er regulert til fritidsbebyggelse, dersom det i bestemmelse til arealplan går fram at bebyggelsen har en tilknytningsplikt til offentlig vann- og avløpsledning, jf. pbl. § 30-6.

 

^[1] NOU 2005: 12 s. 378 og 382

^[2] Innjord, Frode A. og Liv Zimmermann (red.) Plan- og bygningsloven med kommentarer Plandelen, bind I, 2. Utg. (Oslo 2020) s. 510

^[3] Ot.prp.nr.45 (2007-2008) s. 186

^[4] Ot.prp.nr.45 (2007-2008) s. 347

^[5] Pedersen, O.J, P. Sandvik, m.fl. Plan- og bygningsrett Del 2 Byggesaksbehandling, håndhevelse og sanksjoner, 3 utg. (Oslo 2018) s. 468

^[6] Ot.prp.nr 57 (1985-1986) s. 53-54

^[7] Ot.prp.nr.57 (1985-1986) s. 36 og 37