§§ 18-6 og 18-8 - Skjæringstidspunktet for vurderingen av hvilke arealer som blir refusjonspliktige i en refusjonssak

Vi viser til deres henvendelse datert 9. mai 2019 og kommentarer til henvendelsen fra Advokatfirmaet Føyen Torkildsen i brev av 4. juli 2019. Vi beklager lang saksbehandlingstid.

Slik vi forstår henvendelsen fra Fylkesmannen er spørsmålet på hvilket tidspunkt i refusjonssaken det avgjøres om et areal er "byggeklart" og dermed refusjonspliktig etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 18-6. Sagt på en annen måte er spørsmålet hva som må anses som skjæringstidspunktet for vurderingen av hvilke arealer som må anses byggeklare, og dermed blir refusjonspliktige.

Departementet tar ikke stilling til konkrete enkeltsaker, og vår uttalelse gis derfor på generelt grunnlag.

Departementets svar

Departementet legger til grunn at skjæringstidspunktet for refusjonsplikt etter pbl. § 18-6 er når kommunen fatter foreløpig vedtak om refusjon etter pbl. § 18-8 andre ledd. Dette innebærer at det er plangrunnlaget som gjelder på dette tidspunktet som skal legges til grunn.

Departementets vurdering og begrunnelse

 

1. Innledning og rettslig utgangspunkt

Det følger av pbl. § 18-6 at refusjon belastes ubebygd areal som blir byggeklart etter §§ 18-1 og 18-2. Det fremgår ikke direkte av plan- og bygningslovens bestemmelser om refusjon eller forarbeidene til disse hva som er skjæringstidspunktet for vurderingen av refusjonsplikt. Det er etter det departementet er kjent med heller ikke avklart gjennom rettspraksis.

Departementet mener det må anses som en hovedregel i forvaltningsretten at det er rettstilstanden og de faktiske forholdene på vedtakstidspunktet som skal legges til grunn når myndighetene fatter vedtak.^[1] Et tilsvarende utgangspunkt er også lagt til grunn for domstolenes prøving av gyldigheten av vedtak. I en plenumsdom i Rt. 2012 s. 1985 la høyesterett til grunn at prøvingen skal foretas med utgangspunkt i forholdene på vedtakstidspunktet. På plan- og bygningsrettens område følger det av forarbeider og rettspraksis at en byggetillatelse/rammetillatelse gir vern mot senere endringer.^[2]

Hva som må anses som "vedtakstidspunktet" i refusjonssaker fremstår imidlertid ikke som klart, siden det fattes flere vedtak på ulike tidspunkter i prosessen.

 

2. Skjæringstidspunktet for refusjonsplikt i refusjonssaker

 2.1. Generelt om saksgangen i en refusjonssak

I refusjonssaker er hovedregelen at det, før tiltaket påbegynnes, skal fattes et foreløpig vedtak etter pbl. § 18-8 andre ledd. I dette vedtaket skal kommunen godkjenne planen for utførelsen, kostnadsoverslag og forslag til fordeling. Dette vedtaket er blant annet bindende for hvilke arealer som skal være refusjonspliktige. Når tiltaket er ferdig, fatter kommunen et endelig vedtak etter pbl. § 18-9 andre ledd, som i stor grad er bundet av rammene i det foreløpige vedtaket.

Retten til å kreve refusjon faller i utgangspunktet bort dersom et tiltak påbegynnes før planer på kart og kostnadsoverslag er godkjent av kommunen, jf. pbl. § 18-8 tredje ledd. Formålet bak bestemmelsen er å sikre at rammen for refusjonsberegningen er fastlagt før arbeidet påbegynnes.^[3]

Pbl. § 18-8 tredje ledd åpner imidlertid for at kommunen i visse tilfeller kan bestemme at et tiltak kan settes i gang før materialet er godkjent etter pbl. § 18-8 andre ledd. Ved vurderingen av om det kan gis et slikt forhåndssamtykke skal det legges vekt på hensynet til fremdrift for tiltaket, og sannsynligheten for at planene vil bli godkjent, jf. Ot.prp. nr. 39 (1993-94) s. 186. Det er en forutsetning i disse tilfellene at kommunen fatter et vedtak om forhåndssamtykke før arbeidet settes i gang. Dette vedtaket fastsetter imidlertid ikke refusjonen, og kommunen må derfor heller ikke ta endelig stilling til hvilke arealer som er refusjonspliktige.^[4] Godkjenningen av hvilke arealer som skal være refusjonspliktige skjer først i det foreløpige vedtaket etter pbl. § 18-8 andre ledd.

2.2. Skjæringstidspunktet for hvilke arealer som blir refusjonspliktige er det foreløpige vedtaket etter pbl. § 18-8 andre ledd

Departementet mener det er mest nærliggende å anse det foreløpige refusjonsvedtaket (godkjenningen) etter pbl. § 18-8 andre ledd som skjæringstidspunktet for hvilke arealer som blir refusjonspliktige etter pbl. § 18-6. Det er i dette vedtaket rammen for refusjonssaken fastsettes, og det er først på dette tidspunktet det foreligger et bindende vedtak for hvilke arealer som skal være refusjonspliktige. Vi viser til at denne bestemmelsen har klare prosessuelle krav om varsling av berørte grunneiere og festere for å sikre at vedtaket fattes på et forsvarlig grunnlag. Vi understreker også at den klare hovedregelen er at dette vedtaket skal fattes før arbeidene påbegynnes.

Advokatfirmaet Føyen Torkildsen har i brev datert 4. juli 2019 vist til Bygningslovutvalgets merknader til § 36-8 i NOU 2005:12 s. 533, som støtte for at samtykketidspunktet bør legges til grunn for vurderingen av refusjonsplikten der kommunen har gitt et forhåndssamtykke. Etter departementets syn taler ikke Bygningslovutvalgets merknader for dette standpunktet. Når Bygningslovutvalget viser til at det mest hensiktsmessig med et klart "skjæringstidspunkt" forstår vi det slik at de sikter til første del av pbl. § 18-8 tredje ledd, som sier at retten til å kreve refusjon faller bort dersom tiltaket påbegynnes før refusjonsmaterialet er godkjent. Vi oppfatter dermed Bygningslovutvalget dithen at behovet for godkjenning av planer mv. før oppstart er nødvendig for å hindre at et prosjekt blir satt i gang på sviktende grunnlag.

Departementet ser at hensynet til refusjonskreditors forutberegnelighet kan tale for at skjæringstidspunktet bør være på det tidspunktet det gis et forhåndssamtykke. Vi mener imidlertid at dette i seg selv ikke kan være avgjørende for vurderingen. Pbl. § 18-8 tredje ledd oppstiller ingen prosessuelle krav som skal gjelde et slikt forhåndssamtykke. Forhåndssamtykket fra kommunen etter pbl. § 18-8 tredje ledd innebærer kun at tiltakshaver får et samtykke til å sette i gang arbeidet uten at retten til å kreve refusjon faller bort. Dette samtykket verken egner seg eller er ment som en bindende avgjørelse av hvilke arealer som blir refusjonspliktige.

Bestemmelsen om forhåndssamtykke er en unntaksbestemmelse, og departementet legger til grunn at det er en intensjon i regelverket om at vedtak om godkjenning etter § 18-8 andre ledd skal fattes kort tid etter et forhåndssamtykke er gitt. Vi viser i denne forbindelse til at kommunen har en relativt kort frist på 6 uker til godkjenne planer og foreløpig beregning av refusjon etter pbl. § 18-8 andre ledd, jf. SAK10 § 7-1 første ledd bokstav f.

Dersom kommunen ikke følger opp med å fatte et foreløpig refusjonsvedtak etter pbl. § 18-8 andre ledd relativt raskt etter det er gitt et forhåndssamtykke, vil et forhåndssamtykke innebære en risiko for refusjonskreditor. Det er uheldig for refusjonskreditor, som er avhengig av forutberegnelighet for tilbakebetaling av kostnader som forskutteres på vegne av andre. Etter vårt syn taler dette for at forhåndssamtykke bør brukes med forsiktighet. Der det likevel er nødvendig med et forhåndssamtykke, må vedtaket etter pbl. § 18-8 andre ledd fattes så raskt som mulig i etterkant.^[5] Dette er viktig av hensyn til forutberegneligheten for alle partene i refusjonssaken, men det vil nok være særlig viktig for refusjonskreditor som forskutterer kostnadene.

Det endelige refusjonsvedtaket, etter pbl. § 18-9 andre ledd, fattes først etter at tiltaket er fullført. Vi bemerker for ordens skyld at dersom skjæringstidspunktet for refusjonsplikt skulle vært på dette tidspunktet, ville det etter vårt syn innebære en urimelig stor risiko for refusjonskreditor. I refusjonssaker vil det alltid være en risiko for endringer underveis i prosessen, siden sakene som regel pågår over lang tid. Det er derfor, som nevnt, en klar forutsetning i regelverket er at rammene for refusjonssaken skal godkjennes før tiltaket påbegynnes. Som det fremgår av redegjørelsen ovenfor mener vi derfor at det foreløpige vedtaket (godkjenningen) etter pbl. § 18-8 andre ledd, som må være skjæringstidspunktet for når et areal blir refusjonspliktig.

 

Kopi:

Advokat Bård K. H. Berge

 

^[1] Se også departementets uttalelse i sak 18/4182.

^[2] Jf. blant annet Vassøy Canning-dommen i Rt. 2002 s. 683 og LB-2013-14712. Se også Ot.prp. nr. 45 s. 105.

^[3] Jf. Ot.prp. nr. 57 (1985-86) s. 31 til pbl. 85 § 54, som er videreført i pbl. § 18-8 tredje ledd.

^[4] Se vedlagt uttalelse fra departementet i sak 93/2.

^[5] Se vedlagt uttalelse fra departementet i sak 93/2:
Departementets sak 93-2.pdf