§§ 18-1, 18-3 og 18-4 - Departementet svarer på spørsmål om refusjon og opparbeidelsesplikt - Statsforvalteren i Vestfold og Telemark

Vi viser til deres henvendelse datert 18. januar 2021 om opparbeidingsplikt og refusjon, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) kapittel 18. Departementet beklager lang saksbehandlingstid.

Dere stiller følgende spørsmål:

1. Når faller gang- og sykkelvei inn under opparbeidings- og refusjonsplikten i pbl. kapittel 18?
   
   
2. Hvem kan bli refusjonspliktige ved utvidelse av en eksisterende vei?
   
   
3. Dersom kommunen har valgt å overta en vei før ferdigstillelse etter § 18-1 siste ledd, vil et senere opparbeidelseskrav mot private tiltakshavere for utvidelse med gang- og sykkelvei (innenfor skrankene til veibredde) etter pbl. § 18-1 da være stengt?
   
   
4. Har tiltakshaver rett til å kreve refusjon etter pbl. § 18-3 dersom kommunen og tiltakshaver avtaler at arbeidet helt eller delvis skal utføres av kommunen, men bekostes av tiltakshaver. Det forutsettes her at tiltaket kan pålegges tiltakshaver etter pbl. § 18-1.

Departementet bemerker innledningsvis at svaret gis på generelt grunnlag.

Departementets svar

1. Når faller gang- og sykkelvei inn under opparbeidings- og refusjonsplikten i pbl. kapittel 18?

Pbl. § 18-1 regulerer krav til opparbeidelse av vei og hovedledning for vann og avløpsvann. Bestemmelsen innebærer en plikt for tiltakshaver til å opparbeide offentlig vei, og legge offentlige vann- og avløpsledninger i regulerte strøk. Opparbeidingsplikten for vei i pbl. § 18-1 skal sikre at utbygging ikke skjer uten at eiendommen har tilstrekkelig adkomst.

Det er bare veilegemer som kan benyttes til kjørbar atkomst til eiendommen, som kan kreves opparbeidet.^[1] Vi viser også til NOU 1984:9 s. 31, der det uttales eksplisitt at det er en forutsetning for refusjonsplikt at eiendommen får kjørbar atkomst.

Det følger av pbl. § 18-1 første ledd bokstav a at en eiendom bare kan bebygges, eksisterende bebyggelse utvides mv. dersom "offentlig veg er opparbeidet og godkjent så langt den er vist i planen, fram til og langs den side av tomta hvor den har sin atkomst. Med veg forstås kjørebane med fortau og snuplasser, busslomme, gangveg, sykkelsti, turveg, gatetun og offentlig plass. Det kan kreves at vegen legges ut i en bredde av inntil 10 meter med nødvendige tillegg for fylling og skjæring, og opparbeides til en effektiv vegbredde av inntil 6 meter".^[2] (Vår utheving).

Det fremgår av forarbeidene til pbl. av 1985 § 67^[3], som i hovedsak tilsvarer gjeldende bestemmelse, at:

"De 10 meterne er den del av vegen som skal være planert, og innbefatter selve kjørebanen, fortau og banketter. Selve opparbeidingen er begrenset til 6 meter effektiv vegbredde. Med det menes den del av vegen som skal benyttes til trafikk. Det inkluderer selve kjørebanen og fortau. I tillegg kommer 2 meter banketter på begge sider. De kan ikke kreves opparbeidet som veg, bare planert."

I NOU 2005: 12 (kapittel 21.2.5.2) er det videre lagt til grunn at:

"Effektiv vegbredde kan kreves opp til 6 meter, og omfatter kjørebanen, fortau, gang og sykkelveg og også eventuell rundkjøring." (Vår utheving).

Departementet mener det følger av forarbeidene til pbl. § 18-1 at en gang- og sykkelvei i utgangspunktet må ligge innenfor den effektive veibredden på 6 meter for at den skal falle inn under opparbeidings- og refusjonsplikten i pbl. kapittel 18. En separat gang- og sykkelvei, som ikke inngår i kjørebanen på 6 meter, vil dermed ikke kunne pålegges opparbeidet etter pbl. § 18-1. Der en gang-/sykkelvei er regulert separat, som et frittliggende anlegg, og det er forutsatt at den skal brukes som kjørbar atkomst til eiendommen, kan imidlertid opparbeidingsplikten også gjelde, jf. NOU 1984: 9 s. 31. Det samme gjelder for turveier som legger til rette for kjøreatkomst til friområder, jf. O.J. Pedersen m. flere, Plan- og bygningsrett (2011), s. 446.

Vi nevner for ordens skyld at departementet i sak 19/3475-16 har presisert at opparbeidingsplikten er begrenset av veibredden oppgitt i § 18-1, og ikke av eventuelle behov som følger av planen eller andre krav til veistandard. Veibredden anses å være absolutt, slik at eksisterende vei og en eventuell utvidelse til sammen ikke kan overstige breddebegrensningen.

 Opparbeiding av rene gang- og sykkelveier, som ikke anlegges innenfor den lovregulerte, effektive veibredden på 6 meter, og ikke også benyttes som kjøreatkomst, må eventuelt skje ved hjelp av rekkefølgekrav og utbyggingsavtale.

2. Hvem kan bli refusjonspliktige ved utvidelse av en eksisterende vei?

Opparbeidingsplikten, og dermed rett til å kreve refusjon, utløses ved tiltak som nevnt i pbl. § 18-1 eller § 18-2. Opparbeidingsplikt for vei oppstår dersom en eiendom kan bebygges og den har atkomst direkte fra veien som skal opparbeides eller via privat stikkvei. Kravet om opparbeidelse av vei skal sikre en kontinuerlig forlengelse av veinettet etter hvert som utbygging skjer. Bestemmelsen er derfor blitt tolket slik at utgangspunktet må tas i nærmeste offentlige vei som tilfredsstiller det kommunale kravet. Fra dette punkt skal det gå vei frem til og langs byggetomten. Eiendommer som ikke har atkomst til det aktuelle veistrekket (refusjonsenheten) der utvidelsen skjer vil ikke få en opparbeidelses- eller refusjonsplikt.

I henhold til pbl. § 18-4 første ledd er refusjonsenheten en "strekning hvor en sammenhengende opparbeiding, omlegging eller utvidelse av tiltak som nevnt i § 18-1 finner sted..". Dersom eiendommen som skal bebygges allerede har opparbeidet, eller betalt refusjon for opparbeiding av en refusjonsenhet etter gjeldende plan, for eksempel en vei, kan eiendommen ikke få en ny opparbeidingsplikt, eller bli refusjonspliktig, for den samme infrastrukturen en gang til. Ett og samme areal kan ikke bli refusjonspliktig for samme refusjonsenhet mer enn en gang, jf. departementets sak 15/4943-2.

Vi viser i denne forbindelse til Ot.prp. nr. 57 (1985-1986) s. 28 hvor det fremgår følgende:

 "Utgangspunktet er at den strekning hvor det skjer en sammenhengende opparbeidelse, omleggelse eller utvidelse, skal være en enhet. Selv om det undertiden kan være tilfeldig hvor lange strekninger som opparbeides av gangen, er det ikke praktisk mulig å trekke inn tidligere opparbeidede strekninger eller strekninger som skal opparbeides i framtiden."

 Vi nevner likevel at en bebyggbar eiendom, som kun har opparbeidet eller betalt refusjon i forbindelse med opparbeiding av et veianlegg, fortsatt kan få opparbeidings-/refusjonsplikt for vann- og/eller avløpsledninger som omfattes i pbl. § 18-1. Dersom en plan endres, for eksempel slik at den fremtidige atkomstveien reguleres inn et annet sted, vil en eiendom med resterende ubebygd areal, jf. pbl. § 18-6, kunne få en ny opparbeidings-/refusjonsplikt etter §§ 18-1 og 18-2.

3. Dersom kommunen har valgt å overta en vei før ferdigstillelse etter § 18-1 sjette ledd, vil et senere opparbeidelseskrav mot private tiltakshavere for utvidelse med gang- og sykkelvei (innenfor skrankene til veibredde) etter pbl. § 18-1 da være stengt?

Vi presiserer innledningsvis at det fremgår av henvendelsen fra Statsforvalteren at spørsmålet gjelder situasjoner der plangrunnlaget er uendret.

Pbl. § 18-1 sjette ledd gir kommunen adgang til å overta anlegget før det er ferdigstilt. Dersom kommunen overtar, får den også ansvaret for å ferdigstille anlegget. Tiltakshaveren er imidlertid forpliktet til å dekke utgiftene ved ferdigstillelsen. Kommunen skal i slike tilfeller i første omgang søke å få utgiftene dekket av de refusjonspliktige etter lovens refusjonsordning. Dersom det er grunnlag for refusjon, trer kommunen inn i en forholdsmessig del av et slikt krav. Et eventuelt restkrav rettes mot tiltakshaveren, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 266 og 307.

Dersom kommunen har overtatt et uferdig veianlegg, og dermed overtatt ansvaret for ferdigstillelse, jf. pbl. § 18-1 sjette ledd, vil den ikke senere ha adgang til å stille et nytt krav til opparbeiding av den samme veien etter § 18-1 første ledd.

4. Har tiltakshaver rett til å kreve refusjon etter pbl. § 18-3 dersom kommunen og tiltakshaver avtaler at arbeidet helt eller delvis skal utføres av kommunen, men bekostes av tiltakshaver. Det forutsettes her at tiltaket kan pålegges tiltakshaver etter § 18-1.

I henvendelsen til departementet vises det til eksempler på at tiltakshaver og kommunen avtaler at deler av arbeidet skal gjennomføres av kommunen, men at tiltakshaver skal dekke kommunens kostnader. Slik departementet forstår det vil avtalene det vises til i realiteten være utbyggingsavtaler mellom kommunen og tiltakshaver om oppfyllelse av krav som ligger innenfor opparbeidingsplikten i pbl. § 18-1.^[4]

Utgangspunktet er at den som må utføre et tiltak etter pbl. §§ 18-1 eller 18-2, kan kreve refusjon. Dette følger av pbl. § 18-3. Refusjonskreditor kan være både en privatperson og det offentlige. Det avgjørende for adgangen til å kreve refusjon er tiltakets art, ikke hvem som fremmer kravet.^[5] Privates refusjonskrav etter pbl. § 18-3 er avhengig av at tiltaket kan pålegges etter pbl. §§ 18-1 eller 18-2.

Det følger videre av pbl. § 18-5 at den "refusjonsberettigede" kan kreve tilbake samtlige utgifter som har vært nødvendige for å oppfylle de krav som er fastlagt i §§ 18-1 og 18-2. Etter vårt syn taler ordlyden i denne bestemmelsen for at den refusjonsberettigede er den som har tatt de nødvendige kostnadene for opparbeidingen.

Departementet legger etter dette til grunn at det er den som blir pålagt en forpliktelse etter pbl. §§ 18-1 eller 18-2, og legger ut for disse kostnadene, som kan kreve refusjon. Det er ikke avgjørende hvem som faktisk utfører tiltaket.

Vi bemerker for ordens skyld at retten til å kreve refusjon også kan gjelde når tiltakshaver opparbeider som følge av rekkefølgekrav eller avtaleforpliktelse. Det er imidlertid en nødvendig forutsetning at tiltaket kan pålegges med hjemmel i §§ 18-1 eller 18-2.^[6] Vi understreker også at saksbehandlingsreglene i pbl. §§ 18-8 og 18-9, jf. byggesaksforskriften kapittel 17, må være fulgt for at det skal være adgang til å kreve refusjon.

 

 

 

^[1] Jf. Frode A. Innjord, Liv Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer, 2. utgave, 1. opplag 2020, s. 513.

^[2] Departementet har i sak 20/3228-3 lagt til grunn at kommunen, når de vurderer standardkrav for "banketter", må begrense seg til det som er nødvendig for å fylle denne funksjonen. Hvilken standard som er nødvendig vil vanligvis følge av kommunens veinormaler.

^[3] Jf. Ot.prp. nr. 57 (1985-86) kapittel 4.4.2.4

^[4] Se Byggesaksforskriften § 18-2.

^[5] O.J. Pedersen m. flere, Plan- og bygningsrett (2011), s. 510.

^[6] Se departementets uttalelse i sak 14/1776.