§ 18 - Vurdering av innsynskrav

Saksnummer: 2005/02048 EO ATV/MHG/KG

Dato: 11.04.2005

 

Vurdering av innsynskrav

Vi viser til brev fra Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) 11. mars 2005. I brevet bes det om vår vurdering av følgende spørsmål som reiser seg i forbindelse med et krav fra Nordsjødykkeralliansen (NSDA) om innsyn i en stor mengde saksdokumenter fra Granskningskommisjonen for undersøkelse av pionerdykkernes forhold i Nordsjøen (granskningskommisjonen), jf. NOU 2003: 5:

• Kan NSDA regnes som part i saken granskingskommisjonen utredet?
• I hvilken grad er materialet underlagt innsynsrett etter offentlighetsloven, eventuelt forvaltningsloven?
• Hvordan bør saken behandles, herunder hvilke krav som gjelder med hensyn til saksbehandlingstid?

1.1 I henvendelsen fra Arbeids- og sosialdepartementet reises det spørsmål om rekkevidden av partsbegrepet. Spørsmålet bygger på en forutsetning om at eventuelle parter i saken har en utvidet rett til innsyn.

Med sikte på reglene i forvaltningsloven er partsbegrepet definert som ”person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder”, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e.

Forvaltningslovens regler om partsinnsyn (§§ 18 til 20) får bare direkte anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, jf. lovens § 3 første ledd. De gjelder dermed  ikke direkte for granskningskommisjonens virksomhet, idet den ikke har truffet noe enkeltvedtak, og den har heller ikke tilrettelagt grunnlaget for enkeltvedtak.

1.2 I Justisdepartementets rundskriv G-48/75 avsnitt IV punkt 4 og i Lovavdelingens uttalelse 26. juni 1990 (Scandinavian Star-granskningen, snr. 1652/90 E) er det riktignok uttalt at forvaltningslovens regler om partsinnsyn bør brukes tilsvarende i forhold til de som må regnes som parter i en sak som utredes av en granskingskommisjon. Det fremgår imidlertid av rundskrivet og uttalelsen at de som må regnes som parter ikke har noe rettslig krav på at reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven §§ 18 til 20 legges til grunn direkte når de krever innsyn. Rundskrivet og uttalelsen gir bare uttrykk for retningslinjer for hvordan granskingskommisjoner bør forholde seg for å sikre kontradiksjon i saksbehandlingen.

Vi bemerker ellers at uttalelsene synes å ta sikte på situasjonen mens granskingen pågår, og ikke etter at den er avsluttet. Hensynet til kontradiksjon gjør seg først og fremst gjeldende mens arbeidet pågår, men hensynet til at de mest berørte skal ha muligheter til å etterprøve granskingskommisjonens konklusjoner kan tale for at reglene om partsinnsyn bør brukes tilsvarende også etter at granskingen er avsluttet.

1.3 Selv om rundskrivets retningslinjer ikke detaljert gir uttrykk for hvilket rettskrav berørte i en sak har på innsyn, kan det ikke utelukkes at et slikt rettskrav etter omstendighetene kan utledes på annet grunnlag. Dette vil særlig gjelde for sakens parter. Vi viser i den forbindelse til en uttalelse fra Sivilombudsmannen (granskningen av Oslo kommune, Ombudsmannens årsmelding 1994 s. 44 flg.) :

”Hovedpunktene i de saksbehandlingsreglene som er nedfelt i Justisdepartementets rundskriv […] må […] anses som utslag av hovedprinsipper for kontradiktorisk saksbehandling som hensynet til god forvaltningsskikk og det alminnelige utredningsprinsippet i forvaltningsloven § 17, tilsier at iakttas.”

Vi slutter oss til dette. Dette innebærer etter vårt syn at en viss rett til partsinnsyn etter omstendighetene kan utledes på ulovfestet grunnlag. Det kan imidlertid være uklart hvor langt slike rettigheter eventuelt strekker seg. Med sikte på arbeidet i Utvalget for å evaluere arbeidet med flomkatastrofen i Øst-Asia (sak 200500553 dnr. 5, notat 28. januar 2005), uttalte Lovavdelingen følgende:

”Visse grunnleggende krav til forsvarlig saksbehandling må uansett følges. Saken må være forsvarlig opplyst og grunnleggende krav til kontradiksjon må følges. Ved vurdering av hvilken rett partene har til innsyn av eget tiltak, kan det være naturlig å ta utgangspunkt i forvaltningsloven §§ 18 til 20. Det innebærer som et minimum at parten har rett til å gjøre seg kjent med faktiske opplysninger eller sammendrag eller annen bearbeidelse av fakta som har betydning for bedømmelsen av vedkommendes eget forhold. […]”

Retten til innsyn på et grunnlag som vist til foran vil være enda mer usikker etter at granskningen er avsluttet. De hensyn til kontradiksjon som det er vist til både i rundskrivet selv, Sivilombudsmannens uttalelse og Lovavdelingens uttalelse gjør seg ikke gjeldende på samme måte etter at en granskning er avsluttet. Gode grunner kan likevel tale for at en tilsvarende rett til innsyn – som utgangspunkt –  gjelder også etter at saken er avsluttet. Vi viser i den forbindelse til forvaltningsloven § 18 første ledd tredje punktum.

1.4 Drøftelsen foran bygger på den forutsetning at personer som må regnes som parter i saken, kan ha særlige rettigheter til innsyn, eventuelt at de bør gis en viss særstilling uavhengig av juridiske rettigheter. På denne bakgrunn kan det være av interesse å vurdere hvem som må regnes som parter i relasjon til spørsmålet om innsyn, selv om innsyn ikke bygger på en direkte anvendelse av forvaltningsloven. Spørsmålet om hvem som er parter har også betydning fordi taushetsplikten etter forvaltningsloven ikke er til hinder for at opplysninger gjøres kjent for sakens parter eller deres representanter, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1.

I vår uttalelse om Scandinavian Star-granskningen la vi til grunn at alle som får sitt forhold gransket av kommisjonen, må anses som parter i relasjon til innsynsspørsmålet. Uttalelsen bygget på retningslinjene i rundskrivet fra 1975. Som nevnt gir rundskrivet i stor grad kun uttrykk for retningslinjer for hvordan granskningskommisjoner bør forholde seg for å sikre kontradiksjon i saksbehandlingen.

Det kan etter vårt syn være tvilsomt om det samme kriteriet (”alle som får sitt forhold gransket av kommisjonen”) må legges til grunn så langt det blir spørsmål om hvem som har et rettskrav på innsyn. I tilfelle bør kriteriet gis en relativt snever forståelse. Partsbegrepet bør uansett ses i sammenheng med det grunnleggende kriteriet i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e – saken må ”direkte gjelde” den aktuelle personen.

Vi finner vi det klart at NSDA som organisasjon ikke kan regnes som part. Vi viser til Frihagen, Forvaltningsloven med kommentarer (1986) s. 65:

”Etter § 2, 1. ledd (e) er ikke organisasjoner parter i lovens forstand, med mindre saken direkte gjelder selve organisasjonen eller vedtaket formelt er rettet til dem. Organisasjoner er således etter loven ikke parter og har ikke partsrettigheter selv om de av prinsippielle grunner er sterkt interessert i sakens utfall, og heller ikke om saken gjelder ett eller flere av deres medlemmer.”

Om enkelte dykkere eller grupper av dykkere etter retningslinjene som er skissert foran må regnes som part i saken med den virkningen at de har et rettskrav på innsyn, må ses i sammenheng med utvalgets forståelse av sitt mandat. Vi siterer fra NOU 2003: 5 s. 11:

”[…] Mandatet er av kommisjonen oppfattet slik at det som skal beskrives og vurderes, primært er faktiske forhold av betydning for å bedømme dagens rettslige posisjon for dykkerne i forhold til staten og de øvrige aktørene i petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen i perioden 1965–1990. Ut over dette har kommisjonen funnet det formålstjenlig å gi en beskrivelse av en del ledsagende begivenheter som gir bakgrunnsinformasjon, og som medvirker til et mer helhetlig bilde av utviklingen og av nordsjødykkernes situasjon.

I en viss utstrekning har dykkerne selv og deres organisasjoner gitt innspill om forhold de mener bør granskes, noe som har vært nyttig for kommisjonen. Noen av pionerdykkerne har ønsket at kommisjonen også skulle granske enkeltepisoder spesielt. Dette er bare gjort i begrenset utstrekning da granskningen i all hovedsak har tatt for seg det som er felles for de fleste pionerdykkere og dykkingen i Nordsjøen. Kommisjonen har heller ikke sett det formålstjenlig å gjennomføre fornyet gransking av dykkerulykker, men har basert seg på foreliggende opplysninger.”

På bakgrunn av den generelle karakteren kommisjonens undersøkelser har hatt, er Lovavdelingen tilbøyelig til å mene at de enkelte dykkerne eller grupper av dykkere som utgangspunkt ikke kan regnes som parter med den virkningen at de skulle ha et direkte rettskrav på innsyn etter ulovfestede regler. Vi har ikke gjennomgått utredningen med sikte på å klarlegge om dette i konkrete tilfeller kan stille seg annerledes, typisk fordi kommisjonen har vurdert enkelttilfeller nærmere.

1.5 En slik forståelse av partsbegrepet som vi har gitt uttrykk for, utelukker likevel ikke at Arbeids- og sosialdepartementet anvender retningslinjene i rundskrivet fra 1975 overfor NSDA eller individuelle dykkere. Vi nevner likevel at bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven må respekteres.

2.1 De følgende drøftelsene tar særlig sikte på NSDAs rett til innsyn i kraft av regler om allmennoffentlighet (i motsetning til regler om partsinnsyn).

2.2 Granskingskommisjonen for undersøkelse av pionerdykkernes forhold i Nordsjøen må regnes som et eget organ i forhold til offentlighetsloven. Etter forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlige arkiv (arkivforskriften) § 5-3 tredje ledd skal arkivet til offentlige utvalg, granskingskommisjoner o.l. overføres til oppdragsgiveren når arbeidet er avsluttet. Arkivet skal ikke blandes sammen med oppdragsgiverens eget arkiv. Overføringen innebærer at innsynskrav som gjelder granskingskommisjonens dokumenter må rettes til og avgjøres av ASD. Granskingskommisjonens dokumenter, bortsett fra selve utredningen, kan imidlertid ikke regnes som saksdokumenter for ASD alene på grunnlag av at arkivet er overført. Dette har betydning for i hvilken grad dokumentene er underlagt innsynsrett, se nedenfor om granskingskommisjoners organinterne dokumenter.

2.3 Etter offentlighetsloven § 2 annet ledd første punktum kan det kreves innsyn i dokumentene i en ”bestemt sak”. Det ligger i dette at den som krever innsyn må identifisere saken han krever innsyn i. I dette tilfellet mener vi at alle dokumenter som granskingskommisjonen utarbeidet og mottok i arbeidet som ledet frem til NOU 2003: 5 inngår i én og samme sak. Saken er dermed tilstrekkelig identifisert i innsynskravet, slik at kravet må tas under behandling. Vi nevner at dokumenter som gjelder granskingskommisjonens internadministrasjon, for eksempel reiseregninger og utbetaling av godtgjørelse til kommisjonens medlemmer vil utgjøre egne saker i offentlighetslovens forstand. Innsynskravet kan imidlertid ikke oppfattes slik at det også gjelder slike dokumenter, men bare dokumenter som har forbindelse med de spørsmål som kommisjonen skulle utrede.

2.4 Vi vil i det følgende knytte noen bemerkninger til de unntakene i offentlighetsloven som vi antar vil kunne ha betydning i forhold til granskingskommisjonens arkiv.

2.5 En god del av dokumentene i arkivet vil være organinterne dokumenter, det vil si dokumenter som granskingskommisjonens sekretariat eller medlemmer har utarbeidet til bruk for kommisjonens interne saksforberedelse. Slike dokumenter vil kunne unntas fra innsyn etter offentlighetsloven § 5 første ledd. Dette gjelder også når arkivet er overført til ASD og innsynskravet skal avgjøres av ASD, med mindre dokumentene har vært gjenstand for selvstendig saksbehandling i ASD ut over det som følger av at ASD fungerer som arkivdepot for dokumentene.

Alle utkast til utredningstekst, betenkninger og notater til bruk for utredningen, samt nedtegnelser av forklaringer og opplysninger innhentet ved granskinger og andre undersøkelser, vil kunne unntas som organinterne så lenge de er utarbeidet av sekretariatet eller kommisjonens medlemmer til bruk for kommisjonens interne saksforberedelse.

Dersom granskingskommisjonen til bruk for sin interne saksforberedelse har innhentet dokumenter fra eksterne sakkyndige eller rådgivere, dvs. fra personer som ikke var medlemmer av kommisjonen eller sekretariatet, vil både de innhentede dokumentene og dokumentene om innhenting av dem kunne unntas fra innsyn etter offentlighetsloven (§ 5 annet ledd bokstav b jf. annet ledd annet punktum).

2.6 Etter offentlighetsloven skal opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov unntas fra offentlighet, jf. offentlighetsloven § 5 a første ledd. I utgangspunktet er det bare de deler av et dokument som inneholder taushetsbelagte opplysninger som skal unntas. Resten av dokumentet vil være offentlig, men det vil være adgang til å unnta de resterende deler av dokumentet dersom disse gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet eller de taushetsbelagte opplysningen utgjør den vesentligste del av dokumentets innhold, jf. offentlighetsloven § 5 a annet ledd første punktum.

Offentlighetsloven § 5 a sier ikke noe om hva slags opplysninger som er undergitt taushetsplikt. Det er særlig taushetspliktsbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 som vil kunne være aktuell for opplysninger i dokumentene i arkivet til granskingskommisjonen. Etter denne bestemmelsen er opplysninger om ”noens personlige forhold” undergitt taushetsplikt.

Bestemmelsen omfatter ikke alle opplysninger om enkeltpersoner. Det må dreie seg om opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv. En forutsetning for taushetsplikt er at opplysningene må kunne bli knyttet til bestemte enkeltpersoner. Dersom for eksempel opplysninger om helseforhold er anonymisert eller gitt i statistisk form, slik at de ikke kan knyttes til enkeltpersoner, vil de i de aller fleste tilfellene ikke være undergitt taushetsplikt. Taushetsplikten for personlige forhold gjelder også opplysninger om døde personer.

Typiske eksempler på opplysninger som vil være underlagt taushetsplikt er opplysninger om fysisk og psykisk helse, karakter og følelsesliv, ømtålige opplysninger om familie- og hjemforhold, samt opplysninger om sosiale og økonomiske problemer.

På den annen side er det presisert i forvaltningsloven § 13 annet ledd første punktum at opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted i utgangspunktet ikke er underlagt taushetsplikt, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige, for eksempel hvis adressen røper at personen har opphold på et psykiatrisk sykehus.

For en nærmere redegjørelse for forvaltningsloven § 13 vises det til Justisdepartementets Veileder i offentlighetsloven (G-0354 B) s. 57 flg.

2.7 For dokumenter som kan unntas fra innsyn for eksempel etter offentlighetsloven §§ 5, 6 og 6 a, men ikke for opplysninger som er undergitt taushetsplikt etter f.eks. forvaltningsloven § 13 jf. offentlighetsloven § 5 a, har forvaltningen etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd en plikt til å vurdere om det likevel skal gis helt eller delvis innsyn i dokumentene (meroffentlighet). For en nærmere beskrivelse av meroffentlighetsvurderingen viser vi til Justisdepartementets Veileder i offentlighetsloven (G-0354 B) s. 27 – 30 og s. 48 – 49.

3.1 ASD må foreta en konkret vurdering av om de enkelte dokumenter som er omfattet av kravet om innsyn etter offentlighetsloven, skal eller kan og bør unntas fra innsyn helt eller delvis.

3.2 Dersom det nektes innsyn i enkelte dokumenter eller deler av dokumenter, skal forvaltningsorganet etter offentlighetsloven § 9 annet ledd vise til den bestemmelsen som gir hjemmel for dette, og opplyse om klageadgang og klagefrist. Hjemmelshenvisningen må være presis. Dersom grunnlaget for avslaget f.eks. er offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav c, er det ikke tilstrekkelig å vise til ”offentlighetsloven § 5”. Når grunnlaget for avslaget er at opplysninger er undergitt taushetsplikt, er det ikke nok å bare vise til offentlighetsloven § 5 a, men det må i tillegg vises til den bestemmelsen som oppstiller taushetsplikt, f.eks. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. I tilfeller hvor det bare er adgang og ikke plikt til å gjøre unntak, bør det i tillegg vises til at meroffentlighet er vurdert. Det stilles ikke krav til begrunnelse for avslag ut over en slik angivelse av hjemmelen.

3.3 Etter offentlighetsloven § 9 første ledd skal et innsynskrav avgjøres ”uten ugrunnet opphold”. For partsinnsyn følger et tilsvarende krav av forvaltningsloven § 11 a første ledd. Hva som i det konkrete tilfellet kan anses som begrunnet opphold, vil avhenge av en vurdering bl.a. av kravets omfang, hvor vanskelige spørsmålene er og forvaltningsorganets arbeidsmengde for øvrig. Det kan også legges en viss vekt på hvor viktig det er for de som krever innsyn, å få utlevert dokumentene raskt. Det dreier seg her om en svært omfattende samling dokumenter og i forhold til mange av dokumentene vil det være aktuelt å vurdere om opplysninger om enkeltpersoner skal unntas som taushetsbelagte. En saksbehandlingstid på mer enn åtte dager kan derfor ikke anses som ugrunnet, jf. retningslinjene angitt i rundskriv fra Justisdepartementet G-69/98 pkt. 5. Det er anledning til å bruke den tid som kreves for å foreta en forsvarlig vurdering av alle dokumentene uten at dette i urimelig grad skal fortrenge andre gjøremål selv om det skulle vise seg at dette kommer til å ta flere uker.

Vi vil likevel presisere at interne forhold i ASD normalt ikke er tilstrekkelig grunn til å utsette en avgjørelse av innsynskravet, f.eks. at saksbehandleren er bortreist eller er syk. ASD bør i dette tilfellet vurdere å sende et foreløpig svar der det gjøres oppmerksom på at det vil ta lang tid å avgjøre kravet og årsaken til dette, jf. forvaltningslovens § 11 a annet ledd. Etter hvert som gjennomgangen av dokumentene skrider frem og man har funnet dokumenter som ikke skal eller kan og bør unntas fra innsyn, kan disse eventuelt oversendes med opplysning om at saken ikke er ferdigbehandlet. 

3.4 Etter offentlighetsloven § 8 første ledd er det opp til forvaltningsorganet selv å bestemme hvordan innsyn skal gis. Interessentene har ikke krav på å få møte opp og personlig gjennomgå dokumentsamlingen. Forvaltningsorganet plikter etter anmodning å ”i rimelig utstrekning” gi kopi eller utskrift av dokumentene det gis innsyn i, og i de fleste tilfeller vil dette også være det mest praktiske. Der det dreier seg om et stort antall dokumenter, vil man imidlertid ikke ha rett til å kreve kopi av alle, jf. Justisdepartementets veileder i offentlighetsloven (G-0354B) s. 99 flg.