§ 17: Spørsmål om å flytte kommunestyrevalget fra 2019 til 2018

Ordinært kommunestyrevalg holdes i 2019 og 2023. Valg i 2018 ville innebære at de folkevalgte sitter i fem år fram til neste ordinære kommunestyrevalg. Vi oppfatter at ved å holde valget i 2018 kan en oppnå at et nyvalgt kommunestyre får ansvaret etter en ev. kommunesammenslåing.

Departementet har tidligere avvist forlengelse av valgperioden for sittende kommunestyrer slik at folkevalgte ble sittende lenger enn innbyggerne valgte dem for, jf. vårt brev til Fylkesmannen i Vestfold 26. august 2014 (vår sak 14/4942-5). Spørsmålet nå er om perioden kan forlenges i forkant av valget til fem år.

Fleksibiliteten inndelingsloven åpner for

Det mest praktiske tidspunktet for iverksetting av en sammenslåing er ved et årsskifte, og dette er lagt til grunn ved alle tidligere sammenslåinger. Etter sammenslåingen av Grimstad, hvor det ble avholdt ekstraordinært valg i 1970, har kommunestyrevalg høsten før sammenslåinger blitt gjennomført enten på tidspunktet for ordinært kommunestyrevalg eller ekstraordinært kommunestyrevalg samtidig med stortingsvalg. Sammenslåingene av Bodø og Skjerstad og av Bjarkøy og Harstad skjedde imidlertid uten forutgående kommunestyrevalg, se nærmere nedenfor.

For den videre framstillingen kan vi skille mellom tre typer kommunestyrevalg:

• Ordinært kommunestyrevalg som etter valgloven § 9-1 ”holdes i det andre året av hver stortingsperiode”.
• Ekstraordinært kommunestyrevalg som holdes samtidig med stortingsvalg. Det må gjøres unntak fra valgloven med hjemmel i inndelingsloven § 17. Da blir funksjonsperioden for det nye kommunestyret to år. Funksjonsperioden for de tidligere kommunestyrene forkortes tilsvarende.
• Ekstraordinært kommunestyrevalg som holdes mellom ordinært kommunestyrevalg og ordinært stortingsvalg, dvs. i partallsår. Dette har ikke vært gjort siden 1970, jf. ovenfor. Et slikt valg må ev. gjennomføres som unntak fra valgloven med hjemmel i inndelingsloven § 17. Da blir funksjonsperioden for det nye kommunestyret enten ett eller tre år. Funksjonsperioden for de tidligere kommunestyrene forkortes tilsvarende.

Forarbeidene til inndelingsloven uttaler at det bør holdes kommunestyrevalg høsten før en sammenslåing, se Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) punkt 8.2.4:

”Det har også ofte vist seg nødvendig å gjere unntak frå ulike fristreglar og andre teknisk prega reglar i vallovgivinga i samband med lokalval etter grenseendringar. Det kan mellom anna dreie seg om ein kortare valperiode enn dei vanlege fire åra, dersom ei samanslåing eller større grensejustering blir sett i verk på eit anna tidspunkt enn ved starten av ein ordinær kommunestyrevalperiode. Det kan vere praktisk å halde ekstraordinært kommunestyreval saman med stortingsval.”

Forarbeidene legger vekt på hensynet til at den nye kommunen skal være operativ fra sammenslåingstidspunktet, se nedenfor om tidspunkt for konstituering av det nye kommunestyret. I proposisjonen uttaler at det bør holdes valg før en sammenslåing. Forarbeidene peker på at praktiske forhold taler for ekstraordinært kommunestyrevalg samtidig med stortingsvalg, men kommenterer ikke muligheten for at kommuner kan slås sammen uten forutgående kommunestyrevalg. Forutgående valg før sammenslåing framstår som en underforstått forutsetning i forarbeidene.

Inndelingsloven § 27 regulerer framgangsmåten for konstituering av nytt kommunestyre når det har vært holdt valg høsten før en sammenslåing. Paragrafoverskriften lyder: ”Konstituering av nytt kommunestyre eller fylkesting”. § 27 regulerer situasjoner som ville oppstå i alle tilfeller hvor det holdes valg før en sammenslåing. Bestemmelsen reduserer dermed behovet for å gi særregler i resolusjonene eller stortingsvedtaket om sammenslåingen. Inndelingsloven § 27 innledes med ordene ”Når det er gjennomført val til kommunestyre eller i fylkesting i løpet av september månad året før ei samanslåing…”. Forarbeidene kommenterer som nevnt ikke muligheten for at kommuner kan slås sammen uten forutgående valg. Selv om det språklig sett kan hevdes at ordet ”når” peker i retning av en avgrensning av tilfellene (”i tilfeller hvor det er gjennomført valg..”), vil det ikke bryte med forarbeidene om ”når” ble forstått som en angivelse av tid (”etter at det har vært vært gjennomført valg”).

Stortingskomiteen sier i Innst. O. nr. 86 (2000–2001) i tilknytning til inndelingsloven § 27:

”Komiteen har merket seg at nåværende lov har svært få regler om gjennomføring av inndelingsvedtak. Komiteen mener det er positivt at den nye loven inneholder særskilte regler for gjennomføringsfasen slik at partene har størst mulig grad av forutsigbarhet. For å sikre størst mulig fleksibilitet ser komiteen behovet for at det kan gjøres unntak fra disse reglene.”

Departementet hadde i Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) punkt 8.2 uttalt at det var ”nødvendig å gi Kongen fullmakt til å gjere visse unntak frå lovreglar for å sikre ei mest mogleg fleksibel gjennomføring av ulike typar grenseendringar.”

Inndelingsloven § 17 gir Kongen adgang til å gjøre unntak fra lover og forskrifter. Vilkåret er at unntaket er nødvendig for å gjennomføre grenseendringen og at det faller inn under en av de fire kategoriene i bestemmelsen. Forarbeidene forutsetter som nevnt ovenfor at Kongen i inndelingsloven § 17 har myndighet til å fastsette særskilt valg og tidspunkt for dette.

Sammenslåingene av Bodø og Skjerstad (vedtatt i 2003, i verksatt fra 2005) og av Bjarkøy og Harstad (vedtatt i 2011, iverksatt fra 2013) skjedde uten forutgående kommunestyrevalg. I tråd med ønskene lokalt ble unntakshjemmelen i inndelingsloven § 17 annet ledd benyttet til å forkorte valgperioden for enkelte kommunestyrerepresentanter og la det nye kommunestyret bestå av kommunestyret i den ene (større) kommunene, supplert med et gitt antall representanter utpekt av og blant kommunestyret i den andre (mindre) kommunen. For eksempel ble det ved valget i 2011 valgt 13 representanter til Bjarkøy kommunestyre og 35 representanter til Harstad kommunestyre. Som en del av sammenslåingen fra 1. januar 2013, var kommunene enige om at kommunestyret i nye Harstad skulle bestå av kommunestyret i tidligere Harstad supplert med to representanter fra kommunestyret i Bjarkøy.

For å gjennomføre en sammenslåing etter en slik modell kreves det unntak fra valgloven § 9-1 (2) om kommunestyreperiodens lengde. Unntak kan gis med hjemmel i inndelingsloven § 17, jf. også utsagnene i forarbeidene. Selv om denne måten å gjennomføre sammenslåinger på ikke er kommentert i forarbeidene, mener departementet at inndelingsloven § 17 annet ledd bokstav b gir hjemmel for de nødvendige unntakene. En rekke hensyn taler for dette. Unntaket gjelder bare fram til neste ordinære kommunestyrevalg og er således midlertidig. Unntaket griper ikke inn i velgernes legitime forventning om å kunne velge sine representanter hvert fjerde år. Medlemmene utpekes av og blant de valgte kommunestyrene, slik at alle medlemmer i det nye kommunestyret vil være folkevalgte, valgt ved frie, direkte og hemmelige valg, jf. valgloven §§ 1-1. Det gjøres ikke endringer for øvrig i de folkevalgtes rettigheter og plikter. Hvor mange medlemmer i det nye kommunestyret som utpekes av og blant de enkelte kommunestyrene, er et forhandlingsspørsmål mellom kommunene, men blir endelig fastsatt i den kongelige resolusjonen eller stortingsvedtaket om sammenslåingen. Etter kommuneloven § 7 har kommunene betydelige frihetsgrader når det gjelder antall medlemmer i kommunestyret, og kommunene kan innenfor lovens rammer endre antallet for senere kommunestyreperioder.

Hensynet til smidige sammenslåingsprosesser tilsier at kravene til formelle prosesser ikke bør være mer omfattende enn nødvendig. Ekstraordinært kommunestyrevalg i mellomvalgår gir valg tre år på rad. For å unngå valgtretthet kan det være hensiktsmessig å forkorte kommunestyreperioden og la kommunestyret for den nye kommunen de første årene bestå av medlemmer utpekt av og blant de tidligere kommunestyrene, i stedet for å gjennomføre ekstraordinært valg utenom stortingsvalg. Praktiske hensyn taler også for dette. Departementet viser til at det i praksis har vist seg å være behov for å gjennomføre sammenslåinger uten forutgående valg. Dette har fungert godt. Slike sammenslåinger svekker etter departementets vurdering ikke lokaldemokratiet og gjør det mulig å unngå unødig omfattende prosesser og valgtretthet. En forutsetning for forkortet kommunestyreperiode og utpeking av nytt kommunestyre, er at kommunene ønsker dette.

Noen kommuner velger en lengre gjennomføringsperiode mellom beslutning og sammenslåing, andre kortere. Inndelingsloven gir mulighet til å velge tidspunkt for sammenslåing, det vil i praksis si å velge årsskifte. Kommunene kan velge å gjennomføre ordinære valg, ekstraordinære valg samtidig med stortingsvalget eller forkorte kommunestyreperioden og la kommunestyrene utpeke det nye kommunestyret blant sine medlemmer. På denne måten kan kommunene tilpasse lengden på gjennomføringsperioden og å få på plass et kommunestyre for den nye kommunen til alle aktuelle sammenslåingstidspunkter (årsskifter). I kommunereformperioden vil dette kunne ordnes etter følgende alternativer:

• Sammenslåing fra 1. januar 2017: forkortet kommunestyreperiode og utpeking av nytt kommunestyre. Kommuner som ønsker det, kan også avholde ekstraordinært kommunestyrevalg høsten 2016.
• Sammenslåing fra 1. januar 2018: ekstraordinært kommunestyrevalg samtidig med stortingsvalget i 2017. Kommunene kan også velge forkortet kommunestyreperiode og utpeking av nytt kommunestyre
• Sammenslåing fra 1. januar 2019: forkortet kommunestyreperiode og utpeking av nytt kommunestyre. Kommuner som ønsker det, kan også avholde ektsraordinært kommunestyrevalg høsten 2018.
• Sammenslåing fra 1. januar 2020: ordinært kommunestyrevalg i 2019

Det vil følgelig ikke være behov for å utvide funksjonsperioden til fem år for å gjennomføre en kommunesammenslåing.

Hjemmel til å forlenge kommunestyreperioden?

Etter valgloven skal valg av representanter til fylkesting og kommunestyrer holdes hvert fjerde år. Etter denne perioden skal velgerne ha muligheter til å velge nye representanter. Dette er et viktig demokratisk prinsipp, som har lange tradisjoner i Norge. Dette prinsippet bør veie tungt også i tilfeller hvor velgerne på forhånd vet at valgperioden blir utvidet til fem år. Det har så vidt departementet kjenner til, ikke vært lengre valgperioder enn fire i Norge.

Det er stor sannsynlighet for at valgdeltagelsen til fylkestingvalget vil gå ned hvis det koples fra kommunestyrevalget. Det er også fare for valgtretthet blant velgeren ved å ha valg tre år på rad. I tillegg er det mange praktiske problemstillinger knyttet til dette. Blant annet antas det at velgernes tilgjengelighet til valg kan bli dårligere, for eksempel må man vurdere lengden på forhåndsstemmeperioden, stemmegivning utenriks og lignende.

I vårt brev til Fylkesmannen i Vestfold 26. august 2014 (vår sak 14/4942-5) fant departementet at inndelingsloven ikke hjemler unntak fra valgloven slik at kommunestyreperioden forlenges etter et valg og at valgte folkevalgte blir sittende lenger enn innbyggerne valgte dem for. Det ble vist til at ordlyden i inndelingsloven § 17 i utgangspunktet er vid, men må tolkes i lys av øvrige rettskilder. Maktfordelingsprinsippet og hensynet til forutsigbarhet for borgerne og andre rettssubjekter, vil generelt tilsi at såkalte derogasjonsfullmakter skal tolkes snevert.

Det følger av framstillingen ovenfor at en valgperiode på fem år ikke er ”nødvendig for å gjennomføre” en sammenslåing av kommuner. Vilkåret for at Kongen kan gjøre unntak, er dermed ikke oppfylt. Departementet konkluderer med at inndelingsloven § 17 ikke hjemler flytting av tidspunktet for ordinært kommunestyrevalg og forlengelse av kommunestyreperioden.

Nærmere om konstituering og budsjett

Vi viser til sitatene ovenfor fra forarbeidene til inndelingsloven som peker i samme retning som inndelingsloven § 27: Kommunestyret i en sammenslått kommune konstitueres før sammenslåingen på samme måte som nyvalgte kommunestyrer, jf. kommuneloven § 17. Inndelingsloven § 27 sier at ”det nyvalte kommunestyret eller fylkestinget kallast saman til konstituerande møte innan utgangen av oktober månad. Leiaren av fellesnemnda kallar saman og leier møtet inntil ny ordførar er valt. Elles gjeld reglane i kommunelova § 17 nr. 1 til 3 om konstituerande møte o.a. i kommunestyre og fylkesting.” § 27 bestemmer at funksjonsperioden og rollen for de opprinnelige kommunestyrene ”varer inntil tidspunktet for iverksetjing av samanslåinga eller delinga som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b. Deira ansvar og fullmakter er likevel avgrensa til det som er nødvendig for å avslutte verksemda i dei eksisterande einingane.” Departementet vil gjøre disse føringene gjeldende også ved sammenslåinger der kommunestyreperioden forkortes og det nye kommunestyret utpekes av og blant kommunestyremedlemmene høsten før en sammenslåing.

Vi håper denne avklaringen er til nytte i arbeidet med kommunereformen.

Med hilsen

Siri Halvorsen
(e.f.) avdelingsdirektør

Martin Oppegaard
fagdirektør