§ 17-1 - Om hva som er utbyggingsavtaler og adgangen til å fravike regler om utbyggingsavtaler

Vi viser til søknad datert 20. juni 2022 om samtykke til å fravike reglene i plan- og bygningsloven (pbl) kapittel 17.

1. Konklusjon

Departementet legger til grunn at avtalene som beskrives i søknaden ikke er å anse som utbyggingsavtaler etter definisjonen i § pbl 17-1. Det er dermed ikke er behov for samtykke til fravik etter pbl § 17-7.

2. Nærmere om søknaden fra Oslo kommune

Søknaden gjelder fravik fra pbl. § 17-3 tredje ledd første punktum og pbl. § 17-4 femte ledd om at grunneier skal bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføring av et planvedtak, fordi det foreløpig ikke foreligger et slikt planvedtak. Dersom departementet mener at kommunen kan inngå avtale med grunneierne i denne saken uten samtykke ber kommunen om en bekreftelse på dette.

Søknaden gjelder grunneierbidrag til finansiering av en ny stasjon på Fornebubanen. Stasjonen skal ligge på Vækerø. Kommunen er i dialog med seks grunneiere, søm ønsker å bidra for at stasjonen kan realiseres. Hovedårsaken til grunneiernes ønske om å bidra til finansieringen, er et ønske om å bidra til fortetting og utvikling av eiendommene sine til bolig og næring. En forutsetning for slik utvikling er at kollektivdekningen i området er rustet til å håndtere den merbelastningen fortettingen påfører offentlig infrastruktur i området. Etableringen av stasjonen et derfor et nødvendig premiss i denne sammenheng.

Reguleringsplaner for fremtidig utvikling av de seks angjeldende grunneiendommene, herunder u-grad/merutnyttelse og rekkefølgekrav, som kan være grunnlag for grunneiernes utvikling av sine eiendommer, er foreløpig ikke vedtatt. Regulering vil tidligst starte opp i 2023, og prosessen er ventet å gå over flere år.  

I søknaden opplyser kommunen imidlertid om at beslutning om bygging av stasjonen må tas snarlig. Det er ikke mulig å få vedtatt nye reguleringsplaner på Vækerø med stasjonen som rekkefølgekrav i tide. Bygging av Fornebubanen er allerede i gang. Kommunen viser i søknaden til at en sener bygging av stasjonen, etter at det er vedtatt reguleringsplaner, vil medføre merkostnader som ikke er akseptable for kommunen. En senere utbygging av stasjonen vil potensielt også bety at Fornebubanen må stenges for trafikk i lengre perioder på grunn av byggingen.

Grunneierne og kommunen er omforent i et ønske om å inngå en avtale som følger de samme hovedprinsippene som ligger til grunn i avtalen Viken Fylkeskommunen har inngått med Obos Fornebu AS mfl. den 05. juni 2019. Denne avtalen gjelder grunneierbidrag til finansiering av Fornebubanen (Fornebu-avtalen). Avtalene vil innebære at grunneierne bidrar med et beløp per m2 BRA merutnyttelse. Merutnyttelsen for den enkelte grunneier vil være et tema som avklares gjennom avtaleforhandlingene. Nivået på bidrag per m2 BRA vil være det samme som i Fornebu-avtalen, og skille mellom bolig- eller næringsbebyggelse. Det endelige bidraget vil avhenge av antall m2 BRA de nye reguleringsplanene til grunneiernes eiendommer tillater.

Grunneierne og kommunen er videre omforente om at det økonomiske bidraget som avtales ikke skal begrense rammene for inngåelse av fremtidige utbyggingsavtaler om gjennomføring av rekkefølgekrav som måtte følge av de fremtidige område- og/eller detaljreguleringsplanene på Vækerø. Bidraget skal altså ikke gå til fradrag eller på annen måte hensyntas i kommende utbyggingsavtaleforhandlinger mellom kommunen og grunneierne for de samme eiendommene.

Kommunen anser at en avtale om bidrag til stasjonen som skissert vil være en utbyggingsavtale etter pbl. kap. 17. Standpunktet begrunnes eller problematiseres ikke ytterligere i søknaden.

3. Departementets vurdering

En utbyggingsavtale er ifølge § 17-1 «en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan». Ordlyden er vid, og kan i seg selv forstås slik at den omfatter avtaler som beskrevet i søknaden. Bestemmelsen presiseres imidlertid nærmere i merknadene i Ot.prp. nr. 22 (2004-2005) (merknadene til dagjeldende § 64, videreført i någjeldende § 17-1):

«Definisjonen gjelder avtaler om utbygging av et område. Det siktes med dette til at avtalen gjelder grunneierens eller utbyggerens konkrete planer om utbygging, og avgrenses mot tilfellene der kommunen foretar andre disposisjoner (avtaler) for oppfølging av plan.

Reglene omfatter kun avtaler som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter plan- og bygningsloven. Uttrykket innebærer at avtalene skal være knyttet til gjennomføring av arealplan (dvs. arealdel av kommuneplan, reguleringsplan eller bebyggelsesplan), enten ved at avtalen inngås i sammenheng med kommunens behandling av et planforslag, ofte fremmet av private etter plan- og bygningsloven § 30, eller at avtalen er knyttet til en byggesak. Sistnevnte er særlig aktuelt der avtalen gjelder oppfyllelsen av rekkefølgekrav i regulerings- eller bebyggelsesplan. Avgrensingen innebærer at reglene om utbyggingsavtaler retter seg mot avtaler der en fordel grunneier eller utbygger oppnår er knyttet til et ønsket vedtak i plan- eller byggesak. Andre avtaler, der kommunen for eksempel bare inngår avtalen i kraft av å være grunneier eller oppdragsgiver, omfattes således ikke. Både Planlovutvalgets forslag til § 18-2 og Bygningslovutvalgets forslag til § x-1 inneholder en tilsvarende begrensning. Lovforslaget innebærer ikke at enhver avtale som inneholder et element av for eksempel eiendomsoverdragelse i sin helhet unntas fra virkeområdet til reglene i kapittel XI-A. Det vises til forslaget til § 64 b tredje ledd andre punktum.

At avtalen skal gjelde gjennomføring av kommunal arealplan, er en presisering av at de utbyggingsavtalene som omfattes, er de som er knyttet til utbygging etter en konkret bindende plan. Avtalen vil for utbygger være en nærmere presisering av hvilke krav som følger av planen. For kommunen blir avtalen et verktøy for å oppnå planens formål.» (våre uthevinginger)

Slik departementet ser det, er forarbeidene klare på at utbyggingsavtaler som omfattes av reglene i kapittel 17 er knyttet til gjennomføringen av den konkrete arealplanen utbygger skal bygge ut sin eiendom etter.

Departementet inntok samme standpunkt i sak 06/2213, som gjaldt utbygging av vindkraft (Havsulavtalene). I uttalelsen pekte departementet på at «(d)efinisjonen er utformet med det formål å regulere avtaler der utbyggers interesse i å inngå en avtale er knyttet til et bestemt positivt planvedtak eller gjennomføring av allerede vedtatt plan». I Havsulsaken ga departementet også uttrykk for at det er et moment i vurderingen av om reglene om utbyggingsavtaler gjelder for en avtale, om kommunens myndighet i henhold til plan- og bygningsloven begrenses av avtalen. I Havsulsaken ble det eksplisitt uttrykt at kommunens myndighet i henhold til plan- og bygningsloven ikke ble begrenset av avtalen. Departementet la til grunn at reglene om utbyggingsavtaler ikke gjaldt for denne avtalen. I avtalen som er skissert i søknaden for Vækerø stasjon, avhenger bidragene fra grunneierne av den merutnyttelsen kommunen fastsetter i senere regulering av eiendommene. Avtalen vil ikke være bindende for kommunens senere regulering eller for senere kostnadsfordeling mellom kommunen og de aktuelle grunneierne. Dette taler etter departementets syn også for at reglene om utbyggingsavtaler ikke gjelder. Vi viser for øvrig til punkt 4 nedenfor om adgangen til å inngå avtaler som binder opp kommunens fremtidige regulering av området.  

Departementet legger ut fra ovennevnte til grunn at avtalene som beskrevet i søknaden ikke omfattes av definisjonen på utbyggingsavtaler i pbl § 17-1. Det er derfor heller ikke behov for fritak etter § 17-7.

4. Avsluttende merknader

Departementet finner avslutningsvis grunn til å understreke at det ikke kan inngås avtaler som binder opp kommunens fremtidige regulering av området. Vi viser bl.a. til uttalelsen fra Sivilombudsmannen i sak 2009/2897:

«Høyesterett har lagt til grunn at forvaltningen i en viss utstrekning har adgang til å binde sin fremtidige myndighetsutøvelse ved avtale dersom det anses ’nødvendig eller ønskelig’ for å fremme en hjemmelslovs formål, jf. Rt. 1992 s. 1235 og Rt. 2007 s. 651. Det har etter mitt syn formodningen mot seg at en avtale om binding av fremtidig reguleringsmyndighet inngått i strid med plbl. § 17-4 femte ledd, vil anses ’nødvendig eller ønskelig’ for å fremme plan- og bygningslovens formål. Jeg er således enig med departementet i at kommunen som hovedregel ikke har adgang til å binde opp sin planmyndighet. Kommunestyret vil dermed ha sin offentligrettslige reguleringsmyndighet i behold og kan gyldig vedta den planen som gir den mest tjenlige utnyttingen av et område, selv om dette skulle være i strid med avtalen.»

Tilsvarende fremgår av O.J. Pedersen m.fl. Plan og bygningsrett 3. utgave s. 534 flg. Begge disse gjelder hvorvidt en utbyggingsavtale kan binde opp reguleringsmyndigheten, men departementet anser at betraktningene også gjelder avtaler generelt.