§ 15-3 Spørsmål om erstatning for tap ved reguleringsplan - pbl. § 15-3 første ledd

Departementet viser til brev 29. mars 2023 fra Rennebu kommune.

Kommunen redegjør i henvendelsen for en omregulering av et hytteområde for å legge inn hensynssone for rein, slik at reinen kan passere mellom to beiteområder. Omreguleringen medførte at to ubebygde hyttetomter ble omregulert til LNF-formål. Kommunen ber departementet avklare om plan- og bygningsloven § 15-3 kommer til anvendelse og hvor stor erstatning grunneieren i så fall kan kreve.

Departementet kan ikke ta stilling til den konkrete saken som er bakgrunnen for kommunens spørsmål, men kun besvare slike spørsmål på generelt grunnlag. Da saker om erstatning for tap ved reguleringsplan må vurderes svært konkret, er det derfor vanskelig å gi et tilstrekkelig svar på kommunens spørsmål. Departementet vil likevel redegjøre for de mest relevante delene av regelverket og de vurderingene kommunen må gjøre dersom det skal være grunnlag for erstatning etter § 15-3 i denne saken.

Departementets vurdering
Plan- og bygningsloven (pbl.) § 15-3 første ledd første punktum lyder slik:

«Medfører en reguleringsplan ved bestemmelser om byggegrense innenfor veglinjen eller av andre særlige grunner at en eiendom blir ødelagt som byggetomt, og den heller ikke kan nyttes på annen regningssvarende måte, skal kommunen betale erstatning etter skjønn med mindre den erverver eiendommen i medhold av § 16-9.»

Bestemmelsen er innholdsmessig en videreføring av tidligere bestemmelse i plan- og bygningsloven av 1985 § 32, som igjen bygger på tilsvarende bestemmelser i tidligere planog bygningslovgivning. Rettskilder knyttet til tidligere lovgivning vil derfor kunne være relevante ved tolkningen.

Pbl. § 15-3 gjelder direkte bare rådighetsinnskrenkninger og representerer et unntak fra den store hovedregelen om at slike inngrep ikke medfører erstatningsplikt. Når rådighetsinnskrenkningene blir så omfattende som angitt i denne bestemmelsen, skal det offentlig betale erstatning. Pbl. § 15-3 må imidlertid anses som et særlig unntakstilfelle, jf. Rt. 1970 s. 67 (Strandlovdommen) som gjelder tilsvarende bestemmelse i plan- og bygningsloven av 1985 § 32.

Bestemmelsen pålegger kommunen et begrenset erstatningsansvar for nærmere fastsatte restriksjoner på arealutnyttelsen på bakgrunn av en vedtatt reguleringsplan. Det er to vilkår som må være oppfylt for at kommunen blir erstatningsansvarlig. For det første må eiendommen
som følge av reguleringsplanen være ødelagt som byggetomt, og for det andre må eiendommen ikke kunne nyttes på annen regningssvarende måte. Praksis viser at det ikke alltid blir et klart skille mellom disse vilkårene, og at det avgjørende ofte vil være en samlet vurdering av om eiendommen etter reguleringen fortsatt kan nyttes på en regningssvarende måte, enten ved bebyggelse eller på annen måte.

Ødelagt som byggetomt

At en eiendom blir ødelagt «som byggetomt», forutsetter at det ville vært påregnelig å utnytte eiendommen til utbygging dersom en ser bort fra den aktuelle reguleringsplanen. Denne ordlyden viser at bestemmelsen bare gjelder for ubebygd eiendom. Dersom eiendommen er bebygd, kan grunneieren med andre ord ikke kreve erstatning før bebyggelsen er fjernet.

Videre kreves det at eiendommen blir «ødelagt» som byggetomt. Sammenhengen med utformingen av det andre vilkåret tilsier at reguleringsplanen må ha medført at eiendommen ikke lenger anses skikket til å bebygges på en regningssvarende måte. For å ta stilling til om en eiendom blir «ødelagt som byggetomt» må eiendommens planstatus før den aktuelle reguleringsplanen holdes opp mot planstatus etter vedtakelsen av reguleringsplanen. Det er først og fremst arealformålet som er avgjørende, men eventuelle bestemmelser eller hensynssoner som påvirket utnyttelsen av eiendommen kan også være relevant.

Det er i juridisk teori lagt til grunn at vilkåret åpenbart er oppfylt dersom en ubebygd eiendom innenfor et byggeområde i sin helhet blir regulert til andre formål enn bebyggelse, samt at det er like klart at vilkåret ikke er oppfylt dersom en eiendom i sin helhet reguleres til bebyggelse, jf. Innjord og Zimmermann (red.), Plan- og bygningsloven med kommentarer del 1 (2020) s. 448. Mellom disse to ytterpunktene finnes det en rekke varianter som må vurderes konkret. Departementet mener vilkåret må tolkes strengt.

Ikke kunne nyttes på annen regningssvarende måte

Departementet viser til Rt. 2002 s. 64 når det gjelder den nærmere forståelsen av hva som ligger i kriteriet «regningssvarende». Høyesterett skrev her:

«Det er da eiendommen – sett under ett – slik den fremstår etter reguleringen med de rådighetsbegrensninger som er fastsatt og muligheten for økonomisk utnyttelse av den som skal vurderes. Ved vurderingen av om en eiendom kan utnyttes regningssvarende vil en rekke faktorer komme inn. Eiendommens størrelse vil ha betydning, men også dens beskaffenhet og beliggenhet. En rådighetsbegrensning vil kunne ha forskjellig betydning for en eiendoms utnyttelsesmuligheter alt etter hvorledes den konkret rammer. Utnyttelsesgraden vil ha atskillig betydning. Kravet til avkastning må man vurdere i forhold til eiendommens karakter.

Til spørsmålet om hvor grensen går for det som må godtas som regningssvarende, uttalte Høyesterett at man «neppe [kan] komme nærmere enn å si at det må være visse utnyttelsesmuligheter som gir grunnlag for en akseptabel økonomisk utnyttelse av eiendommen». Dersom reguleringsplanen medfører at enhver mulighet til økonomiske utnyttelse av eiendommen bortfaller, vil eiendommen ikke kunne nyttes på regningssvarende måte, og dette  vilkåret vil være oppfylt. Det skal svært mye til før en reguleringsplan medfører at en eiendom minster enhver mulighet for økonomisk utnyttelse. I juridisk teori er det vist til et praktisk
alternativ om at betydelige inntekter fra bortleie av sentrale tomter til parkering vil føre til at vilkåret ikke lett er oppfylt, jf. O.J. Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett del 1 (2018) s. 445. Departementet legger til grunn at for eksempel også andre utleie- og bruksmuligheter vil kunne gi mulighet for en akseptabel økonomisk utnyttelse.

Det må vurderes konkret hva som er en «eiendom» og hvilket tidspunkt som er relevant for vurderingen av om eiendommen kan utnyttes regningssvarende. Utgangspunktet for vurderingen er hele eiendommen slik den var på tidspunktet da reguleringen ble vedtatt. Det kan imidlertid tenkes unntak fra dette utgangspunktet ved deling av eiendommen før reguleringsplanen ble vedtatt, jf. Rt. 1987 s. 311. Deling etter reguleringsplanen vedtakelse påvirker imidlertid ikke vurderingen – de fradelte tomtene skal inngå i beregningen av eiendommens areal.

Avsluttende merknader

Pbl. § 15-3 angir ikke hvordan eventuell erstatning skal utmåles.

Kommunen kan møte et krav om erstatning etter § 15-3 med et krav om ekspropriasjon, jf. pbl. § 16-9 tredje ledd. Grunneieren kan også kreve innløsning etter pbl. § 15-2. I begge disse tilfellene er man over i en ordinær ekspropriasjonserstatningssituasjon, hvor de domstolskapte prinsippene utviklet på grunnlag av Grunnloven § 105 skal legges til grunn.

Erstatningshjemmelen i pbl. § 15-3 har derfor begrenset praktisk betydning. Dette sett i sammenheng med de strenge vilkårene for at det oppstår erstatningsplikt etter § 15-3 første ledd, medfører at erstatning etter denne bestemmelsen svært sjelden vil være aktuelt.