§ 14-19: Gjenkjøpsgarantier for fastlegevirksomhet

Brevdato: 13. desember 2022

Svar på spørsmål om tolkningen av kommuneloven § 14-19 – Gjenkjøpsgarantier for fastlegevirksomhet

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til e-post 24. mai 2022. I e-posten viser dere til at Stavanger kommune har vedtatt å stille gjenkjøpsgarantier når kommunen lyser ut ledige avtalehjemler for fastleger. Det vil si at kommunen stiller en garanti for gjenkjøp av fastlegepraksisen som er tilknyttet hjemmelen. Garantien har en varighet på tre år og har en fastsatt ramme på 800 000 kroner eller 95 prosent av kjøpesummen. I praksis innebærer garantien at fastlegen som kjøper praksisen, innen tre år kan velge å løse inn kjøpet til kommunen for 800 000 kroner eller 95 prosent av kjøpesummen. Dere ber departementet avklare om denne typen gjenkjøpsgarantier er i strid med kommuneloven § 14-19.

Departementet tar ikke konkret stilling til om gjenkjøpsgarantiene som Stavanger kommune har vedtatt å stille, er i strid med § 14-19. Departementet kan imidlertid gi generell veiledning om hvordan bestemmelsen skal forstås.

Det følger av § 14-19 første ledd første punktum at

Kommuner og fylkeskommuner kan ikke stille kausjon eller annen økonomisk garanti for virksomhet som drives av andre enn kommunen eller fylkeskommunen selv, hvis garantien innebærer en vesentlig økonomisk risiko eller er stilt for næringsvirksomhet.

Med «annen økonomisk garanti» siktes det til selvstendige garantier, jf. merknaden til bestemmelsen i Prop. 46 L (2017–2018). Det vil si garantier som ikke er knyttet til en tredjepersons fordring, men hvor kommunen forplikter seg til å yte et beløp til en annen dersom visse framtidige hendelser inntreffer. En garanti som innebærer at kommunen, under visse forutsetninger, forplikter seg til å kjøpe en fastlegepraksis til en bestemt sum, vil etter departementets vurdering regnes som en slik garanti.

Forbudet mot å garantere for «næringsvirksomhet» gjelder uavhengig av sannsynligheten for økonomisk tap, størrelsen på det potensielle tapet og kommunens evne til å håndtere det potensielle tapet. Dette forbudet supplerer det generelle forbudet mot å stille garantier som innebærer vesentlig finansiell risiko. Forbudet mot å garantere mot næringsvirksomhet fungerer som en ekstra mekanisme for å sikre at kommunen ikke påtar seg markedsrisiko. Lovgiver har begrunnet dette særlige forbudet med at kommunen ikke skal avlaste næringsvirksomhet for markedsrisiko som slik virksomhet bør bære selv.

Det følger av Prop. 46 L (2017–2018) på s. 232 at vurderingen av om en garanti er stilt for næringsvirksomhet, skal ta utgangspunkt i den aktiviteten som foregår i det rettssubjektet som garantien er stilt for. Dersom rettssubjektet driver flere typer aktiviteter, skal vurderingen ikke begrense seg til den aktiviteten som garantien primært er tenkt å støtte. Spørsmålet er om rettssubjektet etter en helhetsvurdering må anses for å drive næringsvirksomhet.

Hvis rettssubjektet som skal motta garantien, har et gevinstsiktemål, følger det av de nevnte lovforarbeidene at rettssubjektet automatisk skal anses for å drive næringsvirksomhet. Dette gjelder uavhengig av om rettssubjektet utfører oppgaver på vegne av det offentlige og/eller mottar offentlig finansiering. Også rettssubjekter som yter offentlige velferdstjenester, vil dermed automatisk regnes for å drive næringsvirksomhet dersom rettssubjektet har et gevinstsiktemål.

Departementet viser til at det finnes flere modeller for fastlegedrift. Hovedmodellen er at fastlegen er selvstendig næringsdrivende med offentlig finansiering. For å kunne motta offentlig finansiering må fastlegen ha en avtale med kommunen. Kommunens administrering av avtalehjemler er regulert i rammeavtalen for fastlegeordningen (ASA 4310). Det er kommunen som lyser ut og tildeler ledige avtaler. Overdragelsen av fastlegepraksisen som er tilknyttet avtalen, er imidlertid en avtale mellom fratredende og overtagende lege, og kommunen er i utgangspunktet ikke part i denne avtalen.

Spørsmålet om et rettssubjekt som skal motta en gjenkjøpsgaranti, har et gevinstsiktemål, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. På generelt grunnlag mener departementet at det har formodningen for seg at en fastlege som er selvstendig næringsdrivende, har et gevinstsiktemål med fastlegevirksomheten. Som selvstendig næringsdrivende har fastlegen ansvar for egen inntjening, og virksomheten drives for fastlegens egen regning og risiko. Denne næringsdriftsmodellen legger til rette for, og benyttes gjerne ut fra, økonomiske motiver. Det at fastlegene driver egen næringsvirksomhet og regnes som næringsdrivende, etter både skatteloven og rammeavtalen for fastlegeordningen, kan tilsi at virksomheten også må forstås som næringsvirksomhet i kommunelovens forstand. 

Selvstendig næringsdrivende fastleger kan organisere virksomhetene sine på ulike måter. Hvordan fastlegene kan realisere økonomiske gevinster fra virksomhetene sine, vil avhenge av hvilken foretaksform som er valgt. I Prop. 46 L (2017–2018) på s. 232 viser departementet til at gevinstrealiseringer for eksempel kan skje gjennom utdelinger av «utbytte og lignende». Andre eksempler på gevinstrealiseringer kan være utbetalinger av arbeidsgodtgjørelse til eieren av et aksjeselskap, eller privatuttak fra et enkeltpersonforetak.

Hovedformålet med fastlegevirksomhet er å yte forsvarlig helsehjelp, og fastlegene er underlagt krav i lov- og avtaleverk som påvirker både inntekts- og kostnadssiden ved driften. Departementet legger likevel til grunn at en privat fastlegevirksomhet, uavhengig av hvordan virksomheten er organisert, er egnet til å gå med økonomisk overskudd. Helselovgivningen inneholder ingen regler om gevinstuttak. Eierne/innehaverne av foretakene som driver fastlegevirksomhet, vil dermed kunne disponere overskuddet fritt.

Departementet vil også vise til at det er etablert praksis at en fastlege vil kunne omsette fastlegepraksisen med opparbeidet pasientliste. Legen som inngår en fastlegeavtale med kommunen der det overtas en eksisterende liste, har i henhold til rammeavtalen for fastlegeordningen plikt til å kjøpe praksisen fra fratredende lege. Til praksisen regnes relevant utstyr og inventar, husleieavtaler og kompensasjon for opparbeidet praksis. Hvis fratredende og tiltredene lege ikke blir enige om overdragelsesbeløpet, fastsettes prisen av en nasjonal nemnd (voldgift) opprettet av Legeforeningen. Uavhengig av hvordan prisen fastsettes, vil en slik omsetning av en opparbeidet pasientliste ha et gevinst- og tapspotensiale.

Kommunelovens forbud mot å garantere for næringsvirksomhet ment å være en ekstra mekanisme for å sikre at kommunen ikke påtar seg markedsrisiko. En gjenkjøpsgaranti for en fastlegepraksis innebærer at kommunen garanterer for prisen, dersom garantimottakeren senere ønsker å selge praksisen videre. Garantimottakeren skjermes derfor for tapspotensialet ved en eventuell framtidig omsetning. Formålet med garantien ser blant annet ut til å være å opprettholde markedet for private fastlegepraksiser. Dette trekker i retning av at garantien innebærer at kommunen avlaster næringsvirksomhet for markedsrisiko, som slik virksomhet bør bære selv.

Med hilsen

Siri Halvorsen (e.f.)
avdelingsdirektør

Signe Bechmann
seniorrådgiver