§ 14-19: Avslag på søknad om godkjenning av garanti

Brevdato 24. oktober 2022

Vedtak i klagesak – Avslag på søknad om godkjenning av garanti for Leangentravets Eiendom AS – Orkland kommune

Departementet viser til brev fra statsforvalteren i Trøndelag 9.6.2022 med oversendelse av Orkland kommunes klage på avslag på kommunens søknad om godkjenning av en kommunal garanti.

Saken gjelder vedtaket i Orkland kommunestyre 2.3.2022 (sak 7/22) om å stille garanti (kausjon) for selskapet Leangentravets Eiendom AS, som sikkerhet for et lån for «toppfinansiering» av hestesportanlegget Varig Orkla Arena. Vedtaket om å stille garantien er bare gyldig hvis det er godkjent av statsforvalteren, jf. kommuneloven § 14-19 første ledd andre punktum.

Statsforvalteren i Trøndelag avslo søknaden om å godkjenne kommunestyrets vedtak, jf. statsforvalterens brev 7.4.2022 til kommunen. Begrunnelsen var at garantien etter statsforvalterens vurdering må regnes som en garanti for næringsvirksomhet etter kommuneloven § 14-19 første ledd første punktum, slik at kommunen ikke har adgang til å stille den aktuelle garantien. Statsforvalterens konklusjon bygde på en samlet vurdering av eierforholdene og aktiviteten som drives. Selv om Leangentravets Eiendom AS er et selskap uten økonomisk gevinstformål, la statsforvalteren blant annet avgjørende vekt på at aktiviteten har et kommersielt preg.

Kommunen påklagde statsforvalterens avgjørelse, jf. kommunens brev 23.5.2022 til statsforvalteren. Kommunens vurdering er at Leangentravets Eiendom AS ikke regnes som næringsvirksomhet. Kommunen legger blant annet vekt på at selskapet ikke har et økonomisk gevinstsiktemål og at selskapet ikke kan anses å drive i et marked eller ha et sterkt kommersielt preg.

I sitt brev 9.6.2022 til departementet opprettholdt statsforvalteren sin vurdering og konklusjon, og oversendte klagen til departementet for vurdering og endelig avgjørelse.

Kommunens klageadgang

I delegeringsvedtak 30.08.2019 har departementet gitt statsforvalteren fullmakt til å godkjenne kommunale vedtak om kausjoner eller andre økonomiske garantier etter kommuneloven § 14-19. Fullmakten innebærer også en fullmakt til å nekte godkjenning.

At kommunen har adgang til å påklage statsforvalterens avgjørelse etter § 14-19, følger verken av kommuneloven eller forskrifter til loven. Avgjørelsen er heller ikke et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 28, jf. § 2 første ledd bokstavene a og b.

Selv om kommunen ikke er gitt klageadgang i lov eller forskrift, følger det av det nevnte delegeringsvedtaket at kommunestyret innen en frist på seks uker kan påklage fylkesmannens avgjørelse til departementet. Kommunen har fremsatt klagen innen fristen.

Regelverket

Kommuner kan ikke stille garanti for «næringsvirksomhet», jf. kommuneloven § 14-19 første ledd første punktum. Hvordan begrepet næringsvirksomhet skal forstås, er omtalt i Prop. 46 L (2017–2018) punkt 20.8.4 s. 231-232, se også omtalen i NOU 2016: 4 punkt 19.10.3.4 s. 264-266.

Spørsmålet om en bestemt virksomhet må anses som næringsvirksomhet i kommunelovens forstand, må bero på en helhetlig vurdering av forholdene ved den aktuelle virksomheten. Som utgangspunkt er vurderingstemaet om det rettssubjektet som mottar garantien, må anses å drive næringsvirksomhet. Hvis rettssubjektet som mottar garantien, er en del av et konsern eller inngår i en konsernlignende struktur, kan det likevel være aktuelt å legge til grunn en bredere forståelse av virksomhetsbegrepet enn bare det rettssubjektet som mottar garantien.

Hvis rettssubjektet som mottar garantien, har som formål å tilføre eieren en økonomisk gevinst, skal virksomheten regnes som næringsvirksomhet.

Begrepet næringsvirksomhet omfatter ikke bare selskaper hvor formålet er gevinst for eierne. Selv om selskapet ikke har gevinstformål for eier, vil selskapets virksomhet likevel regnes som næringsvirksomhet i kommunelovens forstand dersom virksomheten objektivt sett og etter en helhetsvurdering må regnes som næring etter sin art, ved at virksomheten driver aktivitet i et marked.

I denne vurderingen vil et relevant forhold for eksempel være hvordan virksomheten er finansiert. Eksempelvis, jo større del av finansieringen som kommer fra salg i markedet, jo mer trekker dette i retning av at virksomheten må regnes som næringsvirksomhet. Hvordan virksomheten er organisert, kan også være relevant, men vil ikke nødvendigvis være avgjørende alene. Dersom virksomheten ut fra en helhetsvurdering må anses å drive i markedet, må virksomheten regnes som næringsvirksomhet etter kommuneloven.

Ideelle og allmennyttige virksomheter har et visst rom for å delfinansiere slike formål med inntekter fra markedet uten å bli ansett som næringsvirksomhet, men kan falle inn under næringsvirksomhetsbegrepet når virksomheten har et sterkt kommersielt preg. Drives virksomheten primært eller for en stor del forretningsmessig i et marked, må den normalt regnes som næring i kommunelovens forstand.

Lovligheten av en kommunal garanti må vurderes både opp mot kommuneloven og opp mot støttereglene i EØS-avtalen. Statsforvalterens og departementets vurdering av om en garanti skal godkjennes etter § 14-19, er bare basert på kommunelovens regler. Det EØS-rettslige forbudet mot offentlig støtte favner bredere enn kommunelovens forbud mot å garantere for næringsvirksomhet. Det vil si at en garanti som kan være tillatt etter kommuneloven samtidig kan være ulovlig støtte etter EØS-reglene. Kommunene har et selvstendig ansvar for å påse at støttereglene blir fulgt og må selv gjøre denne vurderingen.

Faktum i korte trekk

Leangentravets Eiendom AS (LTE) eier travbanen/hestesportsanlegget Varig Orkla Arena. Anlegget består av en ny utvidet travbane, et hovedbygg med 350-400 restaurantplasser, 3000 tribuneplasser, kontorer, forretningslokaler, påselingsplasser og plasser for dopingkontroll og veterinær mm. LTE har søkt kommunen om lånegaranti for fullfinansiering og ferdigstillelse av anlegget, i hovedsak nye staller, ridehall og utbedring av indre bane.

LTE leier ut banen/anlegget til Arena Midt-Norge AS (AMN) (tidligere foretaksnavn: Leangen Travbane AS). AMN har ansvaret for drift og vedlikehold, og arrangerer også rikstotoløpene. AMN forestår dessuten den videre utleien av lokaler mv. til andre og utleie av arenaen til utstillinger, motorshow, konserter etc. Utover den aktiviteten som skjer i regi av AMN, forstår vi saken slik at travbanen ellers stilles vederlagsfritt til disposisjon for treninger, lokale travløp, kurs o.l.

Både LTE og AMN eies av Midt-Norge Travforbund (MNT), en medlemsorganisasjon under Det Norske Travselskap.

Departementets vurderinger

Departementet legger som statsforvalteren og kommunen til grunn at LTE, som er det selskapet som kommunen garanterer for, ikke har som formål å tilføre eieren av selskapet økonomisk gevinst, jf. selskapets vedtekter.

Det sentrale spørsmålet i saken er om virksomheten som drives av LTE, likevel må regnes som næringsvirksomhet etter sin art.

Departementet legger til grunn at selskapet LTEs hovedaktiviteter er å eie, leie ut og låne ut travbanen og tilhørende anlegg på Varig Orkla Arena (heretter omtalt som «anlegget»), jf. vedtektene som slår fast at selskapet skal stille en bane til disposisjon for travet og legge til rette for utvikling av travsporten. Som utgangspunkt vil spørsmålet være om disse aktivitetene til LTE blir å regne som næringsvirksomhet i kommunelovens forstand, uavhengig av om selskapet som sådan har som formål å tilføre eieren økonomisk gevinst.

I en vurdering av om et eiendomsselskap (eller et selskap som for en stor del driver utleie av eiendom) må regnes som næringsvirksomhet, vil det etter departementets syn normalt ha betydning hva som leies ut og hvordan dette benyttes, herunder hvem det leies ut til. Vi bygger dette på at vurderingstemaet er om virksomheten objektivt og etter en helhetsvurdering må anses å foregå i et marked og dermed regnes som næring etter sin art.

Spørsmålet om en garanti for selskapet for LTE må regnes som en garanti for næringsvirksomhet, må etter departementets vurdering også vurderes i lys av den aktuelle konteksten som LTEs utleie og utlån av anlegget foregår i. Hvordan virksomheten er organisert er etter departementets vurdering ikke avgjørende alene. Dersom virksomheten ut fra en helhetsvurdering må anses å drive i markedet, må virksomheten regnes som næring etter kommuneloven, jf. NOU 2016: 4 s. 265.

Vi viser til at i den aktuelle saken er det slik at selskapet LTE har et grunnleggende eller overordnet formål som går ut på «å sikre en langsiktig og sunn utvikling av travsport i Midt-Norge», jf. selskapets vedtekter. Dette overordnete formålet er felles og sammenfallende med formålet til selskapet AMN, jf. vedtektene til AMN. Utvikling av travsporten er også et sentralt formål for medlemsorganisasjonen Det norske Travselskap (DNT), og for medlemsorganisasjonen Midt-Norge Travforbund. I den aktuelle saken er det videre slik at «spill på hest» (totalisatorspill under Norsk Rikstoto) er et sentralt virkemiddel for å realisere formålet. Totalisatorspill en vesentlig inntektskilde for utviklingen av travsporten. Selv om selskapene LTE og AMN tilsynelatende har samme formål, har de ulike oppgaver; henholdsvis å stille en bane til disposisjon for totalisatorløp og å arrangere totalisatorløpene, jf. selskapenes vedtekter. Det at LTEs virksomhet (eie, utleie og utlån av anlegget) er et ledd i arbeidet med å utvikle travsporten i regionen og finansiere denne, tilsier at spørsmålet om LTEs virksomhet er næringsvirksomhet, ikke kan isoleres kun til LTEs egne aktiviteter. I stedet må det gjøres en bredere vurdering av om det foreligger næringsvirksomhet uavhengig av hvordan virksomheten er organisert.

Departementet legger til grunn at hva som leies ut og hvordan dette benyttes, herunder hvem det leies ut til, er sentrale vurderingsmomenter i den samlede og helhetlige vurderingen av om garantien til LTE er stilt for næringsvirksomhet.

Anlegget er betegnet som et moderne hestesportsanlegg, bestående av en travbane med en rekke tilhørende fasiliteter for publikum og utøvere av hestesport. Ut fra anleggets utforming og faktiske bruk må det slås fast at anlegget er bygget for å kunne arrangere og tilby totalisatorkjøringer (rikstotoløp/pengespill i regi av Norsk Rikstoto) med fasiliteter som tiltrekker seg publikum, samt fasiliteter for hestene og utøverne. Dette gir etter vårt syn anlegget et kommersielt preg, i den forstand at anlegget skal kunne gi grunnlag for å skape inntekter fra markedet for totalisatorspill.

Samtidig benyttes anlegget til andre aktiviteter innenfor travsporten, for eksempel til lokal-/ rutinekjøringer, treninger, kurs og travskole. I tillegg er anlegget egnet for og faktisk brukt til større messer/utstillinger, konserter, motorshow o.l.

Etter departementets vurdering framstår anlegget som sådan samlet sett med et sterkt kommersielt preg. Dette gjelder selv om anlegget også benyttes til «ikke-profesjonell» virksomhet, slik som treninger, løp og kurs for ikke-profesjonelle utøvere av hestesport.

Aktiviteten som faktisk foregår på anlegget (i regi av leietakere og andre brukere av anlegget), er etter departementets vurdering både virksomhet med et sterkt kommersielt preg og annen ikke-kommersiell virksomhet.

Som kommersielle aktiviteter må regnes rikstotoarrangementene med tilhørende pengespill og restauranttilbud etc. Departementets vurdering er at denne virksomheten må regnes som forretningsmessig aktivitet som utøves i et marked.

Selve løpene kan regnes som forretningsmessige i den forstand at de skal være inntektsbringende for profesjonelle hesteeiere, hestetrenere og travkusker.

Selve pengespillet skjer i et marked for pengespill, med betydelig omsetning, og med det formål å skape et overskudd som skal føres tilbake til formålet (hestesporten, hesteholdet og norsk hesteavl). Selv om overskuddet fra pengespill ikke kan gi en økonomisk gevinst for eier, og pengespill skjer i et monopol under gitte rammevilkår, må totalisatorspill som sådan likevel regnes som kommersiell aktivitet.

Også messer/utstillinger, konserter og motorshow o.l. er kommersielle aktiviteter, da også dette er tilbud som må anses å foregå i et marked.

Andre ikke-kommersielle aktiviteter vil etter departementets vurdering være treninger, løp, kurs o.l. hvor deltakerne typisk er ikke-profesjonelle utøvere.

Målt i antall dager av en uke eller et år, vil bruken av anlegget til kommersielle aktiviteter være en del mindre enn antall dager anlegget kan eller faktisk brukes til ikke-kommersielle aktiviteter. Dette kan trekke i retning av at aktivitetene på anlegget samlet sett ikke betegnes som næringsvirksomhet i kommunelovens forstand. Målt i økonomi vil imidlertid de kommersielle aktivitetene stå for det vesentligste av inntekter og overskudd fra forretningsmessige aktiviteter i markedet (provisjonsinntekter fra pengespill, sponsorinntekter og andre inntekter knyttet til kommersielle aktiviteter). Dette trekker på sin side klart i retning av at virksomheten på anlegget samlet sett må regnes som næringsvirksomhet i kommunelovens forstand. Det kan tilføyes at det er anleggets utforming som gir grunnlag for de kommersielle aktivitetene og økonomi i det omfanget som foreligger i denne saken.

LTE driver ikke selv de nevnte kommersielle aktivitetene som foregår på anlegget, og LTEs inntekter har hatt et relativt beskjedent omfang med lave leiebetalinger. Dette kan trekke i retning av at LTE som rettssubjekt isolert sett ikke regnes som næringsvirksomhet. Gjennom eierskapet til og utleien av anlegger legger imidlertid LTE til rette for kommersiell/forretningsmessig aktivitet av et betydelig omfang i regi av AMN, Norsk Rikstoto og eventuelle andre kommersielle arrangører. LTE må således regnes som et viktig ledd i virksomhet som samlet må regnes for å drive næringsvirksomhet.

Samlet vurdering og konklusjon

Anlegget skal bidra til å utvikle travsporten, som for en stor del kan sies å være et ideelt formål. Samtidig er anlegget et sentralt virkemiddel for å kunne finansiere det ideelle formålet gjennom pengespill og andre inntektsbringende kommersielle aktiviteter, med en omsetning av et betydelig omfang.

Vi viser til at ideelle og allmennyttige virksomheter har et visst rom for å delfinansiere slike formål med inntekter fra markedet uten å bli ansett som næringsvirksomhet. Etter en helhetsvurdering, uavhengig av organiseringen, er departementets syn at LTEs virksomhet samlet sett har et betydelig kommersielt preg hvor det for en stor del drives kommersielle aktiviteter i et marked med betydelig omsetning. Dette innebærer etter departementets vurdering at virksomheten samlet sett må regnes som næringsvirksomhet.

Kommunens klage tas derfor ikke til følge.

Departementets vedtak er endelig og kan ikke påklages.

Med hilsen

Otto Leirbukt (e.f.)
avdelingsdirektør

Bent Devik
utredningsleder