§ 14-16: Karbonfangst på Klemetsrud – spørsmål om kommuneloven

Brevdato: 22. april 2022

Vi viser til brev 14.3.2022 med spørsmål om kommunelovens økonomibestemmelser.

Vi understreker at departementet ikke har myndighet til å godkjenne kommunens disposisjoner eller på annen måte avgi en bindende forhåndsuttalelse. Vi tar dermed heller ikke konkret stilling til de mulige disposisjonene Oslo kommune har skissert. Vi kan imidlertid gi en tolkning av de bestemmelsene i kommuneloven det er pekt på i henvendelsen.

1. Kommunale tilskudd til andres investeringer – koml. §§ 14-1, 14-9 og 14-16

Om begrepene tilskudd og investering

Departementet legger til grunn at overføring av midler fra en kommune til et selskap, kun kan regnes som en investering for kommunen (som rettssubjekt) hvis transaksjonen er en gjensidig transaksjon. Det vil si at kommunen, som vederlag for sin overføring av midler, mottar eiendeler som er av varig og vesentlig verdi (aksjer i eller fordringer på selskapet, eventuelt andre eiendeler). Slike eiendeler må klassifiseres som et anleggsmiddel før den regnes som en investering for kommunen. Vi viser til budsjett- og regnskapsforskriften (forskrift 7.6.2019 nr. 714) § 2-2 første ledd bokstav a og d og § 3-1 første ledd første punktum.

Dersom overføringen er en ensidig transaksjon, der kommunen ikke mottar noe vederlag (ingen direkte motytelse tilbake til kommunen), regnes overføringen som et tilskudd, jf. Rammeverk for kommuneregnskapet punkt 12.1.1 (Foreningen for god kommunal regnskapsskikk, september 2021). I slike tilfeller er det reglene om tilskudd i kommuneloven § 14-9 første ledd og § 14-16 andre ledd samt budsjett- og regnskapsforskriften § 2-4 som kommer til anvendelse på overføringen.

Om tilskudd og finansforvaltning

Kommuneloven § 14-1 tredje ledd slår fast at kommuner skal forvalte finansielle midler og gjeld på en måte som ikke innebærer vesentlig finansiell risiko.

Bestemmelsen kommer således til anvendelse på en kommunes «forvaltning av finansielle midler». Bestemmelsen vil etter departementets vurdering bare komme til anvendelse dersom kommunens overføring av midler til en annen part, regnes som en investering og også som «forvaltning av finansielle midler». Bestemmelsen gjelder ikke dersom eierskapet er næringspolitisk eller samfunnsmessig begrunnet (investeringer av ikke-finansiell karakter), jf. Prop. 46 L (2017–2018) merknadene s. 380. Her er aksjer i kraftselskap eller kollektivselskap nevnt som eksempler på ikke-finansielle investeringer. Se også punkt 2 nedenfor.

Departementets vurdering er at bestemmelsen ikke kommer til anvendelse på en kommunes tilskudd til andre. Tilskudd til andre kan dermed gis uten hinder av § 14-1 tredje ledd.

Om adgangen til å lånefinansiere tilskudd

Kommunale tilskudd til andre er for kommuner en driftsutgift og skal føres i kommunens driftsbudsjett og -regnskap, jf. budsjett- og regnskapsforskriften § 2-4 første punktum, jf. kommuneloven § 14-9 første ledd første punktum. Tilskudd til andres investeringer kan likevel føres i kommunens investeringsbudsjett og -regnskap, forutsatt at loven åpner for lånefinansiering av tilskuddet, jf. loven § 14-9 første ledd andre punktum og forskriften § 2-4 andre punktum.

Et tilskudd til selskaper kan bare føres i investeringsbudsjettet og -regnskapet hvis tilskuddet omfattes av låneadgangen i kommuneloven § 14-16 andre ledd. Etter første punktum kan kommuner ta opp lån for å finansiere tilskudd til et selskap, dersom (1) tilskuddet skal gå til investeringer i varige driftsmidler som (2) eies av selskapet hvor (3) kommunen har en eierandel i selskapet og hvor (4) kommuner eller fylkeskommuner (sammen) har bestemmende innflytelse i selskapet.

I tillegg stiller § 14-16 andre ledd første punktum som vilkår for låneadgangen at (selskapets) investering i anlegget/det varige driftsmidlet skjer «på et område hvor kommunen har et lovpålagt ansvar». Forarbeidene gir sparsommelig med veiledning om hvordan dette vilkåret skal forstås. Dette innebærer at det kan være vanskelig å gjøre en skarp avgrensning av vilkåret. I Prop. 46 L (2017–2018) merknadene s. 393 er disse eksemplene nevnt:

«Bestemmelsen vil for eksempel gjelde der en kommune eller fylkeskommune gir et investeringstilskudd til et interkommunalt selskap i forbindelse med en investering på kulturområdet eller kollektivtransportområdet.»

Det er departementets vurdering at låneadgangen kun forutsetter at investeringen skjer på det aktuelle «området». At ordlyden bruker begrepet «område», taler for at låneadgangen ikke er begrenset til investeringer som gjelder spesifikke lovpålagte oppgaver som kommunen skal ivareta eller yte direkte overfor innbyggerne. Vi ser for eksempel for oss at investeringer i IT-løsninger som i seg selv ikke er spesifikt lovpålagt, men som skal understøtte den aktuelle virksomheten på et lovpålagt område, faller inn under låneadgangen når slike investeringer skjer på et område hvor kommunen har et lovpålagt ansvar. Vi viser også til at reguleringen av kommunenes og fylkeskommunenes ansvar på kulturområdet og kollektivområdet (kulturloven § 4 og yrkestransportloven § 22) er nokså generell og overordnet, uten at lovverket stiller opp helt spesifikke oppgaver eller tjenester som kommunen skal yte. Man kan slik sett si at det ikke er krav om at selve oppgaven som investeringen skal benyttes til, må regnes som uttrykkelig lovpålagt for at vilkåret for låneadgang skal være oppfylt.

Departementet vil derfor anta at § 14-16 andre ledd første punktum også omfatter investeringer innenfor avfallsområdet, siden kommunene etter forurensningsloven har et lovpålagt ansvar på dette området. Og videre at låneadgangen ikke er begrenset til spesifikke oppgaver eller aktiviteter innenfor avfallsområdet (slik som for eksempel avfallsinnsamlingen, mottaket eller sorteringen). Vi viser igjen til forarbeidenes omtale av «område», som synes å forutsette en vid forståelse av dette uttrykket. Det avgjørende er altså at den aktuelle investeringen foretas på avfallsområdet.

Kommuner har etter forurensningsloven en plikt til å sørge for innsamling mv. av husholdningsavfall, men har som utgangspunkt ikke den samme lovpålagte plikten når det gjelder næringsavfall. Dette reiser en ytterligere problemstilling. Når et avfallsanlegg og en investering i dette både gjelder håndteringen av husholdningsavfall og næringsavfall, blir det et spørsmål om slik delt bruk har betydning for låneadgangen etter § 14-16 andre ledd første punktum. Lovens forarbeider gir ingen veiledning om denne problemstillingen. Departementet mener imidlertid at låneadgangen ikke kan regnes for å falle bort selv om investeringen også benyttes på noe som kommunen ikke har et lovpålagt ansvar for.Vi viser for det første til at det ikke er holdepunkter for det motsatte i forarbeidene. Vi viser videre til at det i mange henseender er hensiktsmessig med delt bruk (ledig kapasitet osv.). Hvis slik delt bruk skulle være til hinder for finansiering av investeringer ved lån, vil det i mange tilfeller framstå urimelig og være lite økonomisk. Det må likevel gå en grense for hvor stor bruken av investeringen er på noe som kommunen ikke har et lovpålagt ansvar for. Dette er imidlertid ikke lo regulert og en nærmere avgrensning er vanskelig å foreta på sikkert grunnlag.

Kommunal- og distriktsdepartementets oppgave er å tolke kommuneloven, men § 14-16 andre ledd inneholder i praksis en videre henvisning til sektorregelverk. Konkrete avgrensninger av hva som er et område der kommunen har et lovpålagt ansvar, vil derfor de enkelte fagdepartementene kunne bidra til.

Om låneadgangen og forholdet til eierandelen

Etter kommuneloven § 14-16 andre ledd andre punktum kan ikke kommunens låneopptak til et tilskudd etter første punktum være større enn «eiernes samlete investeringstilskudd justert for kommunens eierandel i selskapet». Oslo kommune stiller spørsmål om bestemmelsen egentlig kan forstås etter sin ordlyd.

Departementet viser til at ordlyden i andre punktum angir en formel for beregning av det maksimale lånebeløpet som kan finansiere et tilskudd etter første punktum. Den ene faktoren er eiernes samlete investeringstilskudd, mens den andre er den enkelte kommunes eierandel. En bokstavelig forståelse av bestemmelsen vil dermed innebære at det er
størrelsen på det samlete tilskuddet i kombinasjon med eierandelen som gir det maksimale lånebeløpet. En konsekvens er at det maksimale lånebeløpet for én kommune avhenger av størrelsen på tilskuddet fra andre eiere. To eksempler illustrerer dette:

En kommune eier 50 prosent av selskapet og skal som eneste eier gi et tilskudd på 50 prosent av investeringens anskaffelseskost på 100. En bokstavelig forståelse vil bety at maksimalt låneopptak vil være lik 25 (100 x 0,5 x 0,5), altså 25 prosent av anskaffelseskost (mot en eierandel på 50 prosent).

En kommune eier 50 prosent av selskapet og skal gi et tilskudd på 50 prosent av investeringens anskaffelseskost på 100. De øvrige eierne yterne også tilskudd, slik at samlet tilskudd er 100 prosent. En bokstavelig forståelse vil bety at maksimalt låneopptak for kommunen i dette tilfellet vil være lik 50 (100 x 1,0 x 0,5), altså 50 prosent av anskaffelseskost (tilsvarende en eierandel på 50 prosent).

I Prop. 46 L (2017–2018) merknadene s. 393-394 er det gitt eksempler på hvordan ordlyden skal forstås, og da slik at det også her er det samlete tilskuddet som er grunnlaget for beregningen av maksimalt lånebeløp etter andre punktum.

Departementet mener imidlertid at det kan stilles spørsmål om en bokstavelig forståelse av lovens ordlyd (det samlete investeringstilskuddet) kan legges til grunn, selv om også eksemplene i lovproposisjonen trekker i samme retning.

Vi viser til at eksemplene synes å illustrere tilfeller med flere kommunale eiere der eiernes tilskudd er fordelt etter eierandel. I praksis trenger ikke det å være tilfelle, og det kan dermed hevdes at eksemplenes tyngde som rettskilde er begrenset i tilfeller hvor det kun er én kommunal eier som gir tilskudd eller hvor eventuelt øvrige eiere ikke gir tilskudd.

Et annet moment er at det er vanskelig å se noen økonomisk begrunnelse for at én kommunes maksimale lånebeløp skal avhenge av størrelsen på andre eieres tilskudd, eller at én kommunes mulighet til å finansiere hele sitt investeringstilskudd med lån skal avhenge av at alle andre eiere også bidrar med tilskudd. Det har, etter departementets mening, formodningen mot seg at loven er ment utformet med slike virkninger. De alminnelige merknadene i forarbeidene støtter opp under dette. Vi viser til Prop. 46 L (2017–2018) punkt 20.6.1.4 s. 216, hvor departementet skrev at «låneadgangen skal begrenses slik at den enkelte kommunens låneopptak står i forhold til den enkelte kommunens eierandel i selskapet». Å begrense størrelsen på låneopptaket ut fra kommunens eierandel (og investeringens anskaffelseskost), uavhengig av eventuelle tilskudd fra andre eiere, fremstår som det viktigste hensynet. Vi antar at denne uttalelsen i forarbeidene gir uttrykk for intensjonen med bestemmelsen, nemlig at det sentrale er å se det maksimale låneopptaket opp mot eierandelen, ikke å se det maksimale låneopptaket opp mot det samlete tilskuddet.

Som det fremgår, har vi et rettskildebilde der lovens ordlyd og deler av forarbeidene trekker i retning av at det er det samlete investeringstilskuddet man må ta utgangspunkt i når man skal fastsette kommunens adgang til å lånefinansiere sitt tilskudd. På den andre siden trekker andre deler av forarbeidene (de alminnelige merknadene i proposisjonen), sammenholdt med intensjonen med bestemmelsen og reelle hensyn, i retning av at uttrykket «eiernes samlete investeringstilskudd» ikke kan forstås fullt ut etter sin ordlyd, i alle fall ikke når det er kun én eier som skal yte tilskudd.

Tolkningsresultatet er derfor beheftet med tvil. Departementet mener det er grunn til å legge noe mer vekt på de kildene som trekker i retning av at lovens ordlyd ikke kan forstås fullt ut etter sin ordlyd. Vi antar derfor at § 14-16 andre ledd andre punktum kan forstås slik at lånebegrensningen avgjøres av investeringens anskaffelseskost justert for kommunens eierandel, uavhengig av størrelsen på tilskuddet fra andre eiere.

2. Kommunalt «investeringsselskap» – koml. § 14-1

En annen problemstilling er kommunenes adgang til å opprette et «investeringsselskap» som skal ta opp lån for å finansiere investeringene i et annet selskap (Oslo kommunes spørsmål nr. 5).

Når en kommune etablerer et aksjeselskap, vil stiftelsen av aksjeselskapet regnes som en investering for kommunen (innskudd av aksjekapital mot aksjer), se også kommunal regnskapsstandard KRS nr. 13 (F) punkt 3.3. Spørsmålet er om en stiftelse av et aksjeselskap (eller sidestilt: kjøp av aksjer) kan falle inn under reglene om finansforvaltning i § 14-1 tredje ledd og § 14-13. Dette må bero på en konkret vurdering.

Vi viser her til Prop. 46 L (2017-2018) merknadene s. 380 til § 14-1 tredje ledd:

«Tredje ledd gjelder ikke for forvaltningen av finansielle eiendeler hvor kommunens eierskap har en næringspolitisk eller samfunnsmessig begrunnelse (investeringer av «ikke-finansiell» karakter). Eksempler på dette kan være aksjer i et kraftselskap eller kollektivselskap, eller utlån med et sosialt formål.»

Ut fra dette må det regnes som klart at stiftelse av et aksjeselskap eller kjøp av aksjer ikke begrenses av reglene i § 14-1 tredje ledd når investeringen (kommunens eierskap) har en næringspolitisk eller samfunnsmessig begrunnelse.

Departementets generelle vurdering er at et kommunalt eid selskap som har som formål å bidra med finansiering av et annet kommunalt selskap som har en ikke-finansiell og samfunnsmessig/næringspolitisk begrunnelse, ikke regnes som «forvaltning av kommunens finansielle midler», og at § 14-1 tredje ledd og § 14-13 ikke kommer til anvendelse i slike tilfeller.

Med hilsen
Siri Halvorsen (e.f.)
avdelingsdirektør

Bent Devik
utredningsleder