§ 14-10 og § 14-18: Beregning og belastning av minimumsavdrag

Brevdato: 8. april 2022

Vi viser til epost 22.2.22 om reglene om minimumsavdraget for det tilfellet at kommunen, i tillegg til kommunekassen, også har ett eller flere kommunale foretak.

Sakens bakgrunn er at kommunekassen har overført varige driftsmidler til et kommunalt foretak. Deretter ble det etablert et låneforhold mellom kommunekassen og foretaket, det vil si et internt utlån fra kommunekassen (langsiktig fordring) mot en intern langsiktig gjeld i foretaket. Det interne utlånet knyttet seg til de overførte driftsmidlene, og kan sies å komme i stedet for en overdragelse av den opprinnelige eksterne gjelden fra kommunekassens regnskap til foretakets regnskap. Vi legger til grunn at den eksterne gjelden ligger igjen i kommunekassens regnskap og at foretaket ikke har ekstern gjeld.

Spørsmålet i saken er hva som er kravet til minimumsavdrag for henholdsvis kommunekassen, foretaket og kommunen som rettssubjekt.

Balansekravet – avdrag i årsbudsjettet og årsregnskapet (kommuneloven § 14-10 mv.)

Kommuneloven § 14-10 gir regler om balanse i økonomiplanen og årsbudsjettet. Etter andre ledd skal driftsbudsjettet dekke avdrag på lån med et beløp som minst tilsvarer avdrag beregnet etter § 14-18. I forlengelsen av dette stiller også budsjett- og regnskapsforskriften § 2-5 første ledd andre punktum krav om at økonomiplanens driftsdel, driftsbudsjettet og driftsregnskapet skal belastes minimumsavdraget etter § 14-18.

Reglene i § 14-10 gjelder klart nok for kommunens (kommunekassens) årsbudsjett. Etter § 9-1 fjerde ledd gjelder lovens kapitler også for kommunale foretak, på tilsvarende måte så langt de passer. Vi kan ikke se at det er grunnlag for å si at § 14-10 ikke passer og dermed ikke skulle gjelde fullt ut for budsjettet til kommunale foretak. Etter departementets vurdering følger det dermed at reglene i § 14-10 gjelder for årsbudsjettet til kommunale foretak på samme måte som for årsbudsjettet til kommunen.

Departementets vurdering er altså at driftsbudsjettet og driftsregnskapet til både kommunekassen og kommunale foretak, hver for seg, etter § 14-10 andre ledd skal belastes minimumsavdraget beregnet etter § 14-18. Dette følger også av budsjett- og regnskapsforskriften § 2-5, jf. dessuten forskriften § 1 bokstav b som slår fast at forskriftens bestemmelser også gjelder for årsbudsjettet mv. til foretak.

Vi viser videre til at det er et spørsmål om et foretak eller kommunekassen kan belastes med mindre enn minimumsavdraget, så lenge foretaket og kommunekassen samlet belastes minimumsavdraget. En slik åpning vil etter departementets vurdering måtte bero på at loven gir unntak fra kravet om at kommunekassen og foretak skal belastes minimumsavdrag hver for seg. Hverken loven eller forskriften stiller opp et slikt unntak. Forarbeidene til loven gir etter departementets vurdering heller ikke holdepunkter som gir grunnlag for å tolke inn et slikt unntak. Når regelverket ikke stiller opp unntak, tilsier dette at kommunekassens driftsbudsjett og -regnskap skal belastes minimumsavdraget uavhengig av hvor store avdrag som belastes foretaket, og vice versa. Denne forståelsen av bestemmelsene gir grunnlag for at den enkelte budsjett- og regnskapsenhetens (hhv. kassens og foretakets) drift belastes med avdrag som står i størrelsesforhold til enhetens avskrivninger, avskrivbare anleggsmidler og (tilhørende) gjeld. Vi trekker også frem at vilkårene for registrering av kommuner i ROBEK er knyttet til at kommunekassen ivaretar kravet til budsjettbalanse, jf. særlig § 28-1 første ledd bokstav a og b. Likebehandling av kommuner med og uten foretak tilsier at kommunekassens driftsbudsjett og -regnskap alltid må belastes kommunekassens minimumsavdrag, og at det ikke gjelder et unntak dersom kommunen har et foretak.

Om beregning av minimumsavdraget (kommuneloven § 14-18)

Spørsmålet er så hvordan minimumsavdraget for henholdsvis kommunekassen og foretaket skal beregnes. Kommuneloven § 14-18 første ledd andre punktum slår fast:

«Avdragene skal samlet være minst lik størrelsen på kommunens eller fylkeskommunens avskrivninger i regnskapsåret, justert for forholdet mellom størrelsen på lånegjelden og størrelsen på kommunens eller fylkeskommunens avskrivbare anleggsmidler.»

Det er ikke gitt nærmere regler for de tilfellene der kommunen har opprettet kommunale foretak og det er etablert interne utlån. Etter ordlyden skal minimumsavdraget beregnes ut fra kommunens avskrivninger, anleggsmidler og gjeld. Ordlyden tar imidlertid ikke høyde for at kommunen kan ha opprettet kommunalt foretak. Departementets mening er derfor at ordlyden må leses i lys av at en kommune kan etablere foretak. Hvis ikke, ville dette for eksempel kunne bety at kommunekassens drift måtte belastes avdrag ut fra kommunens samlete avskrivninger, anleggsmidler og gjeld, i tillegg til de avdragene et foretak belastes, slik at samlet krav til utgiftsføring av avdrag for kommunekassen og kommunen under ett, går utover det som kravet til budsjettbalanse i § 14-10 økonomisk sett tilsier.

Vi viser til at det ligger i § 14-18 første ledd andre punktum at beregningen skal skje ut fra avskrivningene og bokført verdi på lånegjelden og de avskrivbare anleggsmidlene i årsregnskapet. Når utgangspunktet er at balansekravet i § 14-10 gjelder for kommunekassen og kommunale foretak hver for seg, er departementets vurdering at beregningen av minimumsavdraget for henholdsvis kassen og foretaket beregnes ut fra den respektive enhetens årsregnskap. Det vil si at minimumsavdraget som skal belastes driftsbudsjettet og -regnskapet til kommunekassen, beregnes ut fra avskrivningene, anleggsmidlene og (tilhørende) gjeld i kommunekassens regnskap. Og tilsvarende, minimumsavdraget som skal belastes foretakets driftsbudsjett og -regnskap, beregnes ut fra avskrivningene, anleggsmidlene og gjeld i foretakets regnskap.

I det aktuelle tilfellet har kommunekassen ekstern lånegjeld i sitt regnskap som knytter seg til foretakets anleggsmidler (gjennom interne utlån fra kassen til foretaket), mens foretaket har (kun) intern gjeld til kommunekassen som knytter seg til kommunekassens eksterne lånegjeld. Departementets syn er at beregningen av minimumsavdraget må ta hensyn til slik intern gjeld, slik at den enkelte budsjett- og regnskapsenheten (hhv. kassen og foretaket) belastes med avdrag som står i størrelsesforhold til enhetens avskrivninger, avskrivbare anleggsmidler og tilhørende gjeld. Dette innebærer for det aktuelle tilfellet at ekstern gjeld i kommunekassen som knytter seg til foretakets anleggsmidler, holdes utenfor beregningen av kommunekassens minimumsavdrag. Nærmere bestemt trekkes det interne utlånet (den langsiktige fordringen på foretaket) ut fra kommunekassens lånegjeld. For foretaket gjøres beregningen ut fra foretakets (interne) langsiktige gjeld til kommunekassen, som om gjelden i foretaket var eksterne lån.

Eksempelvis, dersom kommunekassen har tatt opp lån på 100, og 40 av disse er knyttet til kommunekassens egne investeringer, mens 60 er lånt ut igjen internt til et kommunalt foretak for foretakets investeringer, beregnes kommunekassens minimumsavdrag ut fra en gjeld på 40 og foretakets ut fra en gjeld på 60. Vi vil som nevnt peke på at dersom kommunekassens minimumsavdrag beregnes ut fra en gjeld på 100 og foretakets minimumsavdrag beregnes ut fra en gjeld på 60, vil deler av den samlete gjelden bli telt dobbelt. Det samlete minimumsavdraget for kommunen (summen av minimumsavdraget for henholdsvis kassen og foretaket) blir i så fall ubegrunnet høy.

Departementets forståelse kan illustreres nærmere ut fra følgende regnskapstall:

	Avskrivninger	Anleggsmidler (1)	Langsiktig gjeld (2)
Kommunekassen	75	1190	2319
Kommunalt foretak	68	2127	1639 (intern)
Sum kommunen	143	3317	3958

(1) Avskrivbare anleggsmidler ihht. koml. § 14-18 første ledd andre og tredje punktum
(2) Langsiktig gjeld ihht. koml. § 14-18 første til tredje ledd (inklusive intern gjeld)

Med disse regnskapstallene vil minimumsavdragene beregnes slik:

Driftsbudsjettene og -regnskapene i kommunen skal dermed i det aktuelle eksemplet samlet bli belastet minst 95’ i minimumsavdrag, hvorav minst 43’ i kommunekassen og minst 52’ i foretaket.

Kommunens nedbetalingsplikt (kommuneloven § 14-18)

Kommuneloven § 14-18 første ledd første punktum innebærer en plikt for kommunen til å foreta årlige nedbetalinger av lån. Nedbetalingen skal minst være lik minimumsavdraget beregnet etter andre punktum flg. Nedbetalingsplikten skal sikre faktisk nedbetaling av kommunens gjeld, jf. Prop. 46 L (2017-2018) s. 222. Det følger av dette at nedbetalingsplikten relaterer seg til kommunens eksterne lånegjeld. Nedbetalingsplikten vil altså ikke ivaretas ved å utgiftsføre interne avdrag på interne lån. Dette må etter departementets vurdering bety for det aktuelle tilfellet at nedbetalingsplikten må ivaretas i sin helhet av kommunekassen som har all den eksterne lånegjelden.

Spørsmålet er videre hva som er minimumskravet til nedbetaling etter § 14-18 første ledd første og andre punktum flg. Dersom man legger til grunn at beregningen gjøres for ut fra kommunen samlete avskrivninger, anleggsmidler og (ekstern) gjeld, blir minimumsavdraget for nedbetaling slik:

Denne metoden gir i så fall et noe høyere minimumsavdrag enn metoden som er lagt til grunn i relasjon til balansekravet (jf. foran), der utgiftsført minimumsavdrag samlet er 95’, hvorav minst 43’ i kommunekassen og minst 52’ i foretaket. Det vil for øvrig normalt, av matematiske grunner, være et beløpsmessig avvik mellom de to metodene. Avviket kan ha begge fortegn, avhengig av hvordan avskrivningene, anleggsmidlene og gjelden fordeler seg mellom kassen og foretaket.

Departementets vurdering er at det må legges avgjørende vekt på at det er sammenheng mellom kravet til utgiftsføring av minimumsavdrag i budsjettet og regnskapet, og minimumskravet til nedbetaling av avdrag. Det ville være lite meningsfylt å legge til grunn ulike beregninger av minimumsavdraget når det ellers også er slik at betalte avdrag skal utgiftsføres. Departementets syn er derfor at kommunens samlete minimumsavdrag i relasjon til nedbetalingsplikten skal svare til summen av minimumsavdraget for henholdsvis kommunekassen og foretak i relasjon til kravene til budsjettbalanse og regnskapsføring. Dette gir altså et samlet minimumskrav til nedbetaling på 95’ som vist foran.

Kort om regnskapsføringen

Det følger av § 14-10 andre ledd og budsjett- og regnskapsforskriften § 2-5 første ledd andre punktum at minimumsavdraget skal føres i drift. Ut fra eksemplet foran utgiftsfører dermed kommunekassen 43’ i driftsregnskapet, mens foretaket utgiftsfører 52’ (som interne avdrag).

Kommunekassen fører mottatte interne avdrag i investeringsregnskapet, jf. forskriften § 2-2 første ledd bokstav d. Forskriften gir ikke kommunekassen adgang til å føre mottatte avdrag i drift, heller ikke interne avdrag. De mottatte interne avdragene gir imidlertid kommunekassen finansiering til å dekke en nedbetaling på lån tilsvarende 52’, utover kommunekassens minimumsavdrag i drift, som så utgiftsføres i investering i tråd med forskriften § 2-5 første ledd tredje punktum. I kommunekassen vil det da være utgiftsført til sammen 95’ i avdrag på lån, svarende til nedbetalingsplikten etter § 14-18.

Med hilsen
Grete Lilleschulstad (e.f.)
fung. avdelingsdirektør

Bent Devik
utredningsleder