§§ 13 og 13 a - Tolkningsspørsmål med utgangspunkt i taushetspliktbestemmelsene i forvaltningsloven

Saksnummer: 1998/10047 E AS/ØØ

Dato: 19.11.1998

 

Tolkningsspørsmål med utgangspunkt i taushetspliktbestemmelsene i forvaltningsloven

Vi viser til brev 7 september 1998, der Kulturdepartementet i tilknytning til et vedlagt notat 11 august 1998 ber om Lovavdelingens syn på enkelte spørsmål knyttet til forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Vi viser også til Riksarkivarens brev 11 juni 1998 til Lars Borgersrud, som vi senere har fått oversendt kopi av fra Kulturdepartementet.

Vi tar først opp spørsmålet om hvor langt den aktuelle bestemmelsen om taushetsplikt - forvaltningsloven (fvl) § 13 første ledd nr 1 - kan antas å rekke (1), og deretter spørsmålet om det er begrensninger i taushetsplikten som eventuelt kan få anvendelse (2). Vi skal så kort kommentere spørsmålene om det var et brudd på eventuell taushetsplikt å fremlegge en rapport på et forskningsseminar (3), og om riksarkivarens reaksjon i den aktuelle sak utgjør et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand (4).

Lovavdelingens syn kan kort oppsummeres slik: Opplysninger om offiserers forhold til NS og okkupasjonsmakten etter 9 april 1940 kan som utgangspunkt ikke regnes som et «personlig forhold» som det gjelder taushetsplikt for. Taushetsplikten gjelder ikke for opplysninger om forhold før 1938. I den grad det er tale om opplysninger undergitt taushetsplikt, vil det være et brudd på forskerens taushetsplikt etter fvl § 13 e å legge dem frem for et forskningsseminar, f eks i en rapport til seminaret, dersom det er åpent for utenforstående. Vi antar at riksarkivarens reaksjon, slik den er utformet, må anses som et tilbakekall av en tillatelse gitt etter fvl § 13 d, og følgelig som et enkeltvedtak.

1            Taushetsplikten etter fvl § 13 første ledd nr 1

1.1            Lovavdelingen legger til grunn at den bestemmelsen om taushetsplikt som er aktuell i det foreliggende tilfellet, er fvl § 13 første ledd nr 1 sammenholdt med § 13 e. Disse bestemmelsene pålegger forskeren taushetsplikt for opplysninger om noens personlige forhold som forskeren har fått fra et forvaltningsorgan.

Forskerens taushetsplikt forutsetter at opplysningene fra forvaltningsorganet (Riksarkivet) var underlagt taushetsplikt (som det er dispensert fra gjennom vedtak etter § 13 d). Dersom opplysningene ikke var underlagt taushetsplikt, kan forskeren heller ikke ha taushetsplikt når det gjelder slutninger som han eller hun trekker på grunnlag av opplysningene.

Taushetsplikten for «noens personlige forhold» tar først og fremst sikte på  temmelig utpreget personlige opplysninger om f eks fysisk og psykisk helse, karakter og følelsesliv. Lovens uttrykk rekker imidlertid videre. I juridisk teori har det vært hevdet at «[i] karakteristikken «personlig ligger at det må dreie seg om noe som det er vanlig å ønske [å] holde for seg selv. Alle slags forhold av denne art, også økonomiske, omfattes av uttrykket» (Eckhoff/Smith: Forvaltningsrett (6 utg, Oslo 1997) s 439). Etter Lovavdelingens syn er dette å gå for langt. Opplysninger som gjelder en person, kan også si noe om omverdenens forhold til personen, og de hensyn som taler for åpenhet om dette, kan måtte veie tyngre enn personens egeninteresse i taushet.

Opplysninger om medlemskap i politiske organisasjoner er med støtte i forarbeidene blitt regnet som et personlig forhold, jf Ot prp nr 3 (1976-77) s 14 og 136. Men dette gjelder ikke hvis vedkommende har opptrådt utad eller offentlig gitt til kjenne sin politiske tilhørighet.

Lovavdelingen forstår uttrykket «noens personlige forhold» slik at belastende opplysninger om en offentlig tjenestemanns tjenestehandlinger lettere vil falle utenfor taushetsplikten enn opplysninger om tilsvarende handlinger foretatt av privatpersoner. Dette henger sammen med de forventninger som allmennheten med rette kan ha til offentlig tjeneste.

Lovavdelingen har flere ganger tolket § 13 første ledd nr 1 i tråd med dette syn. I brev 29 juni 1983 til Kommunaldepartementet (jnr 3098/82 E) ble det lagt til grunn at opplysninger om at en etatsjef i en kommune var straffet for grov utroskap i tjenesten og om hvilken straff han hadde fått, ikke kunne anses taushetsbelagt:

«Selve det forhold at vedkommende har gjort seg skyldig i et straffbart forhold i tjenesten og hvilke reaksjon dette har medført (såvel strafferettslig som administrativt), omfattes etter Lovavdelingens oppfatning ikke av taushetsplikten. På den annen side må man legge til grunn at nærmere opplysninger om personlige egenskaper ved gjerningsmannen omfattes av taushetsplikten. Disse opplysninger vil være av en slik karakter at tjenestemannens behov for beskyttelse er sterkt, samtidig som allmennhetens legitime interesse i å få opplysningene er forholdsvis begrenset. Mer tvilsomt er spørsmålet om i hvilken grad opplysninger om de nærmere omstendigheter ved selve handlingen kan anses som «personlige forhold» og dermed faller inn under taushetsplikten. Dette må vurderes konkret.»

I en senere sak, som gjaldt spørsmålet om dokumenter vedrørende Helsedirektoratets etterforskning av en overlege var taushetsbelagt (jnr 1869/86 E), uttalte Lovavdelingen bl a:

«Fordi offentlige tjenestemenn er satt til å ivareta allmennhetens interesser, må det settes snevrere grenser for taushetsplikten vedrørende vedkommendes arbeidsforhold enn det som ellers gjelder. Taushetsplikt foreligger derfor trolig bare så langt opplysningene angår forhold av en slik art at de er egnet til å karakterisere overlegen som person.»

Også Sivilombudsmannen har lagt til grunn at taushetsplikten må trekkes noe snevrere i forhold til offentlige tjenestemenns handlinger i tjenesten, (se årsmeldingen for 1989 s 67, 1991 s 97, 1996 s 77 og 1997 s 117). Se også Frihagen, Offentlighetsloven bind II, 3 utg 1994 s 55-57.

Etter dette må det legges til grunn at taushetsplikten ikke rekker like langt som ellers når det gjelder tjenestehandlinger foretatt av offentlige tjenestemenn. Hvor markert forskjell det vil være mellom offentlige tjenestemenn og privatpersoner på dette området avhenger imidlertid både av hvor høyt plassert vedkommende tjenestemann er, om han innehar en stilling der allmennhetens tillit er særlig viktig og hvor nær tilknytning den aktuelle handlingen hadde til hans stilling.

Disse synspunktene må etter Lovavdelingens syn i noen grad også anvendes på handlinger som ikke er foretatt i tjenesten, men som kan ha betydning for hvordan tjenesteutøvelsen vurderes.  Enkelte grupper av offentlige tjenestemenn er satt til å utføre samfunnsoppgaver av en slik karakter at allmennheten kan ha en legitim rett til å vurdere enkelte av deres handlinger utenfor selve tjenesten opp mot deres stilling. Militære offiserer er etter Lovavdelingens syn en slik gruppe.

Taushetsplikten for personlige forhold vil derfor ikke omfatte opplysninger om handlinger av en slik art at de klart er uforenlige med de samfunnsoppgaver militære offiserer er satt til å forvalte. Slike handlinger er egnet til å redusere allmennhetens tillit til en offisers evne til å utføre sine oppgaver i vel så stor grad som kritikkverdige forhold i selve tjenesten.

1.2            Lovavdelingen har ikke sett foranledning til å gå gjennom i detalj Lars Borgersruds rapport Militære veivalg 1940-1945. Vi nøyer oss med å angi noen utgangspunkter for hvordan de generelle synspunkter ovenfor etter vår oppfatning bør anvendes på det foreliggende sakområdet, og går mer konkret inn på de opplysninger som ifølge Kulturdepartementets notat side 8 må være hentet fra dokumenter i Riksarkivet.

Lovavdelingen antar generelt at offiserers bistand til eller samarbeid med okkupasjonsmakten eller medlemskap i Nasjonal Samling etter 9 april 1940 ikke kan anses som et personlig forhold underlagt taushetsplikt. Det samme vil gjelde for opplysninger om medlemskap i NS opphørt før 9 april 1940 dersom vedkommende selv hadde opptrådt utad eller gitt til kjenne sin partitilhørighet. Opplysninger som gjelder forhold før 1938 må antas å falle utenfor taushetsplikten på grunn av 60-årsregelen i fvl § 13 c tredje ledd annet punktum, idet vi legger til grunn at Riksarkivaren ikke har truffet noen bestemmelse om forelenget taushetsplikt med hjemmel i kgl res 16 desember 1977 avsnitt VI nr 2.

På det grunnlag som Kulturdepartementets notat gir, antar vi etter dette at ingen av de opplysninger om offiser X som nevnes i notatet side 8, faller inn under taushetsplikten. Punkt 1 - sekretær for Arbeidstjenesten - faller formodentlig utenom taushetsplikten allerede fordi det er en opplysning om Xs stilling, jf fvl § 13 annet ledd første punktum, men omfattes under enhver omstendighet av våre synspunkter på samarbeid med okkupasjonsmakten. Punkt 2 gjelder medlemskap i NS under krigen, jf ovenfor. Punkt 3 gjelder Xs opptreden i tjenesten som sjef for operasjonskontoret ved DKØ, noe som ikke synes å kunne regnes som et «personlig forhold». Punkt 4 synes dels å gjelde Xs aktivitet som forskningsleder ved Hjemmefrontmuseet (som står i samme stilling som punkt 3), dels å være uttrykk for slutninger som forskeren Borgersrud har trukket ut av sitt materiale.

2            Begrensninger i taushetsplikten, særlig om fvl § 13 a nr 3

Etter det opplyste legger Lovavdelingen til grunn at de begrensninger i taushetsplikten som følger av fvl § 13 a nr 1 (samtykke) og nr 2 (anonymisering) ikke er aktuelle i saken. Spørsmålet er om nr 3 (ingen berettiget interesse i taushetsplikt) kan få anvendelse på opplysninger som går inn under § 13 første ledd nr 1. For forhold som faller utenom taushetsplikten, kan det til dels være en smaksak om man vil anse opplysningene for å falle utenfor rammen av taushetsbelagte opplysninger etter § 13 første ledd, eller unntatt fra taushetsplikten i medhold av § 13 a nr 3; jf foran om medlemskap i politiske organisasjoner som vedkommende selv har gjort kjent utad.

Lovavdelingen anser det på det rene at de alternativer at opplysningen er «alminnelig kjent» eller «alminnelig tilgjengelig andre steder» bare er eksempler på at ingen berettiget interesse foreligger, og at § 13 a nr 3 derfor kan få anvendelse også i andre tilfelle. Men dersom det må legges til grunn at det foreligger en berettiget interesse i taushetsplikt, kan ikke den settes til side med hjemmel i nr 3 ut fra allmenne eller andre motstående hensyn, enten dette skjer uten videre eller gjennom en konkret interesseavveining. Vi viser her særlig til Ot prp nr 3 (1976-77) s 28:

«… dersom det virkelig foreligger en berettiget interesse i hemmelighold, kan taushetsplikten ikke settes til side i medhold av § 13 a nr. 3 etter en konkret interesseavveining. Jfr. her pkt. 3.3.8. om spørsmålet om et generelt unntak fra taushetsplikten av allmenne hensyn.»

En opplysning er «alminnelig tilgjengelig andre steder» bare hvis interesserte har adgang til å få opplysningen derfra. Etter forarbeidene - jf således Ot prp nr 3 (1976-77) s 145-46 - kan det være at kriteriet «alminnelig tilgjengelig» ikke er oppfylt selv om det er adgang til å få tak i opplysningen annetsteds, hvis den i praksis ikke er lett tilgjengelig. Et eksempel (som ikke nevnes i forarbeidene) er opplysninger som finnes et enkelt sted i datidens presse, men som senere ikke er formidlet videre. Ved vurderingen av om nr 3 får anvendelse i slike tilfelle, må det også legges vekt på hvor tungtveiende hensyn som ligger bak taushetsplikten i det konkrete tilfellet, særlig hvor ømtålige og beskyttelsesverdige opplysningene er.

Det gjelder generelt i forhold til § 13 a nr 3 at man i grensetilfelle må foreta en mer helhetspreget vurdering for å fastslå om det foreligger noen «berettiget interesse» i taushetsplikt. Er det tale om opplysninger som ligger nær grensen for «personlige forhold», skal det mindre til enn ellers for at unntaket i § 13 a nr 3 kan brukes, jf Ot prp nr 3 (1976-77) s 25 sp 2. Også hensyn som taler for åpenhet om forholdene under krigen må tas med i denne vurderingen. Det vil også ha betydning om opplysningene fremstår som sikre eller tvilsomme, og hvilken kildekontroll som blir foretatt. At vedkommende er død og det er gått lang tid, vil også kunne spille inn ved den mer helhetspregete vurderingen for å avgjøre om noen berettiget interesse foreligger, selv om dette på ingen måte i seg selv er nok til å si at «ingen berettiget interesse» foreligger. Den økende åpenhet om krigstiden og dens konsekvenser - som jødebooppgjøret er et eksempel på - er med på å gi en bakgrunn for vurderingen også i den foreliggende sak. Som et klart eksempel på at det ikke foreligger noen berettiget interesse i hemmelighold, vil Lovavdelingen peke på en opplysning om medlemskap i NS i 1939 når det er på det rene med at det ikke gjelder taushetsplikt om slikt medlemskap før 1938 eller etter 9 april 1940.

3            Seminarrapporten

Etter Lovavdelingens syn vil fremlegging av en rapport på et seminar som er åpent for utenforstående, gå lenger enn det «som er nødvendig for forskningsarbeidet» og derfor være i strid med fvl § 13 e annet ledd. Noe annet vil gjelde fremlegging for veiledere og deltakere i en felles forskningsruppe innenfor samme område. Vi slutter oss her til Kulturdepartementets syn i notatet s 7.

4            Innebærer Riksarkivarens brev et enkeltvedtak?

Etter fvl § 2 første ledd bokstav b jf bokstav a vil brevet være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven dersom det innebærer en «avgjørelse som er bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte private personer».

Dersom Riksarkivarens brev 11 juni 1998 til Borgersrud bare innebærer et utsagn om hvordan han vil forholde seg til fremtidige søknader fra Borgersrud om tillatelse etter fvl § 13 d, må det regnes som en forhåndstilkjennegivelse uten rettsvirkninger. Den vil da ikke være bestemmende for Borgersruds rettsstilling, og følgelig heller ikke et enkeltvedtak. Slik Riksarkivarens brev er formet, må imidlertid Lovavdelingen legge til grunn at hans standpunkt også skal ha virkning for tillatelser som Borgersrud allerede er meddelt etter fvl § 13 d. Brevet må altså forstås som et tilbakekall av gitte tillatelser, og er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.

5      Andre grunnlag for å stille krav til forskerens behandling av opplysninger om personlige forhold

Lovavdelingen har bare tatt stilling til anvendelsen av forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Vi har således ikke tatt stilling til om vilkår i tillatelsen etter fvl § 13 d medfører videregående krav, jf her § 13 e annet ledd første punktum. Vi har heller ikke vurdert forholdet til eventuelle krav fastsatt av Datatilsynet i medhold av personregisterloven 9 juni 1978 nr 48.

Vi går ikke inn på spørsmålet om forskningsetiske normer kan medføre strengere, ikke-rettslige krav enn reglene om taushetsplikt gjør. Etterlevelsen av slike forskningsetiske normer kan imidlertid være relevant for vurderingen av å gi eller omgjøre en tillatelse etter fvl § 13 d.