§ 13 første ledd nr. 2 - Tidsfrister i forvaltningsvedtak – spørsmål om det foreligger taushetsplikt

Brevdato: 03.02.2020

Tidsfrister i forvaltningsvedtak – spørsmål om det foreligger taushetsplikt

Vi viser til brev fra Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) 9. februar 2018, hvor Lovavdelingen ble bedt om å vurdere om enkelte oppstilte vilkår i et vedtak fra Olje- og energidepartementet (OED) etter petroleumsloven er omfattet av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

OED har, med hjemmel i petroleumsloven § 10-18 fjerde ledd, stilt en rekke vilkår for å samtykke i en overdragelse av eierandeler i utvinningstillatelser etter petroleumsloven § 10-12 og for å godkjenne skifte av operatør etter petroleumsloven § 3-7. Dette omfatter krav om at det må bringes inn minst én ytterligere rettighetshaver ved overdragelse av utvinningstillatelser med 100 % eierandel til et enkeltselskap. Kravet innebærer at minst en ytterligere rettighetshaver enn den som er operatør, får en lovpålagt plikt etter petroleumsloven § 10-2 til å påse at operatøren planlegger og driver virksomheten forsvarlig. Kravet skal bidra til at de beste løsningene blir valgt for feltets levetid. Begrunnelsen for kravet er at konkurranse og samarbeid mellom selskaper med ulik kompetanse, ulike erfaringer og ulike tilnærminger til spørsmål knyttet til utøvelsen av utvinningstillatelsen er avgjørende for å få realisert størst mulige verdier fra olje- og gassressursene på en forsvarlig måte. Alle nyere utvinningstillatelser fra OED utstedes derfor til flere enn én rettighetshaver.

Det har i etterkant av ASDs brev, i samråd med ASD og OED, blitt avklart at de fleste av vilkårene som er stilt av OED, må anses som uttrykk for offentlig kjent eller varslet forvaltningspraksis. Slike vilkår vil ikke i noe tilfelle omfattes av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2, siden det da ikke foreligger noen berettiget interesse som tilsier hemmelighold, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Spørsmålet som da gjenstår for vår vurdering, er om tidsfrister som OED gjennom vilkår i forvaltnings­vedtak gir erververe av eierandelene til å bringe inn ytterligere rettighetshavere, er omfattet av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 lyder:

«Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:
…
2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.»

Kravet om at det må være «av konkurransemessig betydning» å hemmeligholde opplysningen for at det skal foreligge taushetsplikt, innebærer at det som et minstevilkår for taushetsplikt må være fare for økonomisk tap (eller redusert gevinst) for den som opplysningen angår, dersom opplysningen gjøres kjent. Denne forutsetningen om økonomisk tap var også en hovedgrunn bak innføringen av bestemmelsen, sammen med at taushetsplikten ville være en fordel for offentlige organer som får opplysningene, siden et tillitsforhold både kan tjene samarbeidet generelt og gi større sikkerhet for at det gis riktige og fullstendige opplysninger. Se Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 16 om dette. Sistnevnte grunn er lite aktuell der de aktuelle opplysningene produseres gjennom et forvaltningsvedtak.

På generelt grunnlag er en fare for økonomisk tap (eller redusert gevinst) ikke tilstrekkelig for at det skal foreligge taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Spørsmålet må vurderes nærmere ut fra de aktuelle opplysningene. Når det særskilt gjelder opplysninger som går fram av forvaltningsvedtak, kan det tenkes at også slike opplysninger kan være «av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår», men både forarbeidene og praksis viser at slike vedtak kommer i en særstilling når det gjelder forholdet til taushetsplikten.

Forvaltningsvedtak innebærer utøvelse av offentlig myndighet for å forvalte samfunnets fellesinteresser, og tilgang til slike vedtak er avgjørende for at allmenheten skal kunne se hvordan relevante fellesinteresser ivaretas av forvaltningen. Parter i forvaltningsprosesser vil også kunne ha en mer konkret interesse i å se hvilke resultater forvaltningen har kommet frem til i liknende saker, slik at de kan forutberegne sin egen rettsstilling, eller vurdere om de kan ha blitt utsatt for usaklig forskjellsbehandling. Vi viser her til formålsbestemmelsen i offentleglova § 1, hvor det går fram at offentlig virksomhet skal være åpen og gjennomsiktig, slik at «informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta» styrkes.

I Ot.prp. nr. 3 (1976–1977) side 22 ble det forutsatt at grensene for taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 skulle bygge på hovedlinjene i høringsnotatet fra februar 1974, og på side 16 heter det, med henvisning til høringsnotatet punkt 2.3.5, at taushetsplikten normalt ikke vil omfatte:

«de vedtak som treffes av det offentlige overfor bedriften, eller om bedriftens forhold til forvaltningen mer i sin alminnelighet. De her nevnte opplysninger vil bare være undergitt taushetsplikt dersom de røper slike forhold som utkastet nevner.»

Vi forstår forarbeidene på dette punktet slik at opplysninger om innholdet av et forvaltningsvedtak er opplysninger som etter sin art i utgangspunktet faller utenfor taushetsplikten. Samtidig kan vedtakene (eller premissene for vedtaket) inneholde opplysninger som – uavhengig av om de var del av forvaltningsvedtaket – er underlagt taushetsplikt. Dette vil typisk være opplysninger som stammer fra en privat virksomhet som vedtaket rettes mot. At opplysningene er tatt inn i vedtaket, kan da normalt ikke medføre at de taper sin karakter av å være taushetsbelagte.

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 fikk sin nåværende utforming i 1982, men vi kan ikke se at lovendringen påvirket betydningen av de føringene som vi har vist til. Endringen var blant annet foranlediget av tilbakemeldinger om at taushetsplikten etter § 13 første ledd nr. 2 var for snever i forhold til den dagjeldende § 6 nr. 4 i offentlighetsloven, jf. Ot.prp. nr. 4 (1981–1982) side 35. Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 ble derfor endret, slik at taushetsplikten fikk samme omfang som unntaket etter offentlighetsloven § 6 nr. 4.

Forutsetningen om at taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 normalt ikke omfatter opplysninger om forvaltningsvedtak, er også lagt til grunn i tidligere tolkningsuttalelser fra Lovavdelingen. Vi nevner her avdelingens brev til Handelsdepartementet 31. mai 1979 (jnr. 1298/79), hvor man fant det «klart» at opplysninger om hvem som hadde fått tildelt kvoter for innførsel av tekstil- og konfeksjons­varer, ikke var å regne som en forretningshemmelighet etter forvaltnings­loven § 13 første ledd nr. 2. Det samme ble antatt å gjelde for opplysninger om hvor store kvoter den enkelte hadde fått, siden «heller ikke slike opplysninger kan regnes som særlig følsomme». Det ble her videre framholdt at vedtak som treffes av det offentlige overfor en bedrift eller liknende, i utgangspunktet vil falle utenfor taushets­plikten. Vi slutter oss her til Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011), der det på side 279 heter at uttalelsen også er representativ for dagens rettstilstand.

I uttalelsen 9. april 2003 (JDLOV-2003-1934) er det lagt til grunn at opplysninger om at en bedrift har mottatt støtte etter Skattefunn-ordningen, og om det mottatte beløpet, ikke er omfattet av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Det tilsvarende er også lagt til grunn i Rettleiar til offentleglova, der det på side 87 heter:

«Teieplikta vil vidare ikkje omfatte forvaltningsvedtak som gjeld verksemda, til dømes vedtak om konsesjon, import- eller eksportløyve eller økonomisk stønad. Dokumenta i slike saker er saksdokument for dei aktuelle forvaltningsorgana, og underlagde innsynsrett etter offentleglova. Ein søknad eller grunngivinga for eit vedtak kan likevel innehalde opplysningar som vil vere underlagde teieplikt, til dømes opplysningar om produksjonsmetodar.»

Frister for å bringe inn ytterligere rettighetshavere ved erverv av utvinningstillatelser med 100 % eierandel er kun et resultat av OEDs myndighetsutøvelse, og kravet er satt for å fremme et overordnet mål om å realisere størst mulige verdier fra olje- og gassressursene på en forsvarlig måte. Fristene inneholder dessuten ingen forretningsrelaterte opplysninger som kommer fra erververen, og de avslører heller ingen slike opplysninger. De generelle hensynene som tilsier at offentligheten bør få innsyn i forvaltningsvedtak, gjør seg etter vår vurdering derfor også gjeldende for fristene fastsatt av OED.

Vi utelukker ikke at opplysninger i forvaltningsvedtak (enkeltvedtak) i spesielle tilfeller kan være underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Imidlertid kan vi ikke se at tidsfrister som OED fastsetter for erververe av eierandelene til å bringe inn ytterligere rettighetshavere, skiller seg vesentlig fra andre vilkår som stilles i forvaltningsvedtak. Vi tilføyer at slike vilkår også kunne ha fulgt av lov eller forskrift.

Konklusjonen er etter dette at tidsfrister som OED gjennom vilkår i forvaltningsvedtak gir erververe av eierandelene til å bringe inn ytterligere rettighetshavere, ikke er omfattet av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.