§ 13 d - Statistikkloven § 2-5 og forvaltningsloven § 13 d - adgangen til utlevering av taushetsbelagte opplysninger

Brevdato: 17.12.2014

 

Statistikkloven § 2-5 og forvaltningsloven § 13 d – adgang til utlevering av taushetsbelagte opplysninger

 

Innledning

Vi viser til brev 5. desember 2013 fra Finansdepartementet, der Lovavdelingen blir bedt om å klargjøre forholdet mellom statistikkloven § 2-5 (med tilhørende vedtak 16. mars 2006 fra Datatilsynet) og forvaltningsloven § 13 d. Vi viser også til møte 1. desember 2014, der representanter fra Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Datatilsynet og Lovavdelingen var til stede.

Bakgrunnen for henvendelsen fra Finansdepartementet er at Statistisk sentralbyrå (SSB) har foreslått å endre dagens praksis for utlevering av data til forskning. Endringen vil innebære at SSB kan utlevere data til forskere uten at godkjennelse innhentes fra et departement eller annet relevant organ etter forvaltningsloven § 13 d, forvaltningslovforskriften § 8 og eventuelle delegeringsvedtak. Spørsmålet er om statistikkloven § 2-5 kan gi hjemmel for en slik praksis, og om forvaltningsloven § 13 d er til hinder for det.

Vi forutsetter at de opplysningene det er spørsmål om å utlevere, er hentet inn med sikte å utarbeide offisiell statistikk. Vi nevner i den forbindelse at statistikkloven § 2-4 første ledd annet punktum begrenser virkeområdet for den særlige taushetsplikten etter statistikkloven. Vår uttalelse omfatter ikke tilfeller der opplysninger er taushetsbelagte av hensyn til rikets sikkerhet. Vi uttaler oss heller ikke nærmere om rekkevidden av statistikkloven § 2-5 første ledd annet og tredje punktum.

Statistikkloven § 2-5

Statistikkloven § 2-5 første ledd lyder:

«Opplysninger hentet inn etter fastsatt opplysningsplikt, eller som er gitt frivillig, kan bare nyttes ved utarbeiding av offisiell statistikk, eller til annen bruk som er godkjent av Datatilsynet og som ikke er til skade for rikets sikkerhet. Dersom opplysninger utleveres, skal taushetsplikt etter § 2-4 også gjelde mottageren av opplysningene. Når særlige grunner tilsier det, kan Datatilsynet likevel gjøre unntak fra slik taushetsplikt for enkelte typer opplysninger.»

Bestemmelsen forutsetter i § 2-5 første ledd annet punktum at det kan være tale om utlevering av opplysninger som er taushetsbelagte etter statistikkloven § 2-4. Det fremgår videre av forarbeidene til § 2-5 at det «vanligvis» er slike opplysninger det er tale om å utlevere, jf. Ot.prp. nr. 58 (1988–89) s. 30.

Statistikkloven § 2-5 må ses i sammenheng med § 3-1, som pålegger SSB som en oppgave å «[g]i opplysninger til statistisk bruk for forskningsformål og for offentlig planlegging innenfor rammen av denne lovs § 2-5». Denne oppgaven kobles riktignok i § 3-1 til lovens formål, som etter § 1-1 er «effektiv produksjon av tjenlig statistikk». Dette kan ikke være til hinder for at det kan skje utlevering av opplysninger til forskning som ikke direkte fremmer dette formålet.

Ordlyden i statistikkloven § 2-5 første ledd første punktum tilsier således at SSB har hjemmel til å utlevere opplysninger til forskning så lenge Datatilsynet godkjenner det. Lovteksten selv oppstiller ikke noen ytterligere krav for at utlevering kan finne sted.

Forarbeidene til statistikkloven § 2-5 inneholder noen uttalelser som taler for en mer restriktiv tolking av adgangen til å godkjenne annen bruk enn til statistikkformål, enn det som følger av lovens ordlyd. Det fremgår av Ot. prp. nr. 58 (1988–1989) at «annen bruk» av opplysninger enn til statistikk var ønskelig ved utformingen av regelen. På side 30 uttales det så (kursivert av oss):

«Departementet vil bemerke at et absolutt forbud mot bruk av opplysninger som er taushetsbelagt til annet enn offisiell statistikk synes for strengt. En slik regel kunne forhindre rasjonell og forsvarlig bruk av foreliggende opplysninger. Det er likevel klart at unntaksbestemmelsen har et snevert anvendelsesområde. Datatilsynet vil ha god forutsetning til å bedømme et eventuelt unntak, også i sammenheng med andre avgjørelser, og vil nok finne det rimelig å legge adskillig vekt på synspunkter som Statistisk sentralbyrå, eller et annet statlig organ som har mottatt opplysningene etter pålegg om opplysningsplikt, måtte komme med.»

Det kan være noe uklart hva som nærmere ligger i henvisningen til «et snevert anvendelsesområde», f.eks. om det er ment å innebære særlige begrensninger for utlevering til forskningsformål, som er ett av mange mulige bruksformål. At forskningsformål er særskilt fremhevet i statistikkloven § 3-1 andre punktum bokstav d, trekker i retning av at loven ikke legger så strenge begrensninger på utlevering til dette formålet.  

Det kan dessuten være noe usikkert hvor langt de gjengitte uttalelsene er tenkt å innebære rettslige begrensninger sammenlignet med den åpnere ordlyden. Det forslaget til praksisomlegging som danner bakgrunn for saken, dreier seg ikke først og fremst om å utvide forskerinnsynet, men om hvilken fremgangsmåte som må følges. Vi finner det derfor ikke nødvendig å gå nærmere inn på hvordan loven må forstås på dette punktet.

Forarbeidene til § 2-5 inneholder ellers en del beskrivelser av dagjeldende praksis for utlevering av opplysninger, se særlig Ot.prp. nr. 58 (1988–89) s. 30–31, jf. s. 34–35, samt NOU kap. 6.2.5 (s. 39–40). Vi oppfatter det ikke slik at denne beskrivelsen i seg selv er ment å gi uttrykk for rettslige begrensninger på utleveringsadgangen.

Utgangspunktet er dermed at statistikkloven § 2-5 åpner for en slik endring av praksis som SSB foreslår, innenfor rammen av den godkjennelsen Datatilsynet har gitt eller gir.  

Datatilsynets godkjennelse i vedtak 16. mars 2006

SSB anfører at utlevering av opplysninger til bruk for forskning har grunnlag i samtykke fra Datatilsynet gjennom brev 16. mars 2006. Brevet omfatter et bredt utvalg av opplysninger, herunder personopplysninger, foretaksopplysninger og grunndata om næringslivet, og det går tydelig fram at man med brevet gir tillatelse til at opplysningene utleveres. Vi forstår det slik at brevet nettopp inneholder en slik godkjennelse som har grunnlag i statistikkloven § 2-5 første ledd. Vi finner ikke grunn til å klarlegge rekkevidden av tillatelsen. I stedet nøyer vi oss med å peke på at Datatilsynet i vid utstrekning har adgang til å omgjøre eller supplere godkjennelsen.

Vi bemerker for ordens skyld at vi ikke har sett nærmere på forholdet mellom godkjennelser gitt i medhold av statistikkloven og de krav som følger av personopplysningsloven og konsesjoner gitt med hjemmel i personopplysningsloven.

Forvaltningsloven § 13 d

Utlevering av opplysninger til forskning er også regulert i forvaltningsloven § 13 d. Første ledd lyder:

«Når det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser, kan departementet bestemme at et forvaltningsorgan kan eller skal gi opplysninger til bruk for forsking, og at dette skal skje uten hinder av organets taushetsplikt etter § 13.»

Myndigheten til å utlevere opplysninger etter denne bestemmelsen ligger til det departementet som er faglig ansvarlig for de aktuelle opplysningene, eventuelt til et underordnet organ som har fått delegert slik myndighet, jf. forvaltningslovforskriften § 8. Slike saker skal normalt også forelegges for Rådet for taushetsplikt og forskning for uttalelse, jf. forvaltningslovforskriften § 9.

Både forvaltningsloven § 13 d og statistikkloven § 2-5 regulerer således utlevering av taushetsbelagte opplysninger til forskning, men grunnlaget for avgjørelsene om utlevering er ulike. Utlevering etter forvaltningsloven avgjøres normalt av departementet etter en bred helhetsvurdering i det enkelte tilfellet. Etter statistikkloven åpnes det for bruk av opplysningene etter godkjenning fra Datatilsynet, og denne godkjenningen har i praksis skjedd på mer generelt grunnlag.

Spørsmålet blir dermed om kravene i forvaltningsloven § 13 d gjelder i tillegg når Datatilsynet med hjemmel i statistikkloven § 2-5 første ledd første punktum har godkjent utlevering av opplysninger til tredjepersoner til bruk for forskning. I utgangspunktet gjelder forvaltningsloven også for SSBs virksomhet, jf. forvaltningsloven § 1. Det følger imidlertid av statistikkloven § 2-4 tredje ledd at forvaltningslovens regler om taushetsplikt i §§ 13 til 13 e ikke får anvendelse for personer «som utfører arbeid eller tjeneste for et organ som forbereder eller utarbeider offisiell statistikk». For ansatte i organer som arbeider med offisiell statistikk, inkludert SSB, følger dermed taushetsplikten og adgangen til å gjøre unntak fra denne av statistikklovens bestemmelser. Etter forvaltningsloven ivaretas personvernhensyn ved bruk av opplysninger til forskning av forvaltningsloven § 13 d og de tilhørende reglene i forvaltningslovforskriften. Etter statistikkloven ivaretas personvernhensynene av statistikkloven § 2-5. Det er i forarbeidene klart forutsatt at disse ordningene ikke skal gjelde parallelt. Om adgangen til å stille vilkår etter statistikkloven § 2-5 annet ledd heter det for eksempel i Ot.prp. nr. 58 (1998–99) s. 31: «Dette tilsvarer adgangen til å stille vilkår etter forvaltningsloven § 13 d.». Det er heller ikke behov for eller hensiktsmessig med en dobbeltregulering.  

Det kan dermed ikke sies å foreligge noen motstrid mellom statistikkloven § 2-5 og forvaltningsloven § 13 d. Ordlyden i statistikkloven § 2-5 gir SSB adgang til «annen bruk» av ellers taushetsbelagte opplysninger dersom det foreligger samtykke fra Datatilsynet, og forvaltningsloven § 13 d gjelder ikke på dette området. Vi viser her også til at det følger av forvaltningsloven § 13 f første ledd at forvaltningsloven §§ 13 til 13 e bare gjelder som utfyllende regler til taushetsplikt på annet grunnlag når annet ikke følger av annen lov.

Vi kan heller ikke se andre holdepunkter for at utlevering av taushetsbelagte opplysninger som nevnt i statistikkloven § 2-5, bare kan skje innenfor rammene av forvaltningsloven § 13 d. En annen sak er at SSB, slik det følger av SSBs brev 14. februar 2013, vil kunne ta hensyn til forvaltningsloven § 13 d første ledd ved vurderingen av om opplysninger skal utleveres.