§ 13 b første ledd nr. 3 - Fylkesmannens rett til innsyn i fylkesnemndas avgjørelser

Saksnummer: 2004/01208 EO HI/GA

Dato: 22.01.2004

 

Fylkesmannens rett til innsyn i fylkesnemndas avgjørelser

1. Vi viser til brev 1. september 2003, hvor Barne- og familiedepartementet ber Lovavdelingen vurdere om fylkesmannen har rett til innsyn i fylkesnemndas avgjørelser som et ledd i fylkesmannens oppgaver etter barnevernloven § 2-3. Vi beklager at det har tatt lang tid å besvare henvendelsen.

2. Etter barnevernloven § 6-7 første ledd har enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan eller en institusjon etter loven, taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 – 13e. Fylkesnemndas avgjørelser i barnevernsaker inneholder opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningslovens § 13 første ledd nr. 1 fordi de gjelder ”noens personlige forhold”. Spørsmålet blir derfor om noen av unntakene i forvaltningsloven § 13 b gjør at opplysningene likevel kan gis til fylkesmannen.

Ved spørsmål om hvorvidt et organ kan gi opplysninger til et annet offentlig organ, vil arbeidsoppgavene til og relasjonen mellom de to organene være av avgjørende betydning. Etter barnevernloven § 2-3 tredje ledd plikter fylkesmannen å føre særlig tilsyn med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner og fylkeskommuner. I dette ligger bl.a. at fylkesmannen skal a)sørge for at kommuner og fylkeskommuner får råd og veiledning, b) påse at kommuner og fylkeskommuner utfører de oppgaver de er pålagt etter barnevernloven og c) føre tilsyn med institusjoner etter barnevernloven kapittel 5. Fylkesmannen er klageinstans for enkeltvedtak som ikke hører under fylkesnemnda, jf. barnevernloven § 6-5.

Fylkesnemndas kompetanse går frem av barnevernloven kapittel 7. Fylkesnemndas kompetanse er utelukkende knyttet til særskilt angitte saker under barnevernlovens kapittel 4 om særlige tiltak, se § 7-2. Fylkesmannen har ikke tilsynsoppgaver i forhold til fylkesnemndas saksbehandling. 

Barnevernloven § 2-3 annet ledd inneholder en bestemmelse om at departementet uten hensyn til taushetsplikten kan kreve opplysninger for å utføre sine oppgaver etter loven. Det finnes ingen tilsvarende bestemmelse for fylkesmenn i loven. Selv om fylkesmannen har lovpålagte oppgaver etter barnevernloven, krever unntak fra taushetsplikten hjemmel i lov, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 152.

3. De bestemmelsene i forvaltningsloven § 13 b første ledd som kan være relevante, er nr. 3 og 4.

Etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3 er taushetsplikten ikke til hinder for ”at opplysningene er tilgjengelige for andre tjenestemenn innen organet eller etaten i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning, bl.a. til bruk ved vegledning i andre saker.” Fylkesnemnda kan ikke anses å være samme organ som fylkesmannen, men det kan stilles spørsmål om disse organene i denne sammenheng kan anses å tilhøre samme ”etat”.

”Etat” er ment å være et videre begrep enn organ. Begrepet har ingen klar definisjon, men blir brukt som en samlebetegnelse på ulike organ innen samme gren av forvaltningen, jf. Lovavdelingens uttalelse 25. september 1995 (95/2368 E). Nemndas domstolliknende karakter gjør muligens at det virker fremmed å se den som en del av en ”etat”. Det samme gjør fylkesmannens stilling som regionalt statlig organ med ulike oppgaver på en rekke ulike felt. I Sosialdepartementets rundskriv I-9/94 Taushetsplikt i sosialforvaltningen legges det imidlertid til grunn at ”[s]osialetaten omfatter [således] i tillegg til de folkevalgte organene både den kommunale sosialadministrasjon, den fylkeskommunale sosialadministrasjon, fylkesmannens sosial- og familieavdeling, Fylkesnemnda for sosiale saker og Sosial- og helsedepartementet”.

Både fylkesmannen og fylkesnemnda er organer etter barnevernsloven. De er begge klageorganer for saker som er behandlet i kommunene i første instans. Det er også en direkte kobling mellom dem ved at fylkesmannen etter barnevernloven § 7-3 fjerde ledd kan fremme forslag overfor fylkesnemnda om hjelpetiltak som nevnt i § 7-2 bokstav a til f hvis han blir kjent med forhold som tilsier at det bør iverksettes tiltak som forutsetter vedtak i fylkesnemnda. Fylkesmannens plikt til å rådgi kommunen etter § 2-3 tredje ledd gjelder også i saker som kan lede til vedtak av fylkesnemnda. Ohnstad behandler i boken ”Taushetsplikt, personvern og informasjonssikkerhet i helse- og sosialsektoren” (1997) taushetsplikten i barnevernet, og fastslår på side 65 at fylkesnemnda og fylkesmannen klart begge tilhører barnevernets organer, og at de derfor har tilgang til opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b nr. 3.

De to hovedhensynene ved taushetsplikt i barnevernet er beskyttelse av klienter og tillit til barnevernet. I forhold til beskyttelse av klienter, vil fylkesmannen ha taushetsplikt i like stor grad som fylkesnemnda. Fylkesmannen vil uansett kunne få informasjonen fra kommunen uhindret av kommunens taushetsplikt, i kraft av sin plikt til å føre tilsyn med kommunene, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 4 (bruk av opplysningene til kontroll kan skje uhindret av taushetsplikt). Tilliten til barnevernet trekker i retning av at fylkesmannen bør få direkte tilgang til nemndas avgjørelser for å eventuelt følge opp feilaktig eller uheldig behandling i kommunene.

Konklusjonen er etter dette at fylkesmannen og fylkesnemnda i barnevernssaker er å anse som å høre til samme ”etat” i forhold til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3.

4. Taushetsplikten skal fravikes i minst mulig grad, og det ble derfor vurdert i forarbeidene til forvaltningslovens taushetspliktbestemmelser hvordan man kunne hindre en for vidtrekkende anvendelse av unntaket i § 13 b første ledd nr. 3. Løsningen ble å stille krav til formålet med og behovet for at opplysningene overføres.

I følge ordlyden skal opplysninger være tilgjengelig ”i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning, bl.a. til bruk ved vegledning i andre saker.” Barnevernsorganene må trenge opplysningene for å arbeide funksjonelt og godt. Tradisjonelt sett har ikke begrensningen i § 13 b nr. 3 blitt tolket strengt, jf. Lovavdelingens uttalelse i sak 95/02368. I teorien er denne standarden oppfattet som ganske vid. Frihagen i ”Taushetsplikt” side 137 mener bestemmelsen gir en ”temmelig vid adgang til sirkulasjon av ellers taushetsbelagte opplysninger”. Woxholt kommenterer i ”Forvaltningsloven” på side 226 at lovens åpning for spredning av opplysninger innenfor samme organ eller etat er forholdsvis vid, og at vilkåret ”trengs” bare betyr at det må sannsynliggjøres et visst behov for bruken. Oma i ”Teieplikt og samarbeid innanfor velferdstenestene”(1998) side 157 mener imidlertid at loven må forstås mer restriktivt hvis opplysningene er sensitive.

Ofstad/Skar i ”Barnevernloven- kommentarutgaven”(1995) skriver på side 40 at fylkesmannens ansvar etter barnevernloven § 2-3 tredje ledd omfatter råd og veiledning både i enkeltsaker og råd og veiledning av mer generell opplæringsmessig karakter. Videre skal fylkesmannen påse at kommuner og fylkeskommuner faktisk utfører de oppgaver loven pålegger dem og at de utføres på en måte som ligger innenfor rammene av loven. Siden fylkesnemnda er vedtaksinstans i mange av barnevernslovens sakstyper, vil nemndas avgjørelser være av stor betydning for fylkesmannen både i forhold til opplæring, veiledning og rådgivning. I utgangspunket bør personopplysningene i nemndas avgjørelser i størst mulig grad anonymiseres, men dette må om nødvendig kunne unnlates.

5. Vi antar på denne bakgrunn at fylkesnemnda uten hinder av taushetsplikten kan oversende sine avgjørelser i barnevernssaker til fylkesmannen. Barne- og familiedepartementet spør imidlertid om fylkesmannen kan kreve innsyn. Det følger av Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 33 at selv om unntakene fra taushetsplikten foreligger, medfører ikke dette noen opplysningsplikt for det organet som sitter med opplysningene. Organet står fritt til å vurdere om det vil gi fra seg opplysningene, og en eventuell opplysningsplikt må ha et særlig rettsgrunnlag.

6. Vi nevnte i innledningen til punkt 3 foran at også forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 4 kan tenkes å hjemle unntak fra taushetsplikten. Det er også denne bestemmelsen Barne- og familiedepartementet viser til i sin henvendelse. I lys av konklusjonen foran finner vi det unødvendig å ta stilling til om fylkesmannens ansvar for å utøve kontroll med kommunen og fylkeskommunen etter barnevernloven § 2-3 tredje ledd bokstav b er tilstrekkelig for at fylkesmannen kan få tilgang til fylkesnemndas vedtak direkte fra nemnda.