§§ 13, 13 a, 13 b og 13 d - Spørsmål om tolkningen av forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt

Saksnummer: 1998/5049 E AS/KES

Dato:.12.08.1997

 

Spørsmål om tolkningen av forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt

1      Vi viser til brev 12 mai 1997, der Kommunal- og arbeidsdepartementet forelegger Justisdepartementet tolkningsspørsmål knyttet til forvaltningslovens (fvl) bestemmelser om taushetsplikt, jf fvl § 13 flg.

2            Kommunal- og arbeidsdepartementet reiser for det første spørsmål om opplysninger som røper et tilknytningsforhold til arbeidsmarkedsetaten, må anses taushetsbelagt i medhold av fvl § 13.

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1 oppstiller taushetsplikt for opplysninger om noen "personlige forhold". Annet ledd regner opp endel opplysninger som ikke er opplysninger om "personlige forhold" i lovens forstand. Opplysninger om bl a "yrke" og "arbeidssted" omfattes ikke av taushetsplikt med mindre opplysningene røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige.

I saken her er det klart at opplysningene vil røpe et klientforhold ved at enkeltpersoner knyttes til arbeidsmarkedsetaten. Spørsmålet er om klientforholdet må anses som et personlig forhold.

I bestemmelsens forarbeider (jf Ot prp nr 3 (1976-77) s 15) heter det at om en alkoholikeranstalt gir nøytrale opplysninger om en bestemt person, vil en av dette kunne slutte seg til at vedkommende har vært eller blir behandlet for alkoholisme. De nøytrale opplysningene vil av den grunn være underlagt taushetsplikt. Eksemplet viser at opplysninger om stigmatiserende klientforhold må anses som personlige. Lovavdelingen har tidligere antatt (i brev 25 september 1978) at hensynet til den enkeltes personvern tilsier at opplysninger om at vedkommende er sosialklient, er underlagt taushetsplikt. Det er imidlertid grunn til å tro at det for folk flest oppleves som atskillig mer følsomt å være sosialklient enn å være tilknyttet arbeidsmarkedsetaten, og uttalelsen kan ikke uten videre anses som avgjørende for det tolkningsspørsmål vi her står overfor. 

I forarbeidene til fvl § 13 første ledd heter det generelt at (op cit s 136):

"Opplysninger som arbeidsgruppen ser som "personlige", kan dels gjelde egenskaper ved en person, dels noe han har gjort ... .

Mht andre typer opplysninger om enkeltpersoner kan det oppstå vanskelige grensespørsmål. Avgjørende blir kanskje ofte en mer tradisjonell oppfatning av hva som hører personligheten og privatlivet til, i motsetning til f eks utadrettet politisk og forretningsmessig virksomhet. Skillelinjene er på ingen måte klare. ...

Det er naturlig å karakterisere som personlige en rekke opplysninger om den enkeltes utdanning og arbeid og om hans økonomiske situasjon. Landsskatteloven § 86 nr 1/byskatteloven § 79 nr 1 fastsetter riktignok offentlig utlegging av skattelistene, med opplysninger om antatt formue, inntekt og klasse for hver skattepliktig. Den riktigste konstruksjon her er vel imidlertid at opplysningene er personlige, men at de på grunn av disse særbestemmelsene likevel gjøres offentlig tilgjengelig."

Slik saken er forelagt oss, kan mye tale for at opplysninger om at en person er klient av arbeidsmarkedsetaten, ikke i seg selv er "personlig" i lovens forstand. I denne retning trekker at antallet klienter etterhvert omfatter en ikke ubetydelig del av arbeidsstyrken, og at klientforholdet i dagens samfunn neppe regnes som stigmatiserende eller på annen måte særlig følsomt. Samtidig må det erkjennes at en slik lovforståelse ikke underbygges av klare holdepunkter i lovens ordlyd, forarbeider eller rettspraksis, og at det derfor knytter seg en viss tvil til om resultatet er i samsvar med gjeldende rett. Mer detaljerte karakteristikker  av klientforholdet, som f eks hva slags tilknytningsform det er snakk om (jf oversikten over syv grupper på henvendelsen hit s 3), vil i alle fall være "personlig" i lovens forstand dersom tilknytningsformen avslører underliggende, følsomme opplysninger. Opplysninger om at en person er yrkeshemmet, jf gruppe syv, er av den grunn taushetsbelagt.

3            Forvaltningsloven § 13 a nr 1 gjør unntak fra taushetsplikt bl a i den utstrekning den som har krav på taushet samtykker. Kommunal- og arbeidsdepartementet ønsker vår vurdering av hvor informert den som skal avgi samtykket må være, og illusterer problemstillingen med intervjuundersøkelser som kombineres med arkivforskning.

Loven stiller ikke formelle krav til hvorledes samtykket skal gis. Samtykket må imidlertid være gitt frivillig, og med tilstrekkelig oversikt over hvilke konsekvenser samtykket har, jf Ot prp nr 3 (1976-77) s 146 flg. Stortingets justiskomite understreket i innst O nr 50 (1976-77) s 3 at den som samtykker

"... så langt det er praktisk mulig, gjøres kjent med de konsekvenser et samtykke vil/kan føre til. Anmodningen om samtykke som nevnt må ikke framføres på en slik måte at den som har krav på taushet, føler seg presset til å samtykke."

Dersom den som har krav på taushet får en tilnærmet uttømmende oversikt over hvilke kilder og hvilke mulige resultater undersøkelsen kan føre med seg, slik det er beskrevet i henvendelsen hit s 3, vil den som samtykker være tilstrekkelig informert. Og ettersom samtykket bare rekker så langt det gjelder, vil det under enhver omstendighet være samtykket, og ikke formålet med undersøkelsen som setter rammer for hva de taushetsbelagte opplysningene kan benyttes til. Dersom det viser seg at undersøkelsen åpner for flere muligheter enn det man var klar over på forhånd, må evt nytt og mer omfattende samtykke innhentes.

4            Kommunal- og arbeidsdepartementet reiser avslutningsvis spørsmål om grensedragningen mellom fvl § 13 b nr 4 og fvl § 13 d, herunder om det er avgjørende om et arbeid foretas av organet selv, eller om arbeidet utføres av eksterne forskere (jf henvendelsen hit nederst s 4).

Fvl § 13 b nr 4 gir myndighetene adgang til å bruke ellers taushetsbelagte opplysninger for utrednings- og planleggingsoppgaver. Bestemmelsen knytter unntakene til bruken av opplysningene, og ikke til hvem som utfører f eks utredningen. Taushetsplikten er ikke til hinder for at utenforstående utreder spørsmål for det offentlige til bruk i det offentlige. De utenforstående utrederne vil i så fall selv være underlagt taushetsplikt i medhold av fvl § 13 første ledd, jf passusen "tjeneste ... for et forvaltningsorgan". Fvl § 13 b nr 4 skiller seg fra fvl § 13 d ved at utredningen må skje på oppdrag fra det offentlige og ved at utredningen må benyttes direkte i offentlig virksomhet. Hvis først disse to forholdene er oppfylt, kan fvl § 13 b nr 4 i mange tilfeller benyttes selv om utredningsoppdraget utføres av eksterne forskere uten (annen) tilknytning til forvaltningsorganet.

Forvaltningsloven § 13 d gir på sin side vedkommende departement adgang til å bestemme at et forvaltningsorgan kan eller skal gi opplysninger til bruk for forsking, og at dette skal skje uten hinder av organets taushetsplikt etter fvl § 13. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 13 e med nærmere regler om bruken av de taushetsbelagte opplysningene. I motsetning til fvl § 13 b nr 4 er det ikke noe vilkår at forskningen utføres på oppdrag fra det offentlige, og ei heller at forskningen benyttes direkte i offentlig virksomhet. Formålet med bestemmelsen er bl a å gjøre materiale fra offentlig virksomhet tilgjengelig for forskning.

Til tross for at fvl § 13 b nr 4 og § 13 d i utgangspunktet regulerer nokså ulike situasjoner, har bestemmelsene i noen grad tilstøtende anvendelsesområder hvor det kan oppstå tvil om hvilken bestemmelse som skal benyttes. Dette gjelder særlig der arbeid utføres av eksterne på oppdrag fra det offentlige, og hvor arbeidet skal benyttes direkte i offentlig virksomhet, samtidig som arbeidet har et sterkt preg av uavhengighet i forhold til den offentlige oppdragstakeren. Gjeldende rett gir ikke grunnlag for noen generell og klar grenseoppdragning, men det kan oppstilles en del momenter som er av interesse i den konkrete vurderingen av hvilken bestemmelse som skal legges til grunn.

Eksempler på noen sentrale momenter er om arbeidet ligger innenfor det offentlige organets saksområde, hvem som har har overordnet bestemmelsesrett over arbeidets formål og rammer, hvem som har ansvaret for arbeidet, hvordan arbeidet finansieres (f eks om det helt eller delvis dekkes over offentlige budsjettrammer), og om arbeidet (og opplysningene) skal benyttes i andre sammenhenger enn i offentlig virksomhet (f eks om det skal offentliggjøres). Ikke minst er det viktig at totalvurderingen inkluderer de reelle hensynene som ligger bak fvl § 13 d. Det må således vurderes om det er behov for at restriksjonene som ligger i bestemmelsen skal få anvendelse på den konkrete saken det er snakk om.