§ 13-1: Kravet om at kommunestyret selv ansetter kommunedirektør

Brevdato: 24. august 2023

Spørsmål om hvordan kommunedirektørens lønns- og arbeidsvilkår kan fastsettes

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til brev 14. april 2023 fra Sunndal kommune. Vi viser også til vårt foreløpige svar 31. mai 2023 med informasjon om saksbehandlingstid. I brevet viser dere til ulike oppslag på kommunal-rapport.no, og ber om at departementet klargjør hvilke krav som gjelder ved fastsetting av kommunedirektørens lønns- og arbeidsvilkår. Konkret gjelder spørsmålet om kommunestyret kan delegere myndigheten til å fastsette lønns og andre arbeidsvilkår.

Departementet understreker at vi ikke tar stilling til praksisen i Sunndal kommune, men gir generell veiledning om vår forståelse av kommuneloven. Departementet beklager lang saksbehandlingstid.

Kommuneloven § 13-1 og uttalelser i forarbeider

Spørsmålet i saken er om kommunestyrets myndighet til å fastsette kommunedirektørens lønns- og arbeidsvilkår kan delegeres til et annet folkevalgt organ.

Utgangspunktet for vurderingen er kommuneloven § 13-1 første ledd, som sier at kommunestyret «ansetter selv en kommunedirektør». Det er utvilsomt ut fra ordlyden at selve ansettelsen må gjøres av kommunestyret, og ikke kan delegeres. Det er også klart at myndigheten til å si opp eller suspendere kommunedirektøren ligger hos den som har ansettelsesmyndigheten.

Departementet kan ikke se at ordlyden i § 13-1 gir et helt klart svar på i hvilken grad utøvelse av arbeidsgiverrollen, unntatt selve ansettelsesmyndigheten, kan delegeres videre. Når loven bruker begrepene ansetter selv i § 13-1, trekker likevel dette i retning av at det bare er selve inngåelsen av arbeidsforholdet som er lagt eksklusivt til kommunestyret. Altså at loven åpner for at andre deler av arbeidsgiveransvaret enn selve ansettelsesmyndigheten kan delegeres.

Forarbeidene har i liten grad omtale av kommunestyrets arbeidsgiveransvar overfor kommunedirektøren. Kommuneloven § 13-1 første ledd viderefører § 22 i kommuneloven fra 1992. Forarbeidene til 1992-loven er derfor relevante for å forstå dagens bestemmelse.

Det var flertallet i kommunelovutvalget som førte til 1992-loven, som først foreslo å lovfeste at ansettelsen av kommunedirektøren (administrasjonssjefen) skulle gjøres av kommunestyret, og ikke kunne delegeres, se NOU 1990:13 kapittel 10 side 139. Utvalget uttalte videre at de ikke vurderte det som formålstjenlig å lovfeste nærmere bestemmelser om administrasjonssjefens arbeidsrettslige stilling. Utvalget foreslo derfor at den gjeldende bestemmelsen i kommunestyreloven § 36 tredje ledd, som sa at administrasjonssjefens lønns og arbeidsvilkår fastsettes av kommunestyret, ikke skulle gjentas i den nye kommuneloven. Kommunelovutvalget valgte altså aktivt bort en bestemmelse om at kommunestyret fastsetter kommunedirektørens lønn og andre arbeidsrettslige vilkår.

Departementet behandlet denne delen av utvalgets forslag i Ot.prp. nr. 42 (1991–92) punkt 5.2.2–5.2.3. Departementet uttalte ingenting direkte om fastsettelsen av kommunedirektørens lønn og andre arbeidsvilkår, men sluttet seg generelt til kommunelovutvalgets innstilling på dette punktet, se punkt 5.2.3 side 93. Det vil si at departementet lot være å fremme forslag om å videreføre den gjeldende kommunestyreloven § 36 tredje ledd.

Departementet uttalte ellers følgende om ansettelse av kommunedirektør (administrasjonssjef), se punkt 5.2.2 side 90–91:

Departementet er enig med utvalgets flertall i at myndighet til å ansette administrasjonssjef ikke skal kunne delegeres. Departementet legger her vekt på at administrasjonssjefen skal være øverste leder av den samlede administrasjon og dermed får en så sentral posisjon i kommunen/fylkeskommunen at kommunestyret/fylkestinget selv bør ta standpunkt til hvem som skal ansettes i stillingen.

Departementets vurdering

Loven og forarbeidene slår fast at selve ansettelsesmyndigheten ikke kan delegeres, og skal ligge hos kommunestyret. Men verken loven eller forarbeidene sier noe uttrykkelig om at arbeidsgiveransvaret for øvrig ikke kan delegeres videre. Tvert imot framstår det som bevisst fra lovgivers side at det ikke ble lagt inn en delegeringssperre når det gjelder fastsettelsen av kommunedirektørens lønn eller andre arbeidsrettslige forhold, ved at tidligere kommunestyreloven § 36 tredje ledd ikke ble videreført. Departementet mener dermed at det ikke er grunnlag for å begrense kommunestyrets kompetanse til å delegere. Reelle hensyn trekker i samme retning. Det kan være praktisk og formålstjenlig om for eksempel et utvalg eller formannskapet følger opp kommunedirektøren og gjennomfører medarbeidersamtale mv.

Når kommunestyret ansetter, innebærer det å bestemme lønn og arbeidsbetingelser gjennom arbeidsavtalen. Kommunestyret må sørge for at arbeidsavtalen inngås i tråd med arbeidsmiljølovens regler, inkludert minimumskravene i § 14-6. Kompetansen til å vedta arbeidsavtalen ligger altså hos kommunestyret selv, og det er dermed bare kommunestyret som kan endre denne avtalen.

Hvorvidt fastsettelse av lønns- og arbeidsvilkår anses som en endring av kommunestyrets ansettelsesvedtak som bare kan gjøres av kommunestyret, må vurderes helt konkret ut fra ordlyden i avtalen. Arbeidsmiljøloven § 14-6 første ledd bokstav i sier for eksempel at den gjeldende eller avtalte lønn «ved arbeidsforholdets begynnelse» skal framgå av avtalen. Arbeidsmiljøloven krever dermed ikke at arbeidsavtalen til enhver tid fastsetter hvilken lønn som gjelder. Det vil si at årlige justeringer i lønn ikke nødvendigvis vil anses som en endring av arbeidsavtalen som må vedtas av kommunestyret.

På vanlig måte må myndighet som delegeres til et folkevalgt organ utøves innenfor de retningslinjene, påleggene og instruksene som kommunestyret fastsetter.

Oppsummering

Kommuneloven § 13-1 bestemmer at kommunestyret ikke kan delegere selve ansettelsesmyndigheten videre, men bestemmelsen er ikke er til hinder for at kommunestyret delegerer myndighet til å utøve andre deler av arbeidsgiveransvaret overfor kommunedirektøren til et annet folkevalgt organ. Kommunestyret kan også delegere myndighet til å fastsette lønn og andre arbeidsvilkår, innenfor rammene kommunestyret har bestemt gjennom arbeidsavtalen og eventuelle andre vedtak.

Med hilsen

Ragnhild Spigseth (e.f.)
avdelingsdirektør

Siri Sand Kaastad
seniorrådgiver