§ 13 - Er karakterer fra grunnskole og videregående skole undergitt taushetsplikt etter forvaltningsloven?

Saksnummer: 2002/09230 EO ØR/TKE

Dato: 12.05.2003

 

Er karakterer fra grunnskole og videregående skole undergitt taushetsplikt etter forvaltningsloven?

Vi viser til brev 22. oktober 2002 der Byarkivet i Oslo kommune ber om Lovavdelingens syn på om karakterprotokoller fra grunnskolen og videregående skole er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Byarkivet har selv ”valgt å se skolekarakterer, registrert på individnivå, som taushetsbelagt i henhold til forvaltningslovens § 13 første ledd nr 1) – begrepet ”noens personlige forhold””.

Vi beklager at det av kapasitetsgrunner ikke har vært mulig å besvare henvendelsen tidligere.

Det fremgår ikke av brevet hva slags karakterer det er tale om. Byarkivet v/seksjonsleder Tore Somdal-Åmodt, har i telefonsamtale 9. april 2003 opplyst at protokollene normalt gir uttrykk både for avgangskarakterer (endelige karakterer i orden og oppførsel, avgangsprøvekarakterer (eksamen), standpunktkarakterer i fag og tilvalgsfag) og terminkarakterer, jf. forskrift 28. juni 1999 nr. 722 (opplæringsforskriften) §§ 3-3 og 3-4, jf. §§ 4-6 til 4-9.

Vi finner således ikke grunn til å underlegge andre former for elevvurdering, herunder karakterer på enkeltprøver, noen nærmere vurdering.

1. Utgangspunktet for vår vurdering

Etter offentlighetsloven (offl.) § 2 første ledd kan Byarkivet bare nekte innsyn dersom det foreligger hjemmel i lov eller i medhold av lov. Etter offl. § 5 a kan det ikke kreves innsyn i opplysninger som ”er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov er unntatt fra offentlighet”. I denne saken blir det spørsmål om ovennevnte karakterer fra grunnskole og videregående skole må regnes som ”noens personlige forhold”, slik at opplysningene er undergitt taushetsplikt etter forvaltningsloven (fvl.) § 13 første ledd nr. 1. Hvis karakterene er det, er det forvaltningslovens ordning at innsyn bare kan gis i den utstrekning forvaltningsloven §§ 13 a flg. tillater det.

Lovavdelingen har tidligere vurdert om eksamenskarakterer ved høyskole og universiteter er taushetsbelagte, jf. brev 17. desember 1985 (jnr. 4384/85) og 15. januar 1986 (jnr. 96/86). Uttalelsene er gjengitt i Wilhelm Matheson/Geir Woxholth: Lovavdelingens uttalelser (1990) s. 377 og 431. Under henvisning til at man mange steder offentliggjorde karakterer i kandidatens navn regelmessig, ble det i begge uttalelsene konkludert med at eksamenskarakterer ”som utgangspunkt ikke er undergitt taushetsplikt”. I den første uttalelsen ble det likevel sondret mellom offentliggjøring og forespørsel i enkelttilfelle. Lovavdelingen mente at taushetsplikten var aktuell i forhold til enkeltforespørsler.

Uttalelsene tar ikke generelt standpunkt til om formelle karakterer som fastsettes i utdanningssammenheng, faller inn under taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13. Hvorvidt karakterene skal anses som ”personlige forhold” etter bestemmelsen, må avgjøres etter en konkret vurdering, se nærmere nedenfor.

Ordlyden i fvl. § 13, jf. begrepet ”personlige”, indikerer at det må dreie seg om informasjon som knytter seg til en bestemt person, gjerne på en måte som karakteriserer vedkommende eller berører vedkommendes identitet, og som man vanligvis ønsker å holde for seg selv. I forarbeidene heter det at ”en rekke opplysninger om den enkeltes utdanning” naturlig må regnes som personlige, se Ot.prp. nr. 3 (1976-77) (vedlegg 2) s. 136. Noen nærmere presisering av hva slags opplysninger uttalelsen sikter til, er imidlertid ikke gitt. Det må på den bakgrunn vurderes nærmere for de ulike opplysninger om de i dag må regnes som tilstrekkelig følsomme. Utviklingen i praksis synes å ha dreiet i retning av økt vektlegging av anonymitet og personvern i skolesektoren, og det kan illustreres blant annet av at skoler og universiteter har sluttet å offentliggjøre eksamenskarakterer sammen med kandidatnavn.

I vurderingen må det anlegges en objektiv innfallsvinkel der opplysningenes (eventuelle) følsomme karakter for folk flest er avgjørende. Som ved andre personopplysninger vil oppfatningen om hvorvidt karakterer er av fortrolig art variere fra person til person, uten at det kan være avgjørende for vurderingen.

I vurderingen må ulike momenter trekkes inn, herunder hvilke karaktertyper det er tale om (for eksempel ordens-, oppførsels-, enkeltprøve-, termin-, standpunkt- eller eksamenskarakterer), hvilket skolestadium karakterene refererer seg til (grunnskole, videregående skole, høyskole eller universitet) og hvor sterke allmenne hensyn eller offentlige interesser som gjør seg gjeldende i det enkelte tilfelle, jf. Wilhelm Matheson (red.): Norsk skolerett (1987) s. 208.

2. Karakterer i grunnskolen

2.1 Innledning

Barn og unge har både rett og plikt til grunnskoleopplæring, jf. opplæringsloven § 2-1. På ungdomstrinnet, hvor karakterer benyttes i skolens elevvurdering, vil således elevens prestasjoner bli evaluert gjennom fastsettelse av karakterer enten eleven ønsker det eller ikke. Den enkelte kan altså ikke unngå at forvaltningen kommer i besittelse av opplysningene, jf. Ot. prp. nr. 3 (1976-77) s. 13:

”Videre kan den situasjon som opplysningene er fremkommet i, tilsi at de beskyttes”

Vurderingen av om karakterer på dette trinnet er underlagt taushetsplikt, må således ses i lys av karakterenes obligatoriske art.

Det kan heller ikke sies å knytte seg noen legitim offentlig interesse til karakterene. I skolesektoren vil åpenhet om faglige prestasjoner kunne gi den enkelte elev grunnlag for å vurdere sine egne prestasjoner opp mot andres, men i det foreliggende tilfellet er det tale om Byarkivets taushetsplikt overfor omverdenen. De hensyn som eventuelt gjør seg gjeldende overfor personer med fast tilknytning til skolen (lærere og elever), kan således ikke anføres med samme tyngde i denne saken, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3 og Wilhelm Matheson (red.): Norsk skolerett (1987) s. 210. Det samme gjelder overfor arbeidsgivere som vurderer å ansette elever i skoleferier. Behovet for å tilrettelegge for åpenhet og debatt rundt skolesystemet ivaretas etter vår oppfatning gjennom adgangen til å publisere anonymisert statistikk, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 2.

På hjemmesiden til Læringssenteret er det lagt til grunn ”at karakteropplysninger for elever i grunnskolen er taushetsbelagte opplysninger”, jf. http://www.ls.no/utdanningsstatistikk/avgrskar/kar-grs02.html. Standpunktet er ikke nærmere begrunnet, men vi antar det gir et dekkende bilde av praksis på området.

2.2 Karakterer i orden og oppførsel

Karakterer i orden og oppførsel knytter seg i stor grad til elevens personlige egenskaper, se opplæringsforskriften 28. juni 1999 nr. 722 § 3-7 annet ledd. Opplysninger om disse karakterene befinner seg etter vår oppfatning nærmere kjerneområdet av uttrykket ”noens personlige forhold” enn andre karakterer. Sett i lys av betraktningene i punkt 2.1 ovenfor, vil karakterer i orden og oppførsel være taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven § 13.

2.3 Standpunkt- og terminkarakterer

Det kan spørres om standpunkt- og terminkarakterer står i en annen stilling enn karakterene i orden og oppførsel, fordi disse i mindre grad er knyttet til elevens person som sådan. Opplysninger om en elevs faglige prestasjoner eller evner faller likevel etter vår oppfatning innenfor ordlyden i forvaltningsloven § 13 første ledd. Dette synes også å være oppfatningen hos Frihagen: Forvaltningsrett II (5. utg., 1992) s. 185. Det kan ikke være avgjørende om opplysningene er gitt i form av uformelle vurderinger eller karakterer, motsatt Wilhelm Matheson (red.): Norsk skolerett (1987) s. 208.

Offentlighet omkring karakterene kan videre tenkes å undergrave det tillitsforhold som bør bestå mellom elev og skole, dersom de brukes utover sin egentlige sammenheng (for eksempel som kjendis-sladder). Også ut fra betraktningene i punkt 2.1 ovenfor, jf. særlig uttalelsen om at det ikke knytter seg legitim offentlig interesse til grunnskolekarakterene, mener vi at standpunkt- og terminkarakterer er taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven § 13.

2.4 Eksamenskarakterer (avgangsprøvekarakterer)

Det er hevdet i juridisk teori at resultatet av offentlige avgangseksamener, som for eksempel avgangsprøvekarakteren ved grunnskolen, ikke er omfattet av taushetsplikten, jf. Wilhelm Matheson (red.): Norsk skolerett (1987) s. 209.

Synspunktet er særlig begrunnet i at prøven er offentlig. Offentliggjøring av eksamensresultater fra ungdomsskolen finner imidlertid ikke lenger sted. På bakgrunn av den utvikling som har vært i praksis, taler etter Lovavdelingens syn de beste grunner nå for å anse eksamenskarakterer i grunnskolen som personlige forhold undergitt taushetsplikt etter fvl. § 13 første ledd nr. 1.

3. Den videregående skole

Det er som kjent opp til den enkelte om man ønsker å fortsette skolegangen ved den videregående skolen. En kan således i prinsippet unngå at forvaltningen kommer i besittelse av de aktuelle opplysningene (karakterene), ved å avslutte sin skolegang etter grunnskolen. Samtidig er det en kjennsgjerning at de aller fleste tar slik skolegang, også utfra nødvendighetsbetraktninger.

Til forskjell fra karakterene fra universitet og høyskole vil karakterene normalt ikke danne noe umiddelbart grunnlag for en yrkesutøvelse. I enkelte fag – f.eks. språkfag – kan de likevel ha betydelig interesse som opplysning om vedkommendes (språk)kunnskaper. Praksisen med offentliggjøring av eksamensresultater fra den videregående skolen (tidligere gymnas) er for lengst opphørt. Det legges generelt større vekt på personvern og anonymitet i forhold til eksamenskarakterer. Så tidlig som i 1978 ga Kirke- og undervisningsdepartementet i et rundskriv til bl.a. videregående skoler (rundskriv F-96/78) uttrykk for at taushetsplikten etter fvl. var til hinder for at skolen ga andre opplysninger enn å bekrefte de opplysninger som eleven allerede har vist til i et vitnemål.

Lovavdelingen legger derfor til grunn at ordens-, oppførsels-, termin-, og standpunktkarakter og trolig også eksamenskarakterer fra videregående skole er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13.

Det kan likevel spørres om avgangskarakterer fra fag-/svenneprøve, jf. opplæringsforskriften § 4-8, som ofte ligger direkte til grunn for en yrkesutøvelse, står i samme stilling. Parallellen til eksamenskarakterer fra universitet og høyskole er her mer nærliggende.

Det kan tenkes å knytte seg en større legitim offentlig interesse til slike karakterer enn til mange allmennfaglige karakterer, for eksempel fordi en kjøper av håndverkertjenester kan ønske å kjenne vedkommendes faglige prestasjoner før en eventuell avtale inngås. Lovavdelingen er likevel usikker på om vedkommende må tåle at hans avgangskarakterer blir kjent for en utenforstående som henvender seg til Byarkivet. Det vises i den forbindelse til uttalelsen fra 17. desember 1985 (jnr. 4384/85 E) som uttrykkelig fastslår at taushetsplikten for eksamenskarakterer fra universitet og høyskole er relevant ved enkeltforespørsler. Det er ikke tatt eksplisitt avstand fra denne oppfatningen i uttalelsen fra 15. januar 1986 (jnr. 96/86 E), selv om dette synes å være oppfatningen i juridisk teori, jf. Arvid Frihagen: Forvaltningsrett Bind II (5. utg., 1992) s. 184-185 i petit.

Under tvil er Lovavdelingen kommet til at også slike opplysninger er av en slik art at de faller innenfor begrepet ”personlige forhold” i forvaltningsloven § 13, når Byarkivet skal vurdere innsynsbegjæringer etter offentlighetsloven.

4. Oppsummering

Lovavdelingen antar etter dette at ordens-, oppførsels-, termin-, standpunkt- og eksamenskarakterer ved grunnskolen og videregående skole omfattes av uttrykket ”noens personlige forhold” i forvaltningsloven § 13. Opplysningene hos Byarkivet er således undergitt taushetsplikt. For så vidt gjelder eksamenskarakterer fra videregående skole er løsningen noe mer tvilsom enn ellers.

Det kan reises spørsmål om ikke den straffesanksjonerte taushetsplikten her, mer enn ellers, må ses på som et utgangspunkt, som i visse tilfeller kan fravikes på grunnlag av etablert praksis, se Frihagen, Forvaltningsrett II (5. utg., 1992) s. 185. Iallfall må en potensiell arbeidsgiver kunne få bekreftet riktigheten av et vitnemål uavhengig av taushetsplikten i forvaltningsloven § 13, jf. UFDs rundskriv F-96/78, selv om det ikke skulle være grunnlag for dette etter forvaltningsloven § 13 a nr. 1 om unntak fra taushetsplikten ved samtykke fra den som har krav på taushet.