§ 12 - Statsrådens habilitet

Saksnummer: 01/9733 EO ØR

Dato:.30.10.2001

 

Statsrådens habilitet

Det vises til brev 27. oktober 2001 med anmodning om Lovavdelingens vurdering av flere spørsmål knyttet til statsråd Svein Ludvigsens habilitet. Nedenfor blir dette vurdert i forhold til reglene i forvaltningsloven (fvl.). Det ligger utenfor Lovavdelingens oppgave å vurdere om de opplyste forhold, bortsett fra forvaltningslovens regler, kan gi grunn til å fordele sakene mellom regjeringens medlemmer på annen måte enn det som har vært vanlig for saker knyttet til fiskerinæringen.

1. Saker knyttet til Norges Sildesalgslag

1.1 Fvl. § 6 første ledd

Det første spørsmålet som reises, er om statsråden vil være inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for eller treffe avgjørelser i saker knyttet til Norges Sildesalgslag. Eventuell inhabilitet vil i såfall være begrunnet med at statsrådens bror, Kåre Ludvigsen, er nestleder i Sildesalgslagets styre.

Etter Lovavdelingens syn kan det her ikke foreligge inhabilitet etter forvaltningsloven (fvl.) § 6 første ledd. Forutsetningen for inhabilitet for statsråden etter første ledd bokstav b er at broren, Kåre Ludvigsen, er part i den aktuelle saken. I saker knyttet til Norges Sildesalgslag er det salgslaget som sådan som eventuelt vil være part, ikke det enkelte styremedlem.

Forutsetningen for inhabilitet etter § 6 første ledd bokstav e er at tjenestemannen selv (her statsråden) har ledende stilling i eller er styremedlem m.v. i et selskap som er part i saken. Her er det ikke statsråden, men broren, som er styremedlem, og man har derfor en situasjon som ikke fanges opp av bokstav e. Bestemmelsen omfatter ikke situasjoner der f.eks. familiemedlemmer som nevnt i bokstav b, innehar posisjoner som nevnt i et selskap som er part i saken.

1.2 Fvl. § 6 annet ledd – introduksjon

Spørsmålet blir deretter om det kan foreligge inhabilitet etter den mer skjønnspregede regel i fvl. § 6 annet ledd. Et minstevilkår for å kunne statuere inhabilitet etter annet ledd er at det foreligger ”særegne forhold”. Disse må i tillegg være av en slik karakter at de er ”egnet til å svekke tilliten til” statsrådens upartiskhet.

Det kan innledningsvis bemerkes at forbindelser som er fjernere enn de forbindelser som er angitt i fvl. § 6 første ledd, normalt ikke vil føre til inhabilitet. Første ledd kan altså – som et utgangspunkt – leses antitetisk, med den betydning dette måtte få for vurderingen etter annet ledd, jf. Arvid Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven, Oslo 1985, s. 101 og 192.

Det er videre av betydning at lovens anvisning på at det blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære ”fordel, tap eller ulempe” for tjenestemannen eller noen som han har nær personlig tilknytning til, er kvalifisert som ”særlig fordel, tap eller ulempe”.

1.3 Sildesalgslagets organisering og oppgaver

Det synes i denne saken nødvendig å gi en kort beskrivelse av Norges Sildesalgslags organisering og oppgaver. Den mest omfattende rettslige analysen av fiskesalgslagene er foretatt av Eivind Smith: ”Organisasjoner i fiskeriforvaltningen”, Oslo 1979. Han omtaler salgslagene – herunder Norges Sildesalgslag – som ”private organisasjoner som (også) er tillagt offentlig myndighet” (s. 41).

Sildesalgslaget – som de andre salgslagene – er grunnlagt av fiskerne og deres organisasjoner. Gjennom lov 14. desember 1951 nr. 3 om omsetning av råfisk (råfiskloven) § 2 første ledd har lagene fått en enerett til å organisere førstehåndsomsetningen av råfisk. For Sildesalgslaget følger det av forskrift 29. juni 1990 nr. 485 om førstehåndsomsetning av råfisk (råfiskforskriften) § 2 nr. 6, jf. § 1 annet ledd, at eneretten omfatter nærmere angitte pelagiske fiskeslag. De viktigste fiskeslagene som omsettes gjennom Sildesalgslaget blir derfor sild og makrell. Ifølge Eivind Smith var lovvedtaket om enerett til omsetning ”en viktig faktisk betingelse for etableringen av egne salgslag”, jf. det siterte verk s. 41.

Lovavdelingen legger ellers følgende til grunn:

Salgslaget organiserer omsetningen for ca. 100 ringnotfartøyer, 70 trålere og mellom 7-800 kystfartøyer. I 1999 ble det formidlet salg av ca. 20 000 fangster, til en samlet verdi av 3,4 milliarder kroner. Dette utgjorde ca 35 prosent av den totale fangstverdien i norsk fiskerinæring. (Kilde: www.sildelaget.no).

I henhold til Sildesalgslagets vedtekter § 3 er lagets formål ”ved organisert førstehåndsomsetning å søke å oppnå gode priser og gode betalingsvilkår for de fiskeslag (herunder bearbeidede produkter) som går inn under lagets lovbeskyttede omsetning”. På salgslagets internett-side (www.sildelaget.no) uttales at laget har som målsetting å være en ”økonomisk interesseorganisasjon for norske fiskere av pelagisk fisk og den ledende førstehåndsomsetteren av pelagisk fisk i Europa”.

For å oppnå omsetningsrett etter råfiskloven er det en forutsetning at salgslagets vedtekter er godkjent av Fiskeridepartementet, jf. råfiskloven § 2 første ledd. Av råfiskloven § 3 annet ledd følger at vedtektene bl.a. skal inneholde bestemmelser om at den forretningsmessige lederen skal godkjennes av departementet og at departementet kan oppnevne en offentlig kontrollør som skal lønnes av salgslaget slik departementet bestemmer. Stortinget mottar annet hvert år en stortingsmelding om gjennomføringen av råfiskloven og fiskeeksportloven, der de viktigste hendelser innenfor førstehåndsomsetningen gjennomgås, jf. sist St. meld. nr. 23 (1999-2000). Det må derfor kunne anføres at salgslaget er underkastet betydelig statlig kontroll.

Som en følge av det rettslig beskyttede eneretten står ikke salgslaget i noe konkurranseforhold til andre private rettssubjekter når det gjelder førstehåndsomsetning av sild, makrell m.v. i Norge. Salgslaget er imidlertid virksomt også utenfor sitt rettsbeskyttede område, f.eks. gjennom å tiltrekke seg utenlandsk råstoff. Da er salgslaget i en konkurransesituasjon med andre formidlere, og suksessen er avhengig av lagets pris, service og profesjonalitet.

Sildesalgslaget står dessuten i et naturlig motsetningsforhold til fiskekjøperne og deres organisasjoner når det gjelder pris, leveringsbetingelser m.v. Som et utgangspunkt må det kunne legges til grunn at statlige beslutninger som berører Sildesalgslagets posisjon kan forrykke balansen mellom det næringen selv omtaler som ”sjø- og landsiden” (selger og kjøper).

Sildesalgslaget er gjennom råfiskloven og råfiskforskriften gitt kompetanse til å treffe forvaltningsvedtak på en rekke områder. Bl.a. kan salgslaget – etter drøftelser med kjøpernes organisasjoner – fastsette minstepriser, og laget vedtar ensidig leverings- og betalingsbetingelser. Etter gjeldende vedtak skal f.eks. all sild selges ved auksjon, med et unntak for direkte avtaleinngåelse utenom hovedsesongen. Laget kan også dirigere fangster til bestemte kjøpere eller til bestemt anvendelse. For å hindre avsetningsvansker kan salgslaget dessuten nedlegge midlertidig forbud mot fangst eller påby innskrenkninger i fisket, jf. råfiskloven § 5. Salgslaget formidler dessuten det føringstilskuddet som blir framforhandlet mellom staten og Norges Fiskarlag som ledd i fiskeriavtalen.

I hovedsak vil salgslagets vedtak være forskrifter etter forvaltningsloven (fvl.) § 2 første ledd bokstav c, jf. bokstav a. Som typisk eksempel på forskrift kan nevnes vedtak om minstepris. Men det kan også treffes enkeltvedtak, f.eks. vil dispensasjonsvedtak etter råfiskforskriften § 4 være enkeltvedtak når de gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Fiskeridepartementet vil da være klageinstans, med mindre annet er bestemt.

I tråd med alminnelig forvaltningsrett foreligger det ingen klagerett over vedtatte forskrifter. Det har likevel utviklet seg en praksis i fiskeriforvaltningen der personer som mener at salgslagenes forskrifter kan lide av hjemmelsmangel, får departementets rent rettslige vurdering av spørsmålet. Normalt vil det aktuelle salgslaget da rette seg etter Fiskeridepartementets rettsoppfatning selv om den avviker fra salgslagets tidligere oppfatning. På denne måten har departementet også fått en viss kontroll med salgslagenes forskrifter.

Sildesalgslaget er pålagt kontrolloppgaver på vegne av det offentlige, herunder kontroll med at det ikke omsettes fisk i strid med eneretten. Gjennom sin monopolstilling vedrørende omsetning har salgslaget dessuten et godt utgangspunkt for å kontrollere at det ikke finner sted brudd på kvotebestemmelser m.v. med hjemmel i lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v., jf. det kontrollansvar som er pålagt salgsorganisasjonene i saltvannsfiskeloven 3. juni 1983 nr. 40 § 45 a.

Verken Sildesalgslaget eller de andre salgslagene deltar i forhandlinger om totalkvoter eller andre kvotebeslutninger. Salgslaget har derfor ingen formell rolle i den overordnede debatten om ressursfordeling. Gjennom sin nøkkelrolle som ansvarlig for førstehåndsomsetningen besitter salgslaget imidlertid mye faktisk kunnskap om ressurstilstanden.

Sildesalgslagets virksomhet finansieres av en omsetningsavgift i medhold av råfiskloven § 3 tredje ledd, tilskudd fra medlemmene, avkasting fra forvaltning av lagets midler og inntekter fra inndragning av ulovlig omsatt fangst. Avgiften – som må godkjennes av departementet – er for tiden 0,5 prosent.

1.4 Sildesalgslagets tre posisjoner

Det faktiske beskrivelsen av Norges Sildesalgslag i punkt 1.3 synes å vise at salgslaget kan opptre i forhold til Fiskeridepartementet iallfall i tre ulike posisjoner: Som underordnet forvaltningsorgan (se nærmere punkt 1.5), med en partsinteresse (se nærmere punkt 1.6) og som interesseorganisasjon som fremmer initiativ overfor Fiskeridepartementet med sikte på endringer i egne eller andre aktørers rammebetingelser (se punkt 1.7). Spørsmålet om statsrådens habilitet må vurderes for hvert av disse punktene.

1.5 Sildesalgslaget som forvaltningsorgan

Det er ikke er tvilsomt at Sildesalgslaget er et privat rettssubjekt. Det hindrer ikke at salgslaget også kan klassifiseres som et forvaltningsorgan, jf. fvl. § 1 tredje punktum: ”Private rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter”, jf. også Smith, det siterte verk s. 448 flg.

I saker der Sildesalgslaget treffer forvaltningsvedtak, synes det derfor riktigst å sammenlikne forholdet mellom laget og Fiskeridepartementet med forholdet mellom et underordnet og et overordnet forvaltningsorgan, selv om dette må modifiseres noe. Bl.a. er det antatt at departementet ikke har alminnelig instruksjonsrett i de saker der Sildesalgslaget treffer førsteinstansvedtak. Styringen med salgslaget må derfor i hovedsak skje gjennom endringer i råfiskloven og råfiskforskriftene. Det finnes imidlertid flere eksempler på fravær av alminnelig instruksjonsrett også innenfor den rent offentlige forvaltning, jf. som eksempel utlendingsloven § 38 som sterkt begrenser Kommunal- og regionaldepartementets mulighet til å instruere Utlendingsdirektoratet. Også Smith, det siterte verk s. 193, mener det er ”rimelig å konstatere et visst overordningsforhold mellom salgslagene og sentralforvaltningen (Kongen og Fiskeridepartementet) på disse områder”.

Det må legges til grunn som sikker rett at salgslaget ikke er part etter fvl. § 2 første ledd bokstav e i sine egne enkeltvedtak, verken under førsteinstansbehandlingen eller under klagebehandlingen i Fiskeridepartementet. Dette er parallelt med situasjonen der f.eks. et vedtak truffet i et direktorat påklages til et departementet. Direktoratet har da ingen partsstatus i klagesaken (og selvfølgelig heller ikke under sin egen behandling av saken som førsteinstans), jf. også Frihagen, det siterte verk s. 313.

Spørsmålet blir så om det må betraktes som et særegent forhold egnet til å svekke tilliten til statsrådens upartiskhet at hans bror sitter i førsteinstansens styre.

For denne drøftelsen kan man ta utgangspunkt i at det ved forvaltningslovens vedtakelse i 1967 i alle fall ikke var noe rettslig i veien for at en og samme person kunne treffe vedtak i samme sak både i førsteinstans og klageinstans, selv om dette ikke ble anbefalt, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 39:

”Etter departementets oppfatning bør man i størst mulig utstrekning unngå at en og samme tjenestemann skal opptre i forskjellige funksjoner til behandling av samme saksforhold. Men dette er spørsmål som må reguleres i særlovgivningen.”

Samme standpunkt ble for øvrig gjentatt i Ot.prp. nr. 75 (1993-94) s. 16:

”Etter norsk forvaltningsrett er utgangspunktet at en tjenestemann som deltar i behandlingen av en forvaltningssak i ett organ, ikke er inhabil til å delta i behandlingen av samme sak i et annet organ. Det er imidlertid antatt at inhabilitet vil kunne inntre etter fvl § 6 andre ledd i særlige tilfeller. Oppfatningen synes imidlertid å være at det skal mye til før det kan statueres inhabilitet etter denne bestemmelsen.”

Om dette fortsatt er uttrykk for gjeldende rett, er det rimelig å anta at forvaltningslovens inhabilitetsregler heller ikke er til hinder for at søsken behandler samme sak i henholdsvis førsteinstans og klageinstans. Dette synet støttes av en motsetningsslutning fra domstolloven § 106 nr. 9, som bl.a. sier at ingen kan være dommer eller lagrettemedlem når hans eller hennes bror eller søster har vært dommer i saken i lavere rett. I samband med utforming av forvaltningslovens habilitetsregler vurderte Forvaltningskomiteen domstolloven § 106, og man valgte bevisst å bare ta med noen av de objektive inhabilitetsgrunnene i § 106 i forvaltningsloven. Regelen i § 106 nr. 9 var en av bestemmelsene som ikke ble overført.

Det er imidlertid noe usikkert hvor langt dette synet i dag kan opprettholdes. I juridisk teori uttaler Geir Woxholth: Forvaltningsloven (3. utg., Oslo 1999) s. 139 at det er ”ting som tyder på at rettstilstanden de lege lata er på glid, og at den løsningen som tradisjonelt inntas, ikke står like sikkert som for få år siden”. Frihagen mente for sin del allerede i det siterte verk fra 1985 (s. 320) at man kunne oppstille en alminnelig regel om et ”en tjenestemann må være rettslig avskåret fra å behandle en sak der han selv er medansvarlig for underinstansens avgjørelse og hans medvirkning ved overinstansen vil svekke kontroll- og tilsynsfunksjonen”, samtidig som han understreket at ”[i]nhabilitetsreglene er etter norsk rett ikke uten videre til hinder for at samme tjenestemann eller folkevalgt deltar ved behandlingen av en sak både i første instans og i klagesaken”, (jf. nærmere s. 320-25).

Lovavdelingen har i enkelte tidligere uttalelser kommet til at slik vervkombinasjon i konkrete saker kan medføre inhabilitet.

I sak 10312/97 E (brev til Statsministerens kontor 6. november 1997), som gjaldt problemstillinger knyttet til at trygdedirektør Dagfinn Høybråten ble utnevnt til helseminister, uttalte Lovavdelingen at det heller ikke i klagesaker over enkeltvedtak ”kan stilles opp en ubetinget regel om at den som har deltatt i behandlingen i første instans blir inhabil til å delta i behandlingen i annen instans”. Lovavdelingen mente spørsmålet om hvorvidt deltakelse i underinstansens behandling skulle medføre inhabilitet i klagesaksbehandlingen, måtte bero på en sammensatt vurdering, der man bl.a. legger vekt på hvilket ansvar personen har hatt for vedtaket i første instans og vil ha i annen instans. Der så vel førsteinstansbehandlingen som klagebehandlingen foregår i kollegiale organer, ble det uttalt at det tidligere er antatt at personer som er medlemmer i begge organer, ikke er inhabile til å delta i saksbehandlingen i det overordnede organ.

Konkret i saken konkluderte Lovavdelingen med at statsråd Høybråten ville være inhabil til å behandle og avgjøre klagesaken i de tilfellene der han selv faktisk hadde truffet avgjørelsen i førsteinstans. For saker som han ikke hadde kunnskap om fra

tidligere, og dermed heller ikke hadde hatt noen innflytelse over, ble det vist til at han likevel var formelt ansvarlig for vedtaket og at han ”heller ikke bør behandle disse sakene i annen instans dersom dette kan skje uten vesentlige ulemper for eller svekkelse av klagebehandlingen”.

Den utvikling i mer restriktiv retning som man kan spore når det gjelder vervkombinasjoner, gjelder situasjoner der en og samme person har vært med i begge instanser. Det er ikke tilfelle når det gjelder statsråden og hans bror. Vi har – på den korte tiden som har vært til rådighet – bare funnet én sak der ”vervkombinasjonen” ikke har omhandlet samme person, men personer med nære relasjoner, se Sivilombudsmannens årsmelding 1986 s. 41 om habilitet for medlemmene av en klagenamnd for fagprøve (svenneprøve) i litograffaget. Etter Lovavdelingens vurdering har denne ombudsmannsuttalelsen liten betydning for den foreliggende sak.

Vi legger til grunn at Kåre Ludvigsen, som nestleder i Sildesalgslagets styre, ikke selv treffer vedtak på vegne av salgslaget, men som styremedlem har et formelt medansvar. Det vil følgelig ikke være tale om en situasjon der Fiskeridepartementet skal overprøve vedtak truffet av statsrådens bror, men kun vedtak fra det forvaltningsorgan der broren har en styrefunksjon.

Vi har vanskelig for å se at dette skulle utgjøre et særegent forhold som er egnet til å svekke statsrådens habilitet. Som hovedregel må det derfor kunne legges til grunn at statsråden ikke er inhabil til å treffe avgjørelse i saker der departementet er klageorgan for enkeltvedtak truffet av Norges Sildesalgslag. Vi tar likevel forbehold for at dette kan stille seg annerledes dersom brorens deltakelse i førsteinstansbehandlingen har vært spesielt sentral, slik at det utad kan se ut som en bror skal kontrollere en annens brors utøvelse av forvaltningsmyndighet.

Dette bildet kan dessuten ytterligere kompliseres ved at flere av de vedtak som fattes av salgslaget kan ha stor betydning for laget selv, kanskje større betydning enn for den private part som har påklaget vedtaket. Det følger som en konsekvens av den spesielle blandingsforvaltning som er valgt vedrørende førstehåndsomsetning av råfisk, der en privat interessegruppering gjennom lov og forskrifter er gitt rett til å treffe vedtak med virkning for representanter for delvis motstridende interesser. Etter det opplyste vil vedtak som bl.a. av disse årsaker antas å være politisk sensitive, normalt bli styrebehandlet i salgslaget. Da kan det være grunn til å anta at brorens interesse i saken er så sentral at det vil være riktig av statsråden å erklære seg inhabil i klagesaken.

Om statsråden – selv om det etter Lovavdelingens oppfatning sjelden vil være rettslig påkrevet – skulle erklære seg inhabil i alle saker der Fiskeridepartementet som klageorgan skal behandle enkeltvedtak fra Sildesalgslaget, følger det av opplysningene fra Fiskeridepartementet at dette ikke vil medføre større praktiske problem, fordi det historisk har vært svært få klagesaker av denne typen.

1.6 Sildesalgslaget som part

Som nevnt i punkt 1.4 kan Sildesalgslaget i noen saker få en slags partsinteresse (jf. fvl. § 2 første ledd bokstav e). Dette kan f.eks. gjelde situasjoner der laget søker departementet om godkjenning av vedtektsendringer eller endringer i satsen for omsetningsavgift.

Det kan trolig variere hvor klar Sildesalgslagets partsinteresse her. Lovavdelingen tar ikke her stilling til når Sildesalgslaget formelt må regnes som part etter fvl. § 2 første ledd bokstav e. I den grad Sildesalgslaget er part i saken, antar vi at statsråden lett vil måtte anses inhabil til å treffe avgjørelse. Atskillig taler nok for at statsråden bør fratre i saker om godkjenning av vedtekter og fastsetting av avgift til salgslaget. Men dette synes ikke å medføre store problemer for departementet, jf. opplysningene om at det er svært sjelden at salgslaget er part i saker til avgjørelse ved departementet, eller part i saker der departementet skal tilrettelegge grunnlaget for avgjørelse andre steder.

Et særlig problem synes å knytte seg til fordeling av de såkalte føringsmidlene, dvs. statlige midler som benyttes til å dekke noe av ekstrakostnadene til transport når fartøyer blir pålagt å lever fangst til mottak langt unna. Det synes her mest riktig å se det slik at Sildesalgslaget ikke inntar en partsposisjon i samband med tildeling av disse midlene. Det er mer nærliggende å oppfatte laget som et (privat) forvaltningsorgan som får delegert kompetanse til å fordele disse midlene videre til fartøyer som leverer fangst gjennom laget. Valg av betraktningsmåte synes å bli avgjørende for om det er habilitetsvurderingen etter punkt 1.5 eller 1.6 som skal anvendes. Fiskeridepartementet kjenner de faktiske forhold bedre enn oss, og en grundigere vurdering av dette må derfor foretas der.

1.7 Sildesalgslaget som interesseorganisasjon

Den tredje posisjon Sildesalgslaget kan inneha vis-à-vis Fiskeridepartementet synes å være posisjonen som interesseorganisasjon. Også da kan det komme opp saker der statsråden må treffe avgjørelser som kan få stor betydning for salgslaget. Dette er ikke ensbetydende med at avgjørelsen også vil få stor betydning for statsrådens bror, men det kan være tilfellet slik at det vil være riktig å konstatere inhabilitet etter fvl. § 6 annet ledd.

Sildesalgslaget driver bare med omsetning av fisk og deltar ikke f.eks. i forhandlinger om ressurssituasjonen og kvotefastsettelser. Uavhengig av eventuell inhabilitet for statsråden i saker der salgslaget har egeninteresser, kan det ikke bli tale om å anse statsråden inhabil i f.eks. ressurssaker vedrørende pelagisk fisk omfattet av Sildesalgslagets enerett til omsetning.

Det synes å være et lite avklart rettslig spørsmål om en statsråd kan være inhabil til å forholde seg aktivt til innspill, initiativ og forslag fra interesseorganisasjoner han selv tilhører eller som han gjennom familie, vennskap etc. får et spesielt forhold til. Den praksis som har vært på området – den grad den er kartlagt – synes å ha vært liberal. Frihagen, det siterte verk s. 129, skriver:

”En folkevalgt vil normalt også uten å bli inhabil kunne delta i saker om og vareta særlige yrkes- eller næringsinteresser han har tilknytning til. En ansatt tjenestemann vil normalt heller ikke være avskåret fra dette, selv om det noe lettere kan tenkes at hans særlige organisasjonstilknytning fører til inhabilitet etter § 6, 2. ledd.

Også en statsråd vil kunne vareta generelle gruppeinteresser ut fra tilsvarende synspunkter selv om han har sterk tilknytning til den berørte organisasjonen. F.eks. kan Landbruksministeren behandle saker hvor landbruksorganisasjonene har sterke særinteresser og Fiskeriministeren behandle saker hvor fiskeriinteressene er sterkt engasjert.

Det er vel neppe helt i samsvar med tradisjonen at statsråden fungerer som formann i sin organisasjon så lenge han er statsråd. I alle fall må det antas at det ikke fører til inhabilitet etter § 6, 1. ledd (e) at organisasjonen har en sterk tilknytning til en sak så lenge den bare opptrer som generell interesserepresentant.

Er det en sak med et direkte partsforhold – f.eks. en jordbruks- eller fiskeriavtale, vil nok statsråden være inhabil om han fortsatt er formann, men ikke ellers.”

Et slikt syn var lagt til grunn i forvaltningspraksis i saken omhandlet i Rettens Gang 1975 s. 708 (Eidsivating lagmannsrett). Et av spørsmålene i saken var om daværende fiskeriminister Hoem – som i statsrådstiden var permittert fra sin stilling som direktør i Råfisklaget – var habil som departementssjef og statsråd til å behandle en kongelig resolusjon om godkjennelse av kjøpere m.v. etter fiskeomsetningsloven av 1970. Som leder for Råfisklaget hadde Hoem arbeidet aktivt for å få til disse reglene, som i følge de saksøkende fisketilvirkerne bl.a. fikk som konsekvens at Råfisklaget fikk ”den dominerende myndighet til å avgjøre tilvirkernes nærings-, omsetnings- og inntektsforhold” (dommen s. 709).

Fra statens side ble det bl.a. anført at inhabilitetsspørsmålet var blitt drøftet i to regjeringskonferanser, og at det ble ”besluttet at statsråd Hoem på vanlig måte skulle foredra saken. Begrunnelsen var at regjeringens medlemmer ofte rekrutteres fra store næringsorganisasjoner, og at slike medlemmer ikke bør utelukkes fra behandlingen av saker angående den næring de har best kjennskap til” (dommen s. 715). I rettssaken ble staten frifunnet, uten at lagmannsretten tok stilling til habilitetsspørsmålet.

Av nyere praksis kan nevnes av at statssekretær Johannes Nakken, i statsråd Peter Angelsens tid som fiskeriminister 1997-99, hadde permisjon fra sentral stilling i Norges Sildesalgslag. Da praktiserte man at statssekretæren avsto fra å delta i behandlingen av saker som direkte gjaldt Sildesalgslagets rettigheter og plikter, mens han ikke erklærte seg inhabil i sin alminnelighet for alle saker som gjaldt sild, makrell og andre fiskeslag omfattet av salgslagets omsetningsenerett. Med en statsråd som utvilsomt var habil også i forhold til slike saker, oppsto det ikke problemer for departementet.

Om tidligere praksis – slik denne følger av faktum i lagmannsrettsdommen og sitatet fra Frihagen – legges til grunn som innenfor gjeldende rett, antar Lovavdelingen at statsråden ikke er inhabil til å behandle saker som er av generell interesse for Sildesalgslaget. Han har større avstand til laget ved at forbindelsen går via hans bror, enn en statsråd som f.eks. bare har permisjon fra sitt formannsverv.

Lovavdelingen antar således at statsråden ikke vil være inhabil til å treffe eller forberede avgjørelser der Sildesalgslagets rammevilkår blir endret som en konsekvens av statlige initiativ og omlegging av fiskeripolitikken. Habilitetsspørsmålet kan reise større tvil der det er Sildesalgslaget som har tatt initiativ til et forslag som har særlig betydning for laget, selv om det er tale om et mer generelt fiskeripolitisk tiltak. Et eksempel kan være det lovforslag om å utvide salgslagenes enerett til førstehåndsomsetning som Fiskeridepartementet etter det opplyste har til vurdering. Man kan imidlertid vanskelig legge til grunn så vidtrekkende inhabilitetsregler at de vil avskjære interesserepresentanter fra å kunne gjennomføre sine synspunkter i regjeringsposisjon, f.eks. etter et stortingsvalg. På bakgrunn av bestemmelsen i Grunnloven § 12 tredje ledd første punktum antar Lovavdelingen at det skal mye til for at en statsråd kan anses inhabil etter forvaltningsloven i slike tilfelle. Det kan etter Lovavdelingens syn vanskelig være tilstrekkelig til å gjøre statsråden inhabil at det ikke er ham selv, men hans bror som eventuelt er med på å fremme forslagene. Dersom det er tale om avgjørelser som har sin hovedsakelige betydning for Sildesalgslaget uten å være noe klart virkemiddel i den alminnelige fiskeripolitikk, kan habilitetsspørsmålet stille seg annerledes.

2. Saker knyttet til eierinteresser i fartøy

I brevet fra Fiskeridepartementet anmodes det videre om en vurdering av statsrådens habilitet i reguleringssaker m.v., knyttet til det faktum at statsrådens bror og statsrådens nevøer er eiere/medeiere i tre fiskefartøy, jf. punkt 3 i Fiskeridepartementets administrasjonsavdelings notat til statsråden.

For disse spørsmålene viser vi til Lovavdelingens uttalelse 9. desember 1997 (sak 97/11160 E), som gjaldt parallelle spørsmål knyttet til daværende fiskeriminister Peter Angelsens habilitet i regulerings- og konsesjonssaker. Det er likevel en forskjell mellom sakene i det saken fra 1997 gjaldt statsrådens eget eierforhold, mens den foreliggende sak gjelder eierinteresser hos bror og nevøer.

Lovavdelingen kan også i det vesentlige og i konklusjonen slutte seg til Fiskeridepartementets egne vurderinger i punkt 3 i Administrasjonsavdelingens notat til statsråden, datert 26. oktober 2001.