§ 105 - Statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten – Grunnloven § 105

Saksnummer: 01/00397 EO HI/ATV

Dato: 12.01.2001

 

Statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten – Grunnloven § 105

1.            Innledning

I forbindelse med forberedelse av ny lov om helseforetak har det vært reist spørsmål om Grunnloven kan være til hinder for at staten vederlagsfritt overtar aktiva som fylkeskommunene i dag eier og som er knyttet til spesialisthelsetjenestene – i første rekke sykehusdrift. Spørsmålet er først og fremst reist under den forutsetning at staten også overtar de fylkeskommunale gjeldsforpliktelsene knyttet til spesialisthelsetjenestene, jf. pkt. 2. Det har imidlertid også vært reist under den forutsetning at staten ikke forplikter seg til å overta gjelden, jf. pkt. 3.

Nedenfor følger våre vurderinger av spørsmålene.

Uttalelsen her må leses i sammenheng med de beskrivelsene som er gitt i utkast til høringsnotat om statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten 10. januar 2001. Vi bistår gjerne i det videre arbeidet med høringsnotatets punkt 5.2.3 før det sendes ut.

Overtakelse av eiendom som tilhører rettssubjekter som helt eller delvis er eid eller finansiert av privatpersoner, reiser særlige spørsmål som vi ikke går nærmere inn på.

2.            Grunnlovsvurderingen – forholdet til fylkeskommunene

Både Grunnloven §§ 97 og 105 gir den enkelte beskyttelse mot statlige inngrep i formuesposisjoner. Slik saken ligger an, er det naturlig å ta utgangspunkt i Grunnloven § 105.

Grunnloven § 105 bestemmer:

”Fordrer Statens Tarv, at Nogen maa afgive sin rørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug, saa bør han have fuld Erstatning af Statskassen.”

Bestemmelsen innebærer som utgangspunkt at ethvert rettssubjekt – fysisk eller juridisk – som blir fratatt sin eiendom, har krav på full erstatning for sitt økonomiske tap som følge av avståelsen. Det er imidlertid både i praksis og i den juridiske litteratur alminnelig antatt at bestemmelsen ikke kan anvendes fullt ut på rettssubjekter som staten selv har opprettet. Vi viser til Aschehoug, Norges Nuværende Statsforfatning, Oslo 1892, bind III s. 291, Gjelsvik, Norsk personrett, Oslo 1934, s. 99-100 samt Castberg, Norges statsforfatning, 3. utgave, Oslo 1964, bind II, s. 275. Den nærmere rekkevidden av anvendelsen av Grunnloven § 105 i forhold til kommuner kan være noe uklar.

Om bestemmelsens anvendelse på kommuner uttaler Aschehoug (l.c.):

"Ikke engang Grl.s § 105 kommer dem [kommunene] altid til Beskyttelse. Overtog Staten den hele Omsorg for et Øiemed, som nu deelviis ligger under Communen, f.Ex. Fængsels- eller Almueskolevæsenet, maatte det ved Lov kunne bestemmes at de Eiendomme, Communen i saadant Øiemed havde anskaffet, uden Erstatning skulde overgaa til Staten. Men mod aldeles vilkaarlige Eiendomsberøvelser maa dog Communerne have et forsvar i den nævnte Grundlovsparagraf." 

Castberg uttaler (l.c.):

”Ganske visst kan en lov neppe uten hinder av grunnlovens § 105 uten videre berøve en kommune en inntektsgivende eiendom uten vederlag av noen art. Kommunen og derigjennom alle de personer som er medlemmer av kommunen, ville på denne måten bli berøvet eiendom uten erstatning. Og dette kan det ikke antas at grunnloven tillater, her mer enn på andre områder. Men den omstendighet at kommunene er rettssubjekter, som staten selv har skapt, og som skal tjene de samme formål som staten selv skal virke for, kan ikke bli uten betydning ved anvendelsen av grunnlovens § 105 på kommunens rettsforhold. Det må være full anledning til ved lov å overflytte kommunale oppgaver til staten, og samtidig la eiendom som kommunen har brukt til å fremme nettopp disse formål, gå over til staten uten erstatning til kommunen. Om kommunene f.eks. sørger for folkeopplysningen og i dette øyemed har latt oppføre skolebygninger, beskytter ikke grunnlovens § 105 mot at staten helt overtar denne oppgave og i denne forbindelse tilegner seg skolebygningene uten erstatning. (…)”

Standpunktet er i samsvar med det som ble inntatt av Kommunal- og arbeidsdepartementet og Stortingets kommunalkomite i forbindelse med behandlingen av lov 21. desember 1956 nr. 3 om endring i kommunal inndeling, jf. Ot.prp. nr. 28 (1955) s. 16-17 og Innst.O. XXI (1956) s. 7 annen spalte. Spørsmålet var der om en kommune som tapte eiendom som følge av endret kommuneinndeling, burde få erstatning. I sistnevnte dokument heter det: ”Departementet er enig med Kommuneinndelingskomiteen i at grunnlovens § 105 ikke er til hinder for at lovgivningsmakten ved inndelingsendringer ordner oppgjøret mellom kommunene slik som forholdene i det enkelte tilfelle gjør det rimelig. […] Kommunalkomiteen slutter seg til departementet.”

Løsningen er også i samsvar med det standpunktet som ble forutsatt ved lov 11. juli 1986 nr. 55, hvor driften av og eiendomsretten til fylkeskommunale somatiske sykehjem ble overført til primærkommunene, mot at primærkommunene overtok tilknyttede gjeldsforpliktelser. Grunnlovsspørsmålet ble den gangen ikke drøftet i lovens forarbeider.

Etter Lovavdelingens syn kan Stortinget ved lov overta offentlige oppgaver som tidligere har ligget hos en fylkeskommune og samtidig overta eiendommer og gjeld som har tilhørt fylkeskommunen, uten at dette etter Grunnloven  § 105 utløser noe krav på erstatning for eventuelt økonomisk tap som følge av overtakelsen. (Situasjonen dersom staten ikke overtar gjelden, kommer vi tilbake til.)

Staten kan derfor utvilsomt, uten hinder av Grunnloven § 105, ved lov overta fylkeskommunens aktiva knyttet til spesialisthelsetjenestene dersom den samtidig overtar fylkeskommunens gjeld knyttet til disse aktivaene. Dette gjelder uten hensyn til om fylkeskommunen kan påvise et økonomisk tap som følge av overtakelsen.

Lovavdelingen vil peke på at aktiva her overtas for å kunne løse de samme oppgavene som fylkeskommunene til nå har hatt, bare i statlig regi. Det har også betydning at det dreier seg om oppgaver som har vært regnet som typiske for det offentlige og som ikke blir drevet med økonomisk overskudd som siktemål. Finansieringen av den samlede virksomhet er avhengig av omfattende og løpende overføringer fra staten. Oppgaveløsningen har vært lagt til fylkeskommunene fordi en slik organisering av den offentlige virksomheten til nå har vært ansett hensiktsmessig.

I denne sammenheng må de ulike elementene som til sammen utgjør spesialisthelsetjenesten, kunne vurderes samlet, selv om enkelte elementer trolig vil kunne ha et sterkere forretningsmessig preg enn andre (slik som drift av sykehusapotek). Det er ikke nødvendig for Lovavdelingen å ta stilling til om vurderingen ville falle ulikt ut dersom det er tale om å overta en sektor som samlet sett har sterkere preg av forretningsdrift.

Etter Lovavdelingens oppfatning vil det heller ikke ha avgjørende betydning for grunnlovsspørsmålet om visse av de virksomhetene det er tale om, skulle være organisert som egne rettssubjekter, dersom disse er heleid av fylkeskommunen. Vedkommende virksomhets aktiva (og passiva) må likevel, som ledd i det samlede opplegget, kunne overtas av staten.

Det skaper heller ikke særlige problemer dersom det finnes foretak som er eid av flere fylkeskommuner i fellesskap.

Lovavdelingen vil også bemerke at spørsmålet ikke kommer i en annen stilling selv om en fylkeskommune, gjennom de aktiva som den sitter med, tilbyr en standard på helsetjenestene som ligger noe over den som lovverket strengt tatt krever. Spesialisthelsetjenesten har uansett preg av offentlig oppgaveløsning som blir overtatt av staten.

Det er etter Lovavdelingens oppfatning videre uten betydning for grunnlovsvurderingen om rettighetene og forpliktelsene i stedet for å overføres til staten går til et lokalt helseforetak (sykehus mv.) som er heleid av det regionale helseforetaket og dermed indirekte av staten, iallfall så lenge foretaket har tilsvarende formål som fylkeskommunens virksomhet.

3.     Særlig om Stillingen dersom staten helt eller delvis ikke vil overta fylkeskommunens gjeld knyttet til spesialisthelsetjenestene

Etter det Lovavdelingen har fått opplyst, har man hittil i lovarbeidet ikke lagt opp til at fylkeskommunal gjeld knyttet til spesialisthelsetjenestene helt eller delvis skal bli værende i fylkeskommunene. På bakgrunn av merknader til r-notatet 11. januar 2001 og samtale med Lise Forfang i SHD s.d., vil Lovavdelingen likevel kort kommentere spørsmålet. Dersom det skulle bli aktuelt med en slik løsning, ber vi om å få komme tilbake til spørsmålet.

For at spørsmålet om vern etter Grunnloven § 105 overhodet skal oppstå, må fylkeskommunen lide et økonomisk tap som følge av den statlige overtakelsen av spesialisthelsetjenesten. Bestemmelsen kan iallfall ikke være til hinder for at fylkeskommunen som ledd i en helhetlig ordning som samlet sett ikke fører til økonomisk tap for denne, sitter igjen med gjeld.

Det kan i praksis være vanskelig å beregne om fylkeskommunen overhodet lider noe økonomisk tap som følge av tvangsavståelsen og hvor stort tapet eventuelt blir. Staten må i denne sammenheng trolig ha et visst skjønn til å bestemme hvordan et oppgjør nærmere skal skje. Vi viser til Rt. 1979 s. 572 på s. 586:

”Men det ligger i dagen at vurderingen av om det foreligger noe økonomisk tap og av tapets størrelse vil by på vanskeligheter. I en slik situasjon kan verken grunnlovens § 105 eller konstitusjonell praksis være til hinder for at Stortinget ved lov tilrettelegger en praktisk og gjennomførbar ordning om erstatning eller innløsning med sikte på at aksjonærene ikke skal bli påført noe økonomisk tap.”

Selv om fylkeskommunen på grunn av at den blir sittende med gjeldsbyrden etter en statlig overtakelse, lider et økonomisk tap som følge av overtakelsen, er det ikke gitt at den har noe krav på erstatning etter Grunnloven § 105. I forlengelsen av det sitatet som er gjengitt i pkt. 2, uttaler Castberg (l.c.):

”Om en kommune har øket sin gjeld for å kunne skaffe skolebygning, gir ikke dette kommunen noe krav etter grunnloven, gående ut på at staten skal overta gjelden, når den tilegner seg eiendommen.”

Standpunktet er etter det Lovavdelingen kjenner til, ikke prøvd av domstolene. Vi kjenner heller ikke til lovgivningspraksis hvor spørsmålet har kommet på spissen. I denne sammenheng bemerker vi at lovgiver i flere tilfeller har bestemt at gjelden skal følge med ved overdragelse av aktiva fra et offentlig organ til et annet, jf. eksemplene som det er vist til i pkt. 2. Det må imidlertid understrekes at slike ordninger har vært begrunnet med at de er rimelige, og ikke med at Grunnloven § 105 krever det. En slik lovgivningspraksis kan derfor ikke ha noe å si for grunnlovsspørsmålet.

Det kan imidlertid ikke uten videre tas for gitt at Castbergs standpunkt bør følges fullt ut. Situasjonen kan for eksempel være den at fylkeskommunene kan ha foretatt investeringer i for eksempel utstyr og bygninger under bestemte forutsetninger om fremtidige inntekter fra pasientbehandling mv. I en slik situasjon kan det etter omstendighetene virke mindre rimelig om fylkeskommunen skulle bli sittende igjen med en omfattende gjeld. På den annen side er fylkeskommunen langt på vei et redskap for utføring av de oppgavene som Stortinget og regjeringen gjennom lover og andre vedtak pålegger den, med skiftende ønsker om prioriteringer og omprioriteringer hvor det blir tatt hensyn til fylkeskommunens samlede økonomiske situasjon. Statlige bevilgninger får uansett avgjørende betydning for fylkeskommunens handlefrihet til enhver tid. På denne bakgrunn kan det argumenteres for at fylkeskommunen ikke har noe grunnlovmessig vern mot at den blir sittende igjen med gjeld etter at en oppgave er tatt fra den. Spørsmålet må imidlertid anses usikkert, og det bør foretas videre overveielser dersom det er aktuelt å fremme forslag som gjør at det kan oppstå.