§ 10-10: Økonomisk støtte til bystyregrupper – tolkning av kommuneloven § 10-10 og partiloven § 10

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til deres brev 15. februar 2023, der dere ber om departementets vurdering av om de skisserte endringene i reglementet som regulerer støtten til bystyregrupper, er i tråd med lovverket.

Endringene går ut på at hjemmelen for kommunens regelverk om støtte til gruppene i bystyret utvides til å være både partiloven § 10 og kommuneloven § 10-10. Tilskuddet til gruppene vil etter de nye reglene bestå av et grunnbeløp og et representanttilskudd som gis etter partiloven, og et opposisjonstilskudd etter kommuneloven. Kommunen oppgir at støtte som ytes med hjemmel i partiloven § 10 kun vil gå til grupper i bystyret som stilte til valg. Dette fordi slik støtte ytes forholdsmessig etter deres oppslutning ved valget, jf. partiloven § 10 andre ledd fjerde punktum. Dette innebærer at bystyregrupper som etableres i perioden, ikke vil ha rett til økonomisk støtte (grunnbeløp og representanttilskudd) som ytes etter reglene i partiloven § 10. Når det gjelder opposisjonstilskudd etter kommuneloven § 10-10, vil dette ytes både til grupper som stilte til valg og til nye grupper som oppstår i løpet av valgperioden.

Departementets vurderinger

Departementet kan ikke ta stilling til enkeltsaker og det konkrete forslaget om nytt reglement i Oslo kommune, men kan gi en overordnet og generell tolkning av det aktuelle regelverket.

Støtte etter partiloven

Partiloven § 10 angir overordnede prinsipper for offentlig støtte til gruppene i kommunestyret, og gjelder både for parlamentarisk styrte kommuner og kommuner som er organisert etter formannskapsmodellen. Paragrafens andre ledd tredje og fjerde punktum lyder:

«Kommunen finansierer de folkevalgte gruppene i kommunestyret. Støtten til de folkevalgte gruppene i fylkestinget og kommunestyret skal ytes forholdsmessig etter deres oppslutning ved valget.»

Bestemmelsen gir ikke de folkevalgte gruppene i den enkelte kommune krav på støtte. Det vil være opp til det enkelte kommunestyret om slik støtte skal gis, og hvor mye, jf. Ot.prp. nr. 84 (2004–2005) s. 25–26, hvor det uttales:

«Slik bestemmelsen er formulert, kan den imidlertid ikke tolkes som en plikt for den enkelte fylkeskommune eller kommune til å støtte sine folkevalgte grupper. Etter utvalgets forslag vil det være opp til det folkevalgte organ selv å bestemme omfanget av støtten. I prinsippet er derfor ikke bestemmelsen til hinder for at den årlige bevilgningen kan settes til 0 i den enkelte kommune. Regelen slår imidlertid fast at dersom slik støtte gis, skal den ytes etter de nevnte kriterier.»

Når det vedtas å tildele gruppestøtte etter § 10, skal det imidlertid gjøres i samsvar med de rammer som følger av § 10 andre ledd fjerde punktum, altså forholdsmessig etter gruppenes oppslutning ved valget. Støtten kan enten fordeles ut fra antall representanter eller med utgangspunkt i antall stemmer, jf. Ot.prp. nr. 84 (2004–2005) side 79.

Partiloven § 10 andre ledd er forstått slik at den ikke gir grupper som oppstår i løpet av valgperioden, f.eks. ved at medlemmer av kommunestyret trer ut av en folkevalgt gruppe i løpet av valgperioden (utbrytere), krav på støtte som folkevalgt gruppe i kommunestyret. Dette er blant annet lagt til grunn av Partilovnemnda i tolkningsuttalelse 20. januar 2021, hvor det vises til at det er oppslutningen ved valget som avgjør støtten i hele valgperioden.

Støtte etter kommuneloven

Reglene om støtte etter kommuneloven § 10-10 gjelder kun for kommuner med parlamentarisk styreform. Bestemmelsen lyder:

«Grupper av kommunestyremedlemmer eller fylkestingsmedlemmer som ikke deltar i henholdsvis kommunerådet eller fylkesrådet, skal sikres hensiktsmessige kontorlokaler og nødvendig assistanse til å kunne foreta egne utredninger.»

Formålet med ordningen er å sikre nødvendig utrednings- og kontorstøtte til grupper av kommunestyremedlemmer som ikke deltar i kommunerådet. Dette er for å veie opp for at gruppene som deltar i kommunerådet i sitt arbeid kan benytte seg av de ressurser som finnes i administrasjonen, som gjør at de kan opptre med større faglig tyngde enn partiene som ikke sitter i kommunerådet. Ordningen er vurdert som viktig for at opposisjonen i kommunestyret kan fungere som et korrektiv og en kontrollinstans overfor kommunerådet, jf. Prop. 46 L (2017–2018) side 85. 

Retten til støtte er ikke nærmere regulert i kommuneloven. Det vil være opp til kommunestyret å fastsette nærmere regler om dette. Det er likevel en nedre grense for hvor lite støtte kommunestyret kan bevilge til gruppene. Støtten må minst være på et slikt nivå at gruppene reelt får mulighet til å opptre som korrektiv og kontrollinstans overfor kommunerådet, jf. NOU 2016:4 Ny kommunelov side 119-120.

Kommunestyremedlemmer som melder seg ut av sitt parti i løpet av valgperioden og opptrer som uavhengige medlemmer av kommunestyret (oppretter nye grupper), er også omfattet av bestemmelsen. Bakgrunnen for dette er at vervet som kommunestyremedlem er et personlig verv som den folkevalgte beholder selv om vedkommende bryter med sitt parti, jf. NOU 2016:4 side 120 og Prop. L 46 (2017–2018) side 85. Dette ble også lagt til grunn i departementets lovlighetskontroll 16. september 2020 av Oslo kommunes vedtak i sak 169/2019.

Samlet vurdering

Som det fremgår over, har partiloven og kommuneloven ulike regler om støtte til de folkevalgte gruppene i kommunestyret. Etter kommuneloven § 10-10 har grupper i opposisjon i kommunestyret i parlamentarisk styrte kommuner rett til støtte, slik at de skal kunne ha tilstrekkelig utredningskapasitet til å kunne opptre som en aktiv og kritisk opposisjon overfor kommunerådet. Videre tar bestemmelsen utgangspunkt i at vervet som kommunestyremedlem er et personlig verv som den folkevalgte beholder selv om vedkommende bryter med sitt parti. Etter partiloven § 10 er det imidlertid slik at det vil være opp til det enkelte kommunestyre om støtte skal gis. Videre skal den eventuelle støtten gis uten hensyn til gruppenes plassering i posisjon eller opposisjon, og baseres på en fordeling ut fra valgresultatet, dvs. at utbrytere eller ev. nye grupper ikke omfattes.

Det er dermed slik at utbrytere i parlamentarisk styrte kommuner har rett til støtte etter kommuneloven § 10-10. De har derimot ikke krav på støtte etter partiloven § 10, i likhet med utbrytere i kommuner med formannskapsmodell. En ordning i en parlamentarisk styrt kommune der utbrytere kun får støtte med hjemmel i kommuneloven § 10-10, mens grupper som stilte til valg også får støtte med hjemmel i partiloven § 10 andre ledd, vil derfor ikke i seg selv stride mot lovverket. Dette krever at støtten som gis til utbrytere etter kommuneloven § 10-10, er i tråd med kravet om at støtten minst må være på et slikt nivå at gruppen reelt får mulighet til å opptre som korrektiv og kontrollinstans overfor kommunerådet, herunder foreta egne utredninger og sikres hensiktsmessige kontorlokaler. Kommunen må i utgangspunktet selv vurdere om ordningen er i tråd med disse rammene.

Med hilsen

Siri Halvorsen (e.f.)
avdelingsdirektør

Ida Bakke Husom
seniorrådgiver