§§ 1 og 2 - Begjæring om dokumentinnsyn - grensen mellom forvaltningens saksdokumenter og private henvendelser

Begjæring om dokumentinnsyn - grensen mellom forvaltningens saksdokumenter og private henvendelser

1      Vi viser til Utenriksdepartementets brev 23 februar 1999 med vedlegg. Lovavdelingen blir bedt om å vurdere om et brev med vedlegg som stiftelsen Christian Radich har sendt til en ekspedisjonssjef i Utenriksdepartementet, må regnes som «forvaltningens saksdokumenter» etter offentlighetsloven § 2 første ledd, slik at dokumentene er omfattet av offentlighetsloven. Dersom dette besvares bekreftende, blir vi bedt om å vurdere om det helt eller delvis må nektes innsyn i dokumentene på grunnlag av taushetsplikt.

2      At dokumentene er sendt til Utenriksdepartementets adresse og er journalført der, medfører ikke uten videre at de må regnes som «forvaltningens saksdokumenter». Dersom en privat henvendelse er journalført ved en feil, kan dokumentene slettes fra journalen. Utgangspunktet for vurderingen er om dokumentene etter sitt innhold knytter seg til en sak eller et forhold som hører under den offentlige forvaltnings arbeidsområde. I tvilstilfeller må det foruten adresseringen legges vekt på bl a den nærmere bakgrunnen for utarbeidelsen og oversendelsen av dokumentene, tilknytningen til det aktuelle forvaltningsorganets/den konkrete tjenestemannens saksområde, henvendelsens ytre form og om det foreligger et personlig tilknytningsforhold mellom avsender og mottaker, se den generelle redegjørelsen i Lovavdelingens brev 25 mars 1993 (sak 1992/92 E) til Statsministerens kontor (inntatt i Woxholth: Lovavdelingens uttalelser (supplementsutgave) 1992-1995 s 247 flg).

3            Bakgrunnen for at brevet er kommet Utenriksdepartementet i hende, er at ekspedisjonssjef Bugge, som er adressat for brevet, er medlem av rådet i stiftelsen Christian Radich. Brevet er sendt til henne i egenskap av å være medlem av rådet og ikke i egenskap av tjenestemann i Utenriksdepartementet.

Utgangspunktet må være at brev som er sendt til offentlig ansatte i egenskap av å være medlem av utvalg og råd m v, og som gjelder oppgavene til det aktuelle rådet, må regnes som tjenestemannens dokumenter, og ikke som forvaltningens saksdokumenter. Spørsmålet er om det er grunnlag for å fravike dette utgangspunktet i foreliggende tilfelle.

4      Slik saken er opplyst for oss, må det legges til grunn at Bugge er innvalgt i rådet i Christian Radich fordi hun er tilsatt i Utenriksdepartementet, og ikke først og fremst på bakgrunn av hennes rent personlige kompetanse. Foruten de konkrete omstendighetene rundt innvelgelsen, viser vi til at det er en viss tradisjon for at innehaveren av ekspedisjonssjefstillingen deltar i rådet.

Etter vårt syn kan denne tilknytningen mellom hennes funksjon som rådsmedlem og stillingen i departementet ikke være tilstrekkelig til at dokumentene anses som forvaltningens saksdokumenter. Det er vanlig praksis at tjenestemenn som deltar i andre organer - f eks i forbindelse med et offentlig utredningsarbeid - regnes som deltakere i dette organet når de mottar dokumenter derfra. Dette gjelder selv om de er oppnevnt i egenskap av å ha en bestemt stilling i forvaltningen. I den grad det aktuelle organet er omfattet av offentlighetsloven (jf offentlighetsloven § 1 første ledd), vil det kunne rettes innsynsbegjæringer dit. Christian Radich er derimot et privat rettssubjekt som faller utenfor offentlighetslovens virkeområde.

5            Lovavdelingens konklusjon er etter dette at brevet fra Christian Radich som utgangspunkt ikke er omfattet av offentlighetsloven.

Dersom dokumentene benyttes i saksbehandlingen i Utenriksdepartementet, må de imidlertid anses som forvaltningens saksdokumenter og være omfattet av offentlighetsloven.

Vi har ikke kjennskap til om disse dokumentene tradisjonelt er blitt journalført i Utenriksdepartementet og hvordan de er arkivert. I den grad dokumentene fra Christian Radichs råd i praksis er blitt journalført og arkivert og dermed gjort tilgjengelig for bruk i Utenriksdepartementets alminnelige arkiv, slik at dokumentene er alminnelig tilgjengelig for saksbehandlere, er det også mye som taler for at dokumentene må anses som forvaltningens saksdokumenter. Vi overlater til Utenriksdepartementet å foreta de nødvendige undersøkelser og vurderinger på dette punkt.

6      Dersom brevet er omfattet av offentlighetsloven, oppstår spørsmålet om det finnes hjemmel i lov eller i medhold av lov for å nekte innsyn i dokumentene eller i enkeltopplysninger i disse, jf offentlighetsloven § 2 første ledd. Aktuell unntakshjemmel er bestemmelsen om taushetsplikt for næringsopplysninger og opplysninger om personlige forhold i forvaltningsloven § 13 sammenholdt med offentlighetsloven § 5 a.

I tråd med den alminnelige oppfatningen i teori og praksis, antar Lovavdelingen at de generelle opplysningene om stiftelsens økonomiske og administrative stilling ikke vil være undergitt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13, se f eks Frihagen: Forvaltningsloven I (2 utg 1986) s 277 og Woxholth: Forvaltningsloven (2 utg 1993) s 202. Oversendelsesbrevet fra stiftelsen må derfor gis ut i sin helhet. Når det gjelder vedlegget til brevet fra stiftelsen, legger vi ved en kopi der vi har merket av hvilke opplysninger som etter vårt syn må sladdes før det eventuelt gis innsyn.

7      Enkelte tidligere uttalelser fra Lovavdelingen om grensen mellom forvaltningens saksdokumenter og private henvendelser, legges ved til orientering.