§§ 1 og 16 - Spørsmål om endringer i forurensningsloven som ledd i gjennomføringen av IPPC-direktivet

Saksnummer: 1998/7587 E AS/KF

Dato: 22.09.1998

 

Spørsmål om endringer i forurensningsloven som ledd i gjennomføringen av IPPC-direktivet

Vi viser til brev 7 juli 1998 med vedlegg fra Miljøverndepartementet og brev 7 september 1998 fra Olje- og energidepartementet. Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet er uenige om forståelsen av rådsdirektiv 96/61/EF om integrert forebygging og begrensning av forurensning, (IPPC-direktivet) som er innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr 27/97, og om hvilke tiltak som er nødvendige for å gjennomføre dette i norsk rett. Justisdepartementet er bedt om å foreta en vurdering av om Miljøverndepartementets forslag til endringer i forurensningsloven §§ 1 og 16, jf Miljøverndepartementets brev 20 mai 1998, er nødvendig som en følge av IPPC-direktivet.

1      IPPC-direktivet

1.1            Uenigheten mellom Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet

Uenigheten mellom Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet knytter seg til IPPC‑direktivet artikkel 3 bokstav d), som pålegger Norge å treffe «de tiltak som er nødvendige for at vedkommende myndigheter sikrer at anlegget drives på en slik måte at   …   energien utnyttes effektivt». Det fremgår av artikkel 3 annet ledd at det er tilstrekkelig for å etterkomme artikkelen, at Norge sørger for at forurensningsmyndighetene «tar i betraktning de alminnelige prinsipper fastlagt i denne artikkel når de fastsetter vilkårene for tillatelse».

Miljøverndepartementet forstår artikkel 3 bokstav d) som et selvstendig prinsipp om energieffektivitet, som gjelder uavhengig av om virksomhetens bruk eller generering av energi medfører forurensning. Denne forståelsen innebærer at direktivet pålegger staten å etablere en ordning der myndighetene må kunne stille vilkår om energieffektivitet ikke bare for å minske forurensningen fra den virksomhet som det gis tillatelse til. Energieffektivitet i den konsederte virksomhet kan også bidra til å begrense produksjonen av energi utenfor virksomheten, og derigjennom redusere forurensning eller andre miljøulemper fra slik energiproduksjon. Energieffektivitet kan også bidra til en bedre husholdering med energiressursene i samsvar med prinsippet om bærekraftig utvikling. Direktivets prinsipp om energieffektivitet retter seg imidlertid bare mot de virksomheter («anlegg») som allerede er konsesjonspliktig på grunn av sitt forurensningspotensiale, jf definisjonen i artikkel 2 nr 3 og vedlegg I.

Som ledd i gjennomføringen av IPPC-direktivet overveier Miljøverndepartementet på denne bakgrunn et forslag om å utvide adgangen til å stille vilkår i forurensningsloven § 16 til å omfatte «krav om effektiv utnyttelse av energi som virksomheten bruker eller genererer» og å utvide formålsbestemmelsen i forurensningsloven § 1 tilsvarende, jf Miljøverndepartementets brev 20 mai 1998.

Olje- og energidepartementet er ikke enig i at direktivets prinsipp om effektiv utnyttelse av energi kan gjelde uavhengig av forurensningsbegrepet, og mener at direktivet ikke innebærer at det skal kunne stilles vilkår om energieffektivitet utelukkende ut fra hensynet til energi­økonomisering. Olje- og energidepartementet mener derfor at IPPC-direktivet kan gjennomføres ved en tilføyelse i forurensningsloven § 2, hvor prinsippet om effektiv energiutnyttelse kan nedfelles som en retningslinje for vurderinger etter forurensningsloven, jf Olje- og energi­departementets brev 7 september 1998.

1.2            Nærmere om tolkningen av IPPC‑direktivet

Etter sin ordlyd er bestemmelsen om energieffektivitet i artikkel 3 bokstav d) utformet som et eget selvstendig prinsipp. Prinsippet er utformet helt generelt og er ikke etter ordlyden begrenset til de forurensningsmessige sidene ved energibruken.

Energibruk som forurenser direkte, vil etter vårt syn kunne rammes av alternativet i artikkel 3 bokstav b) om at anlegget skal drives på en slik måte at det ikke forårsakes noen vesentlig forurensning. Dersom prinsippet om energieffektivitet i artikkel 3 bokstav d) skal ha selvstendig betydning, taler dette for at prinsippet ikke begrenses til den energibruk som har direkte betydning for de forurensende utslipp fra virksomheten.

På den annen side synes formålsangivelsen i artikkel 1 etter sin ordlyd å være knyttet til forebygging og begrensning av forurensning, og ikke til ethvert tiltak som kan sies å være til beste for miljøet. Det er etter vår oppfatning ikke naturlig å gi formålsangivelsen i artikkel 1 den vide fortolkning som Miljøverndepartementet legger til grunn i brevet 20 mai 1998 punkt 2.3 annet avsnitt. Henvisningen til «miljøet som helhet» i artikkel 1 refererer etter vår oppfatning til en samlet vurdering av luft, vann og jord i motsetning til å vurdere resipientene enkeltvis. Formålsbestemmelsen kan etter vårt syn ikke tas til inntekt for at direktivet tar sikte på å ivareta energieffektivitet isolert fra de forurensningsmessige vurderinger.

Ordlyden i formålsangivelsen kan imidlertid ikke være ubetinget avgjørende for rekkevidden av artikkel 3 bokstav d). En mulig forklaring på at prinsippet om energieffektivitet ikke gjenfinnes direkte i formålsangivelsen, kan være at prinsippet i artikkel 3 bokstav d) etter det opplyste kom inn på et sent stadium i behandlingen av direktivet. Dessuten er teksten et resultat av forhandlinger og kompromisser og dermed ikke gjennomarbeidet på samme måte som nasjonal lovgivning.

Det er i denne forbindelse av interesse at prinsippet i artikkel 3 bokstav a) om «at de beste tilgjengelige teknikker benyttes» (BAT) også skal ivareta hensynet til energieffektivitet. BAT defineres ikke bare i forhold til teknikkens evne til å redusere forurensningsbelastningen, men også i forhold til hvor effektivt teknikken utnytter energien. Det innebærer at det ikke nødvendigvis er den teknikken som reduserer utslippet mest som er best for miljøet totalt sett, og dette skal det tas hensyn til ved valget av BAT, jf Proposal for a council directive COM (93) 423 fra 14 september 1993 side 3-4.

Når energieffektivitet som sådan ligger inne i alternativ a) i artikkel 3, er det etter vårt syn naturlig å tolke alternativ d) i samsvar med dette, til å omfatte energieffektivitet som sådan. Synspunktet har støtte i uttalelser fra det første møtet i IPPC Expert Group 4 juli 1997 om implementeringen av direktivet, jf notat 15 juli 1997 fra European Commission Directorate-General XI. Denne form for etterarbeider kan kaste lys over Kommisjonen og andre lands oppfatning av direktivet. Det taler for at de bør tillegges en viss vekt, uten at det kan sies å være avgjørende tolkingsmomenter.

De fleste tolkingsmomenter trekker etter vår oppfatning i retning av å legge Miljøverndepartementets forståelse av prinsippet i IPPC-direktivet artikkel 3 bokstav d) til grunn, men rettskildematerialet gir ikke grunnlag for en sikker konklusjon.

Vi forutsetter i den videre drøftelsen at Norge ifølge IPPC-direktivet artikkel 3 bokstav d) har en plikt til å gjennomføre et generelt og selvstendig prinsipp om energieffektivitet i de saker som omfattes av IPPC-direktivet. 

2            Forurensningsloven

Spørsmålet er om nasjonal lovgivning i sin nåværende utforming gir forurensningsmyndighetene adgang til å oppstille vilkår om energi­effektivitet i samsvar med IPPC-direktivets artikkel 3 bokstav d). Dersom dette ikke er tilfellet, blir spørsmålet videre hvilke lovendringer som er nødvendige for å oppfylle direktivet.

Adgangen til å oppstille vilkår etter forurensningsloven er begrenset til vilkår «for å motvirke at forurensning fører til skade eller ulempe», jf forurensningsloven § 16 første ledd. Ordlyden dekker for det første tilfelle hvor krav til energieffektivitet kan ha betydning for utslippene fra den konsederte virksomheten. Ordlyden kan også omfatte situasjoner hvor et slikt krav kan redusere utslippene fra andre virksomheter (særlig energiproduserende virksomheter). Derimot dekker ordlyden i § 16 ikke vilkår om energieffektivitet for å ivareta andre miljøhensyn eller ressurshensyn.

Selv om forurensningslovens formål etter § 1 først og fremst knytter seg til vern mot forurensning, er imidlertid også ressurshensyn i noen grad relevante ved anvendelse av loven. I forarbeidene uttales det at selv om loven ikke er ment å være en generell ressurslov, vil ressurshensyn ikke uten videre være utenforliggende ved håndhevingen av forurensningsloven, jf Ot prp nr 11 (1979‑80) side 9.

Det må videre legges til grunn at bestemmelsen i § 16 ikke er uttømmende når det gjelder adgangen til å sette vilkår i utslippstillatelser, jf også nedenfor. Selv om energiforbruket ikke direkte forurenser, vil et vilkår om bedre utnyttelse av energien ha betydning for miljøvernet. Høyesterett har i dommen om Lunner Pukkverk (Rt 1993 side 528) ikke stilt strenge krav når det gjelder hvilke hensyn som forurensningsloven kan ivareta, blant annet på bakgrunn av prinsippet i grunnloven § 110 b. Det forhold at andre myndigheter har et spesielt ansvar for effektiv utnyttelse av energi kan ikke medføre at forurensningsmyndighetene ikke skal kunne legge vekt på dette hensynet, jf dommen side 535, hvorfra hitsettes:

"At hensynet til å unngå trafikkforurensning står sentralt ved beslutninger som treffes etter samferdsels- og planlovgivningen, kan ikke begrense forurensningsmyndighetenes adgang til å vektlegge dette ved avgjørelser av utslippssøknader. Det dreier seg om et hensyn som har vesentlig betydning på tvers av forvaltningssektorene. I så måte er dette en del av de overordnede miljøhensyn som det er en målsetning å innarbeide i beslutningsprosessene - jf det prinsipp som nå er nedfelt i grunnlovens § 110b, - og som nettopp miljømyndighetene er satt til å ivareta."

Utnyttelse av energi er regulert i energiloven 29 juni 1990 nr 50, som blant annet har som formål å sikre en samfunnsmessig rasjonell utnyttelse av energi, jf energiloven § 1. Energiloven gjelder imidlertid kun for produksjon og omsetning av energi. Det følger av Ot prp nr 43 (1989-90) side 83 at loven ikke omfatter anlegg som produserer eller fremfører energi i form av varme til forsyning av egen industriell virksomhet. Energiloven ivaretar bare hensynet til energiøkonomisering for de virksomheter som trenger konsesjon etter energiloven. Allerede fordi energilovens anvendelsesområde er begrenset, kan vi ikke se at et synspunkt om at forurensningsloven kan nyttes til å fremme energiøkonomisering, er uforenlig med energiloven.

Justisdepartementet antar på denne bakgrunn at det etter gjeldende rett er adgang til å sette vilkår i utslippstillatelser etter forurensningsloven om at energien utnyttes effektivt. Spørsmålet er om en slik adgang er tilstrekkelig til å oppfylle de krav som følger av IPPC-direktivet, og om rettstilstanden er klar nok til å oppfylle kravene til gjennomføring av forpliktelser etter EØS‑avtalen.

IPPC-direktivet artikkel 3 annet ledd pålegger statene «å sørge for at vedkommende myndighet tar i betraktning de alminnelige prinsipper fastlagt i denne artikkel når de fastsetter vilkårene for tillatelse». Mye taler for å oppfatte bestemmelsen slik at den forutsetter en viss plikt for forurensningsmyndigheten til å vurdere energieffektivitet. Vi utelukker likevel ikke at direktivet på dette punkt kan gjennomføres ved en bestemmelse som klart viser forurensningsmyndighetens kompetanse, og dermed fungerer som en påminnelse om forurensningsmyndighetens oppgaver. I den eksisterende rettstilstand kommer imidlertid ikke hensynet til energieffektivitet direkte til uttrykk. Vi antar at denne situasjonen ikke vil være tilstrekkelig til gjennomføring av direktivet i henhold til EØS-avtalen.

Justisdepartementets konklusjon er etter dette at adgangen til å stille vilkår om energieffektivitet bør presiseres i lovens § 16.

Vi er noe mer i tvil når det gjelder den foreslåtte endringen av forurensningsloven § 1, jf punkt 1.1 ovenfor. Som nevnt under punkt 2.2 er ressurshensyn allerede i dag i noen grad relevant ved anvendelsen av loven. Det er ikke nødvendig at forurensningsloven § 1 gir en uttømmende regulering av hvilke hensyn loven kan brukes til å ivareta. Forurensningsloven § 11 fjerde ledd angir for eksempel en vid adgang til å legge vekt på fordeler og ulemper ved tiltaket som ikke er av forurensningmessig art. Den foreslåtte endringen av den generelle formålsbestemmelsen kan dessuten være egnet til å skape en viss uklarhet omkring lovens hovedformål. Endringen synes heller ikke påkrevd for å gjennomføre IPPC-direktivet. Vi kan her slutte oss til Olje- og energidepartementets forslag om heller å oppstille prinsippet om energieffektivitet som en retningslinje for anvendelse av loven ved å endre forurensningsloven § 2.