§ 1-2 - Alkohollovens geografiske virkeområde

Saksnummer: 2005/05062 EO HI/JCN

Dato: 28.09.2005

 

Alkohollovens geografiske virkeområde

Vi viser til brev fra Arbeids- og sosialdepartementet 5. juli 2005 der det stilles spørsmål om alkohollovens geografiske virkeområde.

(1) Territorialfarvannet

Alkohollovens virkeområde er ”Norge”, jf. alkohollovens § 1-2. Det vil si at loven gjelder på norsk territorium, herunder norsk territorialfarvann.

Havrettskonvensjonen (UNCLOS, United Nation Law of the Sea Convention) knesetter at kyststaten har full jurisdiksjon over sitt territorialfarvann, jf. Havrettskonvensjonen artikkel 2. Den gir videre statene rett til å etablere territorialfarvann inntil 12 nautiske mil, jf. artikkel 3:

”Hver stat har rett til å bestemme sitt sjøterritoriums bredde, opp til en grense som ikke overstiger 12 nautiske mil målt fra grunnlinjer fastsatt i samsvar med denne konvensjon.”

Norge har benyttet seg av adgangen til å utvide sitt territorialfarvann til 12 nautiske mil ved lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone § 2 første ledd første punktum:

”Sjøterritoriet omfatter havområdet fra grunnlinjene ut til 12 nautiske mil fra disse. Sjøterritoriets yttergrense er en linje trukket slik at hvert punkt på linjen ligger i en avstand av 12 nautiske mil (22 224 meter) fra nærmeste punkt på grunnlinjen. ”

Det vil si at norsk lovgivning gjelder innenfor norsk territorialgrense – altså 12 nautiske mil utenfor grunnlinjen, jf. også Andenæs ”Statsforfatningen i Norge”, 9. utgave side 69, Fleischer, ”Folkerett” 4. utgave side 95 og Ot.prp.nr.35 (2002-2003) side 7.

Utvidelsen av territorialfarvannets betydning for norsk lovgivning er for øvrig omtalt i Ot.prp. nr. 35 (2002-2003) punkt 4 side 10:

”Som følge av statens suverenitet over sjøterritoriet vil et utvidet sjøterritorium gi et større geografisk virkeområde for norsk offentlig rett, herunder strafferetten og privatretten.”

Alkoholloven får følgelig anvendelse innenfor tolv nautiske mil (se likevel drøftelsen nedenfor om utenlandske skip).

(2) Den tilstøtende sone

Det er videre reist spørsmål om alkoholloven eller deler av den får anvendelse i territorialfarvannets tilstøtende sone.

I lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone § 4 er det åpnet for at det i

”den tilstøtende sone kan […] føres kontroll med lovgivning om toll, skatt, innvandring og helse. ”

Lovavdelingen påpeker innledningsvis at den tilstøtende sonen er en håndhevingssone, ikke et område hvor de materielle reglene i loven får anvendelse. På side 18 i Ot.prp. nr. 35 (2002-2003) blir det sagt om § 4:

”Bestemmelsen gir i samsvar med folkeretten derimot ikke hjemmel til kontrolltiltak kun knyttet til overtredelser i den tilstøtende sone uten berøring til territoriet, siden kyststaten normalt bare kan gi sin lovgivning virkning innenfor sitt territorium. ”

Med andre ord vil det kun være adgang til å håndheve eventuelle relevante deler av alkoholloven i den tilstøtende sonen i den grad det ville være nødvendig for å forhindre overtredelser av alkoholloven på norsk territorium.

Alkoholloven har som formål å begrense alkoholens samfunnsmessige og individuelle skadevirkninger, jf. alkoholloven § 1-1. Alkoholloven kan derfor muligens anses som lovgivning om helse. Helsemyndighetene er gitt adgang til å utøve kontroll med lovgivningen om helse, jf. forskrift 19. desember 2003 nr. 1621 om kontroll i den tilstøtende sone utenfor sjøterritoriet § 2 andre ledd.

Imidlertid må loven forstås på bakgrunn av Havrettskonvensjonen, som regulerer staters jurisdiksjon til havs. De relevante deler av konvensjonens artikkel 33 lyder:

1. I en sone som støter opp til kyststatens sjøterritorium, og som kalles den tilstøtende sone, kan kyststaten utøve den kontroll som er nødvendig for: 

a) å hindre overtredelser på dens territorium eller sjøterritorium, av dens lover og forskrifter om toll, skatt, innvandring eller helse [engelsk: sanitary], 

b) å straffe overtredelser begått på dens territorium eller sjøterritorium av disse lover og forskrifter. 

Her er det verd å merke seg at det i konvensjonstekstens ene originalspråk – engelsk – refereres til ”sanitary laws and regulations”. Alkoholloven kan neppe sies å være en ”sanitary law”. Hertil kommer at begrepet ”health laws and regulations” brukes ett annet sted i konvensjonen (se artikkel 60) – noe som taler for at det med ”sanitary laws” er ment noe annet enn ”health laws”. Det norske begrepet helse er dels overlappende med det engelske ”sanitary”. Begrepene dekker begge helsesanitære lover. Alkoholloven er ikke en helsesanitær lov.  I den norske oversettelsen av havrettskonvensjonen er begrepet helse brukt både artikkel 33 og 60 svarende til henholdsvis ”sanitary” and ”health”.

Lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone § 4 må følgelig fortolkes innskrenkende på bakgrunn av Havrettskonvensjonen. Dermed kan ikke alkoholloven ansees som en lov om helse.

Alkoholloven har imidlertid enkelte bestemmelser om gebyr og avgifter, se § 3A-II og kapittel 7. Disse er trolig å anse som lovgivning om skatt. I så fall kan Norge iverksette de kontrolltiltak i den tilstøtende sonen som er nødvendig for å hindre overtredelser av disse bestemmelsene i norsk farvann eller for å straffe overtredelser som har funnet sted, jf. lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone § 4 annet ledd og Havrettskonvensjonen artikkel 33 1 a) og b).

En kan tenke seg at utenlandske skip som ikke hadde gjort opp avgifter ilagt i medhold av alkoholloven, søkte å unngå avgiftsinnkrevning ved å legge seg utenfor tolvmilsgrensen i den hensikt å unngå innkrevning. I et slikt tilfelle vil norske myndigheter ha adgang til håndheving i den tilstøtende sone. (For de fleste tilfeller vil dette allerede følge av reglene om uavbrutt forfølgelse, jf. Havrettskonvensjonen artikkel 111. Kyststaten har vide retter etter prinsippet om uavbrutt forfølgelse. Forfølgelse kan på visse vilkår foretas helt til flaggstatens eller tredjelands territorium, jf. artikkel § 111 tredje ledd.)

I praksis vil det neppe komme på tale å gi alkoholloven anvendelse i den tilstøtende sone. For det første kan ikke utenlandske skip i fart mellom Norge og utland bli ilagt avgifter eller gebyrer i kraft av alkoholloven, jf. punkt tre nedenfor.

For det andre er det vanskelig å se at det kan være nødvendig med håndhevingstiltak i den tilstøtende sonen for å sikre at alkohollovgivningen overholdes av skip som opererer fullt ut i Norge eller av skip som ligger til kai. I det første tilfellet er skipets næringsvirksomhet avhengig av at skipet er i norsk farvann og kan legge til norske havner, det skulle da ikke være noe behov for håndheving utenfor norsk territorialfarvann – smugling og annen grenseoverskridende ulovlig virksomhet reguleres ikke av alkoholloven. I det andre tilfellet er kontroll og håndhevingsmulighetene de beste når skipet ligger til kai.

(3) Utenlandske skip

Det reises også spørsmål om alkohollovens anvendelse på utenlands registrerte skip. Spørsmålet deles naturlig i to: (a) alkohollovens anvendelse på utenlandske skip som er i fart mellom Norge og utland, (b) alkohollovens anvendelse på utenlandske skip som opererer kun i norsk farvann.

(a) Utenlandske skip i fart mellom Norge og utlandet.

Utgangspunktet er som det fremgår under (1) at alkoholloven får anvendelse på alle skip, norske og utenlandske, innenfor territorialfarvannet, jf. ”Norge” i alkoholloven § 1-2.

Norsk lovgivnings anvendelse på skip i norsk territorialfarvann er videre regulert i forskrift 23. desember 1994 nr. 1130 om fremmede ikke-militære fartøyers anløp av og ferdsel i norsk territorialfarvann under fredsforhold. I § 25 heter det:

”Fører og besetning på fremmed ikke-militært fartøy skal følge gjeldende norsk lovgivning, herunder miljø-, sunnhets-, toll-, los-, trafikk-, havne-, utlendings- og ordensbestemmelser. Norske regler for bruk av kommunikasjonsutstyr skal iakttas.”

Spørsmålet blir om det er andre rettskilder som tilsier en innskrenkende tolkning alkoholloven § 1‑2.

Alkohollovens geografiske virkeområde ble ikke drøftet utførlig i Ot.prp. nr. 31 (1988-1989). Om den dagjeldende alkohollov (rusdrikkloven) ble det uttalt i Ot.prp. nr. 31 (1988-1989) side 9:

”Alkoholloven inneholder ingen alminnelig bestemmelse om sitt geografiske virkeområde. … Rekkevidden av loven har ellers særlig interesse for salg og skjenking ombord i norske skip i fart mellom Norge og utlandet, jf nåværende lovs § 7, og for salg og skjenking på installasjoner på kontinentalsokkelen. På det første området anses rettstilstanden avklaret og det foreslås ingen endringer og heller ingen uttrykkelige bestemmelser. Det vises for øvrig til merknaden til § 5-2 i utkastet.”

Om anvendelse av rusdrikkloven på skip ble det uttalt på side 45:

”§ 7 i alkoholloven [rusdrikkloven] regulerer skjenking på norske skip i fart mellom Norge og utlandet. Departementet har lagt til grunn at bestemmelsen bare gjelder så lenge skipet befinner seg i norsk farvann. I henhold til tidligere forvaltningspraksis antas at bestemmelsen ikke får anvendelse på utenlandske skip i fart mellom Norge og utlandet. ”

Til gjeldende § 5-2 uttales det Ot.prp. nr. 31 (1988-1989) side 44:

”Med visse forenklinger opprettholder bestemmelsen alkoholloven §§7, 25 og 25 a.”

Det var altså ikke tilsiktet noen materiell endring av bestemmelsen. Uttalelsen om forståelsen av § 7 i rusdrikkloven i Ot.prp. nr. 31 (1988-1989) har dermed relevans ved fastleggelsen av gjeldende rett.

Lovavdelingen har ved to tilfeller vurdert spørsmål om virkeområdet til rusdrikkloven av 1927, se Lovavdelingens uttalelser 1371/62 og 785/77. I førstnevnte ble følgende lagt til grunn:

”Utenlandske skip i fart mellom Norge og utlandet må trolig antas uten bevilling å kunne skjenke eller servere rusdrikk til passasjerer og besetning, også under fart i norske farvann.”

(I sistnevnte – der spørsmålet var om loven fikk anvendelse på virksomhet på kontinentalsokkelen – ble det lagt til grunn at rusdrikkloven ikke fikk anvendelse utenfor den alminnelige territorialgrense.)  

Disse uttalelsene samsvarer med den praksis alkoholmyndighetene i følge Ot.prp. nr. 31 (1988-1989) har fulgt forut for vedtakelsen av den nåværende alkoholloven.

Virkeområdet til alkoholloven er i tråd med dette presisert i Rundskriv I-6/98 fra Sosial- og helsedepartementet, der det uttales i punkt 5.2.4:

”Alkoholloven, og dermed bevillingsplikten gjelder kun i norsk farvann. Den gjelder alle norske skip. Loven omfatter dessuten alle skip som opererer helt ut i norsk farvann uavhengig av nasjonalitet. Utenlandske skip som går i rutetrafikk mellom Norge og utlandet er ikke omfattet av alkoholloven mens skipet er underveis. Dersom det skal serveres alkohol ombord mens skipet ligger til kai i Norge, må det ha kommunal bevilling. Norske skip i trafikk mellom Norge og utlandet er omfattet av loven når skipet er i norsk farvann. Det typiske eksempelet på slik trafikk er båtene som går mellom Norge og Danmark.”

Ved vurderingen av hvilken vekt dette skal tillegges, er det nødvendig å undersøke hvorfor en har valgt å gi alkoholloven et snevrere virkeområde enn hva som følger lovens ordlyd og de begrensninger Havrettskonvensjonen setter.

Spørsmålet er om det er grunner for Norge til ikke å la sin lovgivning gjelde overfor fremmede skip i norsk farvann. Som ovenfor nevnt har kyststaten full jurisdiksjon over sitt sjøterritorium. Imidlertid er det to prinsipper som kan tenkes å begrense retten – prinsippet om uskyldig gjennomfart (”innocent passage”) og opportunitetsprinsippet.

Reglene om uskyldig gjennomfart, jf. Havrettskonvensjonen avsnitt 3, og lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone § 2 andre ledd regulerer ikke annen lovgivnings anvendelse på skip i uskyldig gjennomfart og kan følgelig ikke forklare hvorfor utenlandske skip i territorialfarvannet ikke har vært ansett omfattet av alkoholloven. 

Opportunitetsprinsippet, ”det franske system”, innebærer at en ikke griper inn overfor fremmede skip med mindre skipets aktivitet forstyrer ro og orden på land, jf. bl.a. ”Folkerett”, Carl August Fleischer, 6. utgave 1994 side 87-88. Prinsippet er ikke rettslig forpliktende etter Havrettskonvensjonen, men praktiseres av en rekke stater.

Anvendelsen av alkohollovgivningen ombord på utenlandske skip kan altså ikke vurderes isolert, men må ses i sammenheng med Norges generelle holdning til forhold på fremmede skip i norsk farvann. Norske myndigheter er tradisjonelt tilbakeholdne med å blande seg inn i utenlandske skips indre forhold, med mindre deres opptreden skader norske interesser direkte. Dette er blant annet et utslag av at Norge som skipsfartsnasjon har betydelig interesse i at andre kyststater ikke griper inn overfor norske skip. Et eksempel som viser hvor langt norske myndigheter går i å respektere skipets indre forhold, er fritaket fra kravet om norsk arbeidstillatelse i utlendingsforskriften § 8, 2 for utenlandske skip i fart mellom norske havner. Selv om det dreier seg om utenlandske skip som går i trafikk mellom norske havner med passasjerer eller gods, og selv uten at noen slik forpliktelse følger av folkeretten, har Norge valgt å la flaggstatens jurisdiksjon gå foran.

Til dette kommer at Norge har forpliktet seg til å følge opportunitetsprinsippet i forhold til enkelte stater gjennom bilaterale avtaler, jf. blant annet Konsularkonvensjonene mellom Norge og Storbritannia og Norge og USA (sistnevnte ved å stille krav om bestevilkårsbehandling). Overfor skip fra disse landene kan Norge altså ikke la sin lovgivning gjelde fullt ut.

Dersom Norge praktiserer alkoholloven ulikt overfor britiske og amerikanske skip på den ene siden og andre nasjoners passasjerskip på den annen, kan det reise flere problemstillinger i forhold til EØS-avtalen og stride mot bestevilkårsprinsippet i WTO-avtalen. De bilaterale forpliktelsene kombinert med Norges frihandelsrettslige forpliktelser fører altså samlet sett til at Norge i utgangspunktet må respektere skipets indre forhold i forhold til et stort flertall av verdens stater. 

Det er vanskelig å tenke seg at alkoholpraksis på utenlandske skip i fart mellom Norge og utlandet er av en slik art at de skader norske interesser i en slik grad at Norge bør gripe inn. Den praksis som er skissert ovenfor har altså de beste grunner for seg.

(b) I praksis er det blitt lagt til grunn alkoholloven gjelder for utenlandske skip som ”opererer helt ut i norske farvann”, jf. Rundskriv I-6/98. Denne praksisen har også gode grunner for seg. Reglene om uskyldig gjennomfart og skipets indre forhold er for å verne skip mot den belastning ulike staters inngripen utgjør. Når et skip kun opererer i ett farvann, slår ikke disse hensynene til i samme grad. Det er vanskelig å se at flaggstaten har en legitim, sterk interesse i at skip som kun opererer i ett annet lands farvann, skal være unntatt kyststatens alkohollovgivning. Dersom statene la til grunn at en ikke kan la sin lovgivning gjelde overfor utenlandske skip som kun opererer i ett lands farvann, ville det være en risiko for at skip ville bli registrert i den flaggstat som har de gunstigste reglene på det relevante felt eller som ikke håndhever nasjonale regler på skip som er i fremmede lands farvann. En slik mulighet for omgåelse er ikke tjenlig for noen. (Her er det imidlertid en glidende overgang – alkoholservering på et skip som opererer kun i norske havner og farvann er det i norsk interesse å regulere, derimot anser en at utlandske arbeidstagere på de samme båtene ikke trenger norsk arbeidstillatelse jf. ovenfor. I det sistnevnte tilfellet anser en altså ikke at den norske interesse er sterkt nok berørt.)

I hvor stor grad en skal følge et opportunitetsprinsipp bør også etter Lovavdelingens oppfatning avgjøres i lys av hvor sterk tilknytning et skip har til kyststaten – jo sterkere tilknytning, desto større adgang til inngripen. I dette fall taler de beste grunner for å behandle fremmede skip likt med norske så lenge skipets fart er begrenset til Norge. Vi har vanskelig for å se at en slik praksis er uhensiktsmessig ut fra norske skipsfartsinteresser eller andre utenrikspolitiske interesser. Den skisserte praksis er slik Lovavdelingen ser det innenfor de skranker folkeretten setter.