§§ 1, 13 og 13 b - Anmodning om juridisk bistand i spørsmål om taushetsplikt og informasjonsutveksling

Anmodning om juridisk bistand i spørsmål om taushetsplikt og informasjonsutveksling

Det vises til brev fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) 2. juli 2004 med anmodning om Lovavdelingens bistand angående spørsmål om rekkevidden av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 i forbindelse med opplysninger som gis av ansatte ved det enkelte asylmottak til Utlendingsdirektoratet (UDI). Vi beklager at saken har blitt svært gammel.

1. Forvaltningsloven (fvl.) § 13 første ledd pålegger ”enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan” taushetsplikt om det vedkommende i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om ”noens personlige forhold” og om det som med en samlebetegnelse kan kalles forretningshemmeligheter. Det første spørsmålet blir om de ansatte ved asylmottakene i det hele tatt faller inn under denne bestemmelsen.

Forvaltningsloven gjelder ifølge § 1 ”den virksomhet som drives av forvaltningsorganer”. Som forvaltningsorgan regnes ”et hvert organ for stat eller kommune”, jf. § 1 annet punktum. Etter det UDI opplyser er driften av asylmottak konkurranseutsatt, og mottakene drives som selvstendige næringsvirksomheter gjennom driftsavtaler med UDI. Bestemmelsene som regulerer driften er i hovedsak nedfelt i forskjellige standardformularer, bl.a. Reglement for drift av statlige mottak (driftsreglementet).

I utgangspunktet må derfor de enkelte asylmottakene anses som private rettssubjekter som utfører serviceoppgaver på vegne av og på grunnlag av avtale med det offentlige. Det har imidlertid vært hevdet at private serviceinstitusjoner må anses som forvaltningsorganer etter forvaltningsloven dersom de drives under nær kontroll av og med vesentlig økonomisk støtte fra det offentlige, jf. bl.a. Frihagen, Forvaltningsloven (2. utg. 1986) bind I s. 29. Det vil også trekke i den retning dersom offentlige myndigheter etter institusjonens vedtekter er tillagt beslutningsmyndighet og styringsrett, jf. Woxholt, Forvaltningsloven med kommentarer (2000) s. 48.

Dette spørsmålet var oppe i Lovavdelingens uttalelse til Sosialdepartementet 9. april 1973 (jnr. 1090/73). Et privat åndssvakehjem, ”Hjertebo”, var opprettet som en privat stiftelse, men utførte viktige offentlige oppgaver, fikk offentlig støtte og var underlagt utstrakt offentlig kontroll. Spørsmålet var om dette innebar at ”Hjertebo” måtte anses som et forvaltningsorgan. Lovavdelingen uttalte:

”En antar at de beste grunner taler for at også private sykehjem som Hjertebo anses som private i forhold til forvaltningsloven § 1. En har her lagt hovedvekten på at hjemmet eller stiftelsen er opprettet på privat initiativ og på grunnlag av private midler, og at medlemmene i stiftelsens styre hovedsakelig blir oppnevnt av private organisasjoner. Det offentlige fører en omfattende kontroll med og gir økonomiske støtte til den type institusjoner som det her er tale om, men en antar at disse forhold ikke kan føre til at institusjonen blir å anse som offentlig i forhold til forvaltningsloven.”

Frihagen konkluderer med at ”[h]ovedregelen etter gjeldende rett må være at slike institusjoner faller utenfor forvaltningsloven bortsett fra der de treffer vedtak om tvangsbruk og andre mer vidtgående inngrep overfor pasientene”. Denne betraktning må også kunne gjøres gjeldende i forhold til private asylmottak. Etter vår oppfatning skal det derfor klare holdepunkter til for å anse et privat asylmottak som et forvaltningsorgan etter forvaltningsloven.

Asylmottakene utfører en serviceoppgave som det offentlig i utgangspunktet har ansvaret for, nemlig å huse de asylsøkerne som kommer til landet. De er også i sin helhet finansiert av det offentlige. Gjennom de ulike styringsdokumentene har dessuten UDI i stor grad kontroll med deres virksomhet. I henhold til driftsreglementet pkt. 4.1.2 har UDI ”det overordnede ansvaret for drift av statlige mottak”. UDI har også ”styringsansvar og kan instruere driftsoperatør innenfor rammene av den avtalen som er inngått om drift av mottaket”, jf. pkt. 4.1.1. Driften ved asylmottakene er underlagt streng kontroll fra oppdragsgiver, bl.a. ved at mottaket skal rapportere til UDI og at UDI fører tilsyn med det enkelte mottaket, jf. Kravspesifikasjonen til driftsreglementet (kravspesifikasjonen) pkt. 2.1.2 og 2.2. Ifølge driftsreglementet pkt. 4.1.5 ”disponerer” dessuten UDI plassene på mottakene og ”bestemmer hvilke grupper og individer som til enhver tid skal bo i mottak og i hvilke mottak”. Asylmottakene fremstår i det hele tatt som styrt av UDI i svært stor grad, med lite selvstendig spillerom når det gjelder disponering av midler, avgjørelsen av hvem som får rett til opphold på mottakene osv.

På den annen side kan det ikke ses bort fra at mottakene er selvstendige rettssubjekter som inngår en avtale med UDI om drift av asylmottak. Dette går også frem av driftsreglementet, hvor det i pkt. 4.1.1 som nevnt heter at UDI bare kan instruere mottaket ”innenfor rammene av den avtalen som er inngått om drift av mottaket”. Driftsreglementet, kravspesifikasjonen og gjeldende føringsbrev fra UDI inngår som deler av denne avtalen og legger således rammene for UDIs styringsrett. Etter vårt syn bør det også legges vekt på at det fra den driftsansvarliges side sannsynligvis fremstår som klart at asylmottaket er et privat rettssubjekt som inngår en privatrettslig avtale med forvaltningen om drift av asylmottak. Det vil kunne komme som en overraskelse dersom mottaket anses som forvaltningsorgan, med de implikasjoner det har. Slik vi ser det bør man derfor holde fast ved hovedregelen og utgangspunktet, slik dette er gjengitt ovenfor, og anse de enkelte asylmottakene som private rettssubjekter. Asylmottakene vil dermed i utgangspunktet ikke falle inn under forvaltningslovens bestemmelser. Ettersom asylmottakene normalt ikke vil fatte vedtak i forvaltningslovens forstand, vil heller ikke særregelen i fvl. § 1 tredje punktum komme til anvendelse.

2. Asylmottakene må altså i all hovedsak anses som private rettssubjekter, og ikke som ”forvaltningsorgan[er]” etter fvl. § 1. De ansatte ved det enkelte asylmottak vil derfor ikke være underlagt forvaltningslovens taushetspliktbestemmelser. Det utelukker ikke at de kan være underlagt andre regler om taushetsplikt, f.eks. helsepersonelloven § 21.

Der de ansatte ved asylmottakene ikke er underlagt noen lovbestemte taushetspliktregler, vil omfanget av deres taushetsplikt langt på vei kunne fastsettes av arbeidsgiveren, i den utstrekning dette ligger innenfor arbeidsgivers alminnelige styringsrett. Og den taushetsplikt arbeidsgiver må pålegge sine ansatte, kan følge av avtale mellom det enkelte asylmottak og UDI. Etter vår oppfatning må driftsreglementet pkt. 4.2.4 forstås som et slikt avtalerettlig pålegg fra UDI overfor det enkelte asylmottak. I dette punktet blir forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt for ”personlige forhold” gitt tilsvarende anvendelse for mottaksansatte, med den begrensning at taushetsplikten ikke gjelder overfor UDI. Vi kan ikke se at det skulle ligge utenfor arbeidsgivers styringsrett å pålegge den enkelte mottaksansatte taushetsplikt i det omfanget som er fastsatt i driftsreglementet pkt. 4.2.4. Etter vårt skjønn er det derfor vanskelig å se at det ikke skulle være anledning til å operere med en begrensning av en mer generell taushetspliktbestemmelse slik som angitt i driftsreglementet pkt. 4.2.4 tredje punktum. 

3. Dette stiller seg imidlertid annerledes for de asylmottakene som må anses som forvaltningsorgan. Etter det vi har fått opplyst av KRD, er mellom 5 og 10 av landets asylmottak kommunalt eid og drevet. I slike tilfeller må asylmottaket anses som et ”organ for stat eller kommune”, og dermed som et forvaltningsorgan etter fvl. § 1 annet punktum.

De mottaksansatte vil dermed falle inn under taushetspliktbestemmelsen i fvl § 13, fordi de ”utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan”. I relasjon til disse ansatte, blir spørsmålet om det gyldig kan avtales et forbehold som angitt i driftsreglementet pkt. 4.2.4, slik at den mottaksansatte på tross av taushetsplikt etter fvl. § 13 kan gi opplysninger vedrørende den enkelte asylsøker videre til UDI uten asylsøkerens samtykke.

Et slikt unntak fra fvl. § 13 kan være gyldig i medhold av §§ 13 a til 13 f. De mest aktuelle unntaksbestemmelsene i denne sammenheng finnes i § 13 b første ledd nr. 3, 5 og 6.

4. Etter fvl. § 13 b første ledd nr. 3 kan taushetsbelagte opplysninger i en viss utstrekning gjøres tilgjengelige for andre tjenestemenn ”innen organet eller etaten”. Det enkelte asylmottak kan ikke anses som en del av organet UDI. Begrepet ”etat” er imidlertid ment å favne videre enn kun det enkelte forvaltningsorgan. Begrepet har ingen klar definisjon, men blir brukt som en samlebetegnelse på ulike organer innenfor samme gren av forvaltningen. Om bakgrunnen for å ta inn begrepet ”etat” i lovteksten heter det i Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 29 at ”det under den ordinære behandling av en sak må være fri adgang til kommunikasjon mellom tjenestemennene innenfor samme forvaltningsorgan, med overordnede eller underordnede organer og med tilsvarende organer i andre distrikter”.

Et kommunalt drevet asylmottak vil naturligvis operere på utlendingsfeltet, og være nært knyttet til UDI både økonomisk og gjennom de styringsdokumenter som inngår i avtalen mellom asylmottaket og UDI. Det er imidlertid etter vår oppfatning ikke naturlig å anse et kommunalt asylmottak for å ligge innenfor den ”etaten” som den statlige utlendingsforvaltningen utgjør. Etter det vi har fått opplyst av KRD vil også kommunale asylmottak bli tildelt kontrakt etter konkurranse, bl.a. med private tilbydere, og de vil operere på samme avtalevilkår som øvrige, private mottak. De kommunale asylmottakenes tilknytning til UDI og utlendingsforvaltningen for øvrig er altså basert på avtale, på lik linje med andre asylmottak. Det er derfor ikke nærliggende å anse disse asylmottakene som administrativt tilhørende utlendingsetaten. Begrensningene i taushetsplikten angitt i fvl. § 13 b første ledd nr. 3 kommer derfor neppe til anvendelse.

Dette kan igjen stille seg annerledes dersom et asylmottak skulle være statlig drevet og være direkte underlagt UDI. Det vil i så tilfelle være naturlig å anse mottaket som tilhørende samme ”etat” som UDI, slik at taushetsbelagte opplysninger kan gjøres tilgjengelige for UDI i den utstrekning dette ”trengs” for UDIs saksbehandling. Etter det vi har fått opplyst er det imidlertid ingen asylmottak som per dags dato er organisert på denne måten, og vi går derfor ikke nærmere inn på denne problemstillingen.

5. I henhold til fvl. § 13 b første ledd nr. 5 kan et forvaltningsorgan gi andre forvaltningsorganer opplysninger ”om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag”.

Både de kommunale asylmottakene nevnt under pkt. 3 og UDI, er forvaltningsorganer etter forvaltningsloven og vil således falle innenfor bestemmelsens virkeområde. Det er imidlertid et vilkår for overlevering av taushetsbelagte opplysninger med hjemmel i bestemmelsens første alternativ at opplysningene angår en asylsøkers ”forbindelse med” asylmottaket. Det er altså bare opplysninger som kan relateres til forholdet mellom asylsøkeren og asylmottaket som vil omfattes. Utenfor faller opplysninger om forhold fra før vedkommende kom i kontakt med asylmottaket og opplysninger som ikke kan sies å angå asylmottakets virksomhet.

Med hjemmel i bestemmelsens annet alternativ kan i utgangspunktet alle typer opplysninger utleveres, men bare i den utstrekning dette er ”nødvendig” for å fremme avgiverorganets oppgaver. Taushetsbelagte opplysninger kan altså bare utleveres med hjemmel i bestemmelsens annet alternativ så langt dette anses som nødvendig for å fremme asylmottakets interesser. Det vil ikke være et tilstrekkelig grunnlag for utlevering at opplysningene kan ha interesse for UDI i deres saksbehandling.

6. Ifølge fvl. § 13 b første ledd nr. 6 er taushetsplikten ikke til hinder for ”at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger […] om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver”.

Bestemmelsen gir hjemmel til utlevering av taushetsbelagt informasjon til ”vedkommende kontrollmyndighet”. Det siktes med dette til særlige forvaltningsorganer som håndhever spesiell lovgivning, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 35. Etter vårt skjønn må UDI anses som en slik ”kontrollmyndighet” på utlendingsfeltet.

Det er bare ”opplysninger om lovbrudd” som kan utleveres med hjemmel i bestemmelsen, dvs. opplysninger om overtredelse av regler gitt i eller i medhold av lov. Det er ikke et uttrykkelig krav at lovbruddene må være straffesanksjonerte, jf. bl.a. Frihagen s. 312, selv om det i de fleste tilfeller nok vil forutsettes at lovbruddet skal forfølges av mottakerorganet med tanke på en form for sanksjonering.

Endelig må utleveringen av opplysningene enten ha ”naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver”. I så tilfelle vil utlevering av opplysningene nok også ha hjemmel i § 13 b første ledd nr. 5. Alternativt kan utlevering foretas dersom videre forfølgning finnes ”ønskelig av allmenne omsyn”. Det er først og fremst i forbindelse med mer alvorlige lovbrudd at dette vil være tilfelle, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 35.

7. Som nevnt vil forbeholdet i driftsreglementet pkt. 4.2.4 bare være gyldig overfor kommunale asylmottak – altså der asylmottakene må anses som forvaltningsorganer – i den grad dette ligger innenfor de ovenfor nevnte bestemmelsene om begrensning av taushetsplikten i fvl. § 13 b første ledd. Dersom det ikke er hjemmel for utlevering av taushetsbelagt informasjon fra kommunale asylmottak til UDI, vil ikke det nevnte forbeholdet kunne få virkning etter sin ordlyd. Det hadde muligens vært en fordel å presisere dette i driftsreglementet pkt. 4.2.4, i hvert fall overfor de kommunalt drevne asylmottakene.