§ 1 - Anmodning om uttalelse vedrørende offentlighetslovens anvendelsesområde

Saksnummer: 2002/9717 EO TME/KRY

Dato: 25.11.2002

 

Anmodning om uttalelse vedrørende offentlighetslovens anvendelsesområde

Vi viser til brev 13. november 2002 hvor Utenriksdepartementet ber om en vurdering av offentlighetslovens anvendelsesområde i saker angående ordener, utmerkelser o.l. som utdeles av Kongen personlig.

Vi er i all hovedsak enig i Utenriksdepartementets vurderinger og vil derfor bare kommentere visse sider av saken.

Lovavdelingen støtter Utenriksdepartementets vurdering når det gjelder spørsmålet om tildeling av St. Olavs Orden faller utenfor offentlighetslovens anvendelsesområde. Spørsmålet blir da om tildeling av Den Kongelige Norske Fortjenstorden må løses på samme måte.

Fortjenstordenen har langt på vei samme karakter som St. Olavs Orden. Utgangspunktet må derfor være at vi er utenfor offentlighetslovens område. Protokollsjefens rolle som medlem i Ordensrådet, kan ikke føre til et annet resultat. Dokumentene er her sendt til Protokollsjefen som medlem i Ordensrådet, ikke som tjenestemann i departementet.¹ Det kan ikke være avgjørende at innkommende brev blir innført i postjournalen i anonymisert form.

Hvis dokumentene benyttes i saksbehandlingen i departementet, vil de imidlertid måtte anses som forvaltningens saksdokumenter og falle innenfor offentlighetslovens anvendelsesområde. I dette tilfellet er det opplyst at sakene ikke drøftes i avdelingsmøter, seksjonsmøter eller lignende. Vi går derfor ut fra at sakene ikke brukes i departementets saksbehandling, men at det bare er sekretariatet for Fortjenstordenen, protokollsjefen og to personer med sekretariatsfunksjoner, som har befatning med sakene, og da bare i forbindelse med denne spesielle oppgaven.

Fotnoter
¹ Se Lovavdelingens uttalelser i saken om en ekspedisjonssjefs rolle som medlem av Christian Radichs råd, Snr. 99/3666 E. 

Brev med vedlagt notat 13. november 2002 fra Utenriksdepartementet:

Anmodning om uttalelse vedrørende offentlighetslovens anvendelsesområde

Utenriksdepartementet anmoder herved om en vurdering av offentlighetslovens anvendelse i saker angående ordener, utmerkelser o.l. som tildeles av Kongen personlig. For nærmere informasjon vises det til vedlagte utkast til notat.

…

Utenriksdepartementet tør be om et raskt svar på henvendelsen, for å kunne besvare klagen så raskt som mulig.

Notat:

Klage på avslag om dokumentinnsyn

Det vises til klage på avslag på anmodning om dokumentinnsyn fra journalist Alexander Øystå i Verdens Gang som er til behandling i Diplomatseksjonen, samt samtaler Christensen/Myklebust. Øystås anmodning om innsyn i et brev av 12.04.1999 fra Bjarne Mørk–Eidem som president for Foreningen Norden hvor det ble foreslått å gi Den Kongelige Norske Fortjenstorden til Thorbjörn Fälldin, ble avslått under henvisning til offentlighetslovens § 5a som gjelder taushetsbelagte opplysninger.

Klagesaken reiser et prinsipielt viktig spørsmål, nemlig i hvilken grad dokumenter knyttet til utdelinger av ordener, fortjenstmedaljer o.l. foretatt av Kongen omfattes av offentlighetsloven. Offentlighetsloven gjelder for den virksomhet som drives av forvaltningsorganer, jf. lovens § 1.

I norsk forfatningsrettslig teori er den rådende oppfatning at Kongens rett til å meddele ordener, fortjenstmedaljer o.l. i medhold av grunnlovens § 23 er en avgjørelsesmyndighet av rent personlig karakter (et såkalt personlig prerogativ)¹. Hvem som skal bære en orden eller fortjenstmedalje berører ikke rikets interesser i nevneverdig grad, og er heller ikke et spørsmål av stor betydning for landets borgere².

Kongen er i prinsippet et offentlig organ etter loven, også i de tilfeller hvor han unntaksvis utøver offentlig myndighet utenfor statsråd³ I sitt foredrag til kgl. res. av 11. juni 1971 om offentlighetslovens ikrafttredelse antok Justisdepartementet at saker om tildeling av ordener, utmerkelser eller andre æresbevisninger vil være unntatt fra offentlighetslovens virkeområde såfremt æresbevisningen gis av Kongen personlig. Kongen personlig opptrer ikke i egenskap av å være noe offentlig organ ved slike tildelinger. Æresbevisninger gitt av Kongen i statsråd er på den annen side i prinsippet underlagt offentlighet. 

Det er på bakgrunn av Justisdepartementets foredrag i forbindelse med ovennevnte kgl. res. av 11. juni 1971 i teorien lagt til grunn at tildeling av St. Olavs Orden ikke anses for å falle inn under offentlighetslovens anvendelsesområde⁴ Selv om St. Olavs Orden har et visst offisielt preg (bl.a. er dens statutter inntatt i Norges Statskalender) er det her verken behov for eller ønskelig å la offentlighetsloven komme til anvendelse⁵

Det er grunn til å anta at det samme må gjelde for den aktuelle æresbevisningen, Den Kongelige Norske Fortjenstorden. Ordenen ble av Kongen formelt innstiftet i 1985, og er av den grunn ikke omtalt i ovennevnte teori av eldre dato. Denne ordenen tildeles på samme måte som St. Olavs Orden av Kongen personlig etter tilrådning fra et ordensråd. Ordensrådet fungerer som et organ for Kongen personlig, og dets rolle som forberedende instans for de enkelte tildelinger kan neppe begrunne at offentlighetsloven skal komme til anvendelse.

Protokollsjefen fungerer som medlem av Ordensrådet. Justisdepartementet antok i en uttalelse i 1999 at brev stilet til en ekspedisjonssjef i UD som i kraft av sin tilsetting i UD var medlem av Christian Radichs råd måtte anses som tjenestemannens, ikke forvaltningens dokumenter. Som følge av dette skal slike brev i utgangspunktet falle utenfor offentlighetsloven.

Det ble imidlertid antatt at dette ikke gjelder dersom disse brevene blir brukt i den øvrige saksbehandlingen i departementet. Dersom brevene blir journalført/arkivert og dermed gjort tilgjengelige for departementets øvrige saksbehandlere er det en viss mulighet for at brevene er underlagt offentlighet. Løsningen er i slike tilfeller usikker. 

Til forskjell fra St. Olavs Orden er sekretariatet for Den Kongelige Norske Fortjenstorden organisert innenfor UDs Protokollavdeling. I tillegg til Protokollsjefen utøver to personer sekretariatsfunksjoner. Sakene drøftes ikke i avdelingsmøter, seksjonsmøter e.l. Ordenens omkostninger dekkes likeså av UD. Hvorvidt dette kan begrunne offentlighet er usikkert.

Den Kongelige Norske Fortjenstorden retter seg først og fremst mot utenlandske borgere og nordmenn bosatt i utlandet. Sekretariatet er derfor av praktiske årsaker organisert innenfor Protokollavdelingen. Alle møter i forbindelse med tildeling av ordenen finner sted på Slottet. Den Kongelige Norske Fortjenstorden og St. Olavs Orden er like av natur, og burde derfor stå i samme stilling i forhold til offentlighetsloven.

Hensynene bak offentlighetsloven er bl.a. å styrke demokratiet og borgernes rettssikkerhet ved å gi innsyn i forvaltningens saksdokumenter. I foreliggende sak befinner man seg på et område underlagt Kongens personlige avgjørelsesmyndighet, og som ikke i nevneverdig grad berører offentlige interesser. Hensynene bak offentlighetsloven gjør seg derfor i liten grad gjeldende.

Det foreligger gode grunner for å unnta slike dokumenter fra offentlighet. Dersom offentlighetsloven kommer til anvendelse ved tildeling av ordener o.l. foretatt av Kongen personlig, innebærer det at dokumentene vil være offentlige for innsyn også i de tilfeller hvor den anbefalte/innstilte kandidat etter en nærmere vurdering ikke blir funnet æresbevisningen verdig. Dette vil kunne oppfattes som kompromitterende for den aktuelle kandidat.

Kongen vil også kunne bli gjenstand for kritikk i tilfeller hvor presumtivt gode kandidater blir foreslått uten å bli æresbevisningen til del. St. Olavs Orden og andre liknende utmerkelser ikke er ment å skulle virke kontroversielt, og en offentlig debatt i tilknytning til slike æresbevisninger er ikke ønskelig. 

Det er på bakgrunn av ovennevnte betraktninger nærliggende å anta at offentlighetsloven i foreliggende sak ikke kommer til anvendelse, og at klage på avslag på dokumentinnsyn på dette grunnlag avslås. Denne vurderingen av offentlighetslovens anvendelsesområde for ordener som deles ut av Kongen personlig støttes av Justisdepartementet i den vedlagte uttalelsen.

Justisdepartementets tolkningsuttalelser blir publisert på internett (på ”odin.dep.no”), med mindre mottakerdepartementet motsetter seg dette, jf. vedlagte skjema. Seksjon for folkerett kan for sin del ikke se at det er grunn til å motsette seg en slik publisering, men antar at Diplomatseksjonen bør besvare forespørselen.

Det tilrås derfor at det sendes et svarbrev til Øystå hvor det fremgår at dokumenter tilknyttet tildelinger av ordener o.l. foretatt av Kongen personlig ikke omfattes av offentlighetslovens anvendelsesområde, og at klagen på dette grunnlag avslås.

Fotnoter:
¹ Andenæs, Statsforfatningen i Norge s. 196

² Fleischer, Lov og rett 1968 på s. 245 - 246

³ Frihagen, Offentlighetsloven I på s. 66

⁴ Hellesylt, Lov og rett 1971 på s. 225

⁵ Frihagen, Offentlighetsloven I på s. 66