Retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren (med merknader fra Kommunal- og regionaldepartementet)

Staten bør gi kommunene reell myndighet og handlingsrom slik at de kan finne kostnadseffektive og gode løsninger tilpasset lokale forhold og sine borgere. En avveining mellom nasjonale hensyn som kan begrunne statlig styring og de hensynene som begrunner lokal handlefrihet, legger føringer på utformingen av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren. De hensyn som begrunner lokal handlefrihet faller særlig i to hovedkategorier: hensynet til effektiv tjenesteproduksjon og hensynet til demokratisk styring.

Retningslinjene tar utgangspunkt i prinsippene i kommuneloven om nasjonal rammestyring og størst mulig lokal frihet i organiseringen. Det enkelte departement må i hvert enkelt tilfelle foreta en avveining mellom hensyn som begrunner statlig styring og hensyn som begrunner lokal handlefrihet.

Tungtveiende nasjonale hensyn må foreligge dersom staten skal styre kommunesektoren gjennom regler. Statlig styring skal ta utgangspunkt i følgende hensyn:

• Rettssikkerhet, herunder sikring av minoriteters rettigheter.
• Likhet og likeverd.
• Økonomiske forhold hvor kommunenes disponeringer får betydning ut over kommunen selv.
• Hensynet til nasjonale miljøverdier.
• Samordnet og omstillingsorientert forvaltning.
• Liv, helse og sikkerhet.

Hensynene danner grunnlaget for retningslinjene nedenfor. Regler som kommer i konflikt med retningslinjene må begrunnes særskilt. Retningslinjene gjelder plikter som følger med det å være kommune og som ikke gjelder for noen andre rettssubjekter. De omfatter også plikter som retter seg mot enhver som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste, men hvor det i praksis er kommunene som er ansvarlige for oppgavene, eller hvor regelverket omhandler oppgaver som er svært sentrale for kommunesektoren.

1. Regler om bestemte organer i kommuner eller fylkeskommuner og regler om sammensetning, sekretariatsløsninger o.l. for slike

Oppgavetildelingen skal skje til kommunestyret eller fylkestinget som i utgangspunktet er tillagt all myndighet til å se virksomheten som en helhet. Kommunestyret og fylkestinget oppretter selv organer innen rammene av kommuneloven. Kommunestyret og fylkestinget bør også selv få bestemme sammensetning, sekretariatsløsninger o.l. innen rammene av nasjonalt fastsatte prinsippregler om samarbeid/medvirkning e.l. Bestemmelser som legger myndighet til bestemte organer i kommuner eller fylkeskommuner, eller som på annen måte splitter opp organisasjonen, bør i utgangspunktet derfor ikke innføres.

Regler om brukermedvirkning bør ta utgangspunkt i at det lokale nivået selv må utvikle metoder for brukermedvirkning, ta stilling til sammensetning av organene o.l., ut fra lokale forhold.

Merknader:
Ved å integrere forvaltningen av alle tjenesteområdene i den alminnelige politiske og administrative organisasjon legges grunnlag for et helhetlig styringssystem. En oppnår på denne måten en klarere funksjonsfordeling mellom staten og kommunen/fylkeskommunene.

Økte forventninger hos folk flest om å kunne påvirke tjenesteproduksjonen direkte gjennom sin rolle som bruker, kan være en utfordring for det tradisjonelle representative demokratiet i kommuner og fylkeskommuner. Brukermedvirkning vil ikke kunne overta folkevalgte generalistorganers overordnede ansvar for å ivareta helhetssyn, prioritere ressursbruken mellom de ulike tjenesteområdene og sikre svake grupper og fellesskapets interesser for øvrig. Det vil derfor være en utfordring for det kommunale demokratiet å inkludere særlige hensyn i helhetstenkningen. Det reelle politiske handlingsrom lokalt må økes på en måte som synliggjør at innbyggerne har påvirkningskraft på offentlige tjenester også gjennom det å være velger.

2. Pålegg om bestemte måter å løse en oppgave

Det bør i utgangspunktet ikke innføres pålegg om bestemte måter å løse en oppgave. Av hensyn til det lokale selvstyret og kommunens/fylkeskommunens muligheter til å se forskjellige tjenester i sammenheng, bør det være opp til kommunen/fylkeskommunen selv å velge virkemidler og utforming av tjenestetilbudet til beste for brukene og borgerne.

Merknader:
Det er kommunen som er nærmest brukerne og borgene. Spørsmål som åpningstider, samordningsprosedyrer, assistanse til den enkelte, etc. bør derfor overlates til kommunen, som kan tilpasse tjenestene til lokale behov og preferanser.

3. Regler om intern delegasjon (eller andre administrative forhold som innstillingsrett og lignende) i kommuner og fylkeskommuner

Særlovsregler om intern delegasjon etc. uthuler det helhetlige delegasjonssystemet, som tar utgangspunkt i frihet for den enkelte kommune eller fylkeskommune til å se organisasjonen som en helhet. Forbud mot delegasjon bør først og fremst gjelde saker med klart overordnet styringsformål, som f.eks. vedtak om kommuneplan/fylkesplan, økonomiplan og årsbudsjett.

Merknader:
Kommuneloven bygger på et helhetlig delegasjonssystem basert på generelle regler. Kommunestyret og fylkestinget kan etter kommuneloven delegere sin myndighet til folkevalgte organer eller administrasjonssjefen, dersom ikke annet følger av særlige lovregler.

4. Særlige regler om tekniske forhold i kommunale og fylkeskommunale institusjoner og lokaler, herunder særlige vilkår av teknisk karakter for utbetaling av statlige tilskudd til bygging av kommunale institusjoner, m.v.

Ut fra behovet for effektiv kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon må det være et siktemål å unngå innføring av særlige regler om tekniske forhold i kommunale og fylkeskommunale institusjoner og øvrige lokaler.

Merknader:
Regler om tekniske forhold kan føre til at kommuner som har en høyere standard reduserer sin ressursbruk, dvs. at standardene i praksis blir maksimalnormer. Virker reglene utgiftsdrivende, binder de ressurser som alternativt kunne blitt brukt til andre tiltak for å heve kvaliteten. Tekniske regler som er svært kostnadsdrivende, kan medføre nedlegging eller manglende utbygging av tilbud.

5. Faglige kompetansekrav, lederkrav og bemanningsnormer m.v.

Regler om at kommunesektoren må ansette særskilt definert personell og sørge for nødvendig opplæring og etterutdanning bør i utgangspunktet ikke innføres. Når kommunesektoren er tillagt ansvaret for å løse en oppgave, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlig for å ansette nødvendig og tilstrekkelig personell med relevant kompetanse.

Merknader:
Som for tekniske normer, kan minstenormer om bemanning og kompetanse føre til at kommuner som ligger over normene reduserer sin ressursbruk, dvs. at normene i praksis blir maksimalnormer. Dersom bemanningsnormen settes for lavt, kan det medføre at det er tilfeller der minstenormen ikke er tilstrekkelig for å sikre forsvarlige tjenester. Dersom det fastsettes en juridisk bindende bemanningsnorm som ligger høyere enn grensen for forsvarlighet, vil det oppstå en situasjon der det samtidig foreligger to ulike ulovlighetsgrenser, en ved minstenormen og en ved uforsvarlighet.

Kostnadskrevende normer binder ressurser som alternativt kunne blitt brukt til andre tiltak for å heve kvaliteten. I sektorer med arbeidskraftsmangel vil bemanningsnormer kunne være svært kostnadsdrivende eller medføre bruk av dårlig kvalifisert personale, føre til nedlegging eller manglende utbygging av tilbud. Det er store variasjoner i lokale tilbuds- og etterspørselsforhold, slik at en gjennomsnittsnorm trolig vil være dårlig tilpasset situasjonen i den enkelte kommune.

Påbud om bestemte stillinger i særlovgivningen vil kunne vanskeliggjøre den administrative samordningen under administrasjonssjefens ledelse og føre til oppsplitting av administrasjonen med selvstendig kompetanse for ulike ledere på mellomnivå.

6. Statlige godkjenningsordninger

Regler om statlige godkjenningsordninger bør bare innføres når rettssikkerhet eller andre spesielle hensyn begrunner en slik form for statlig overprøving. Statens overprøving bør knyttes til klageordninger og lovlighetskontroll.

Merknader:
Krav om statlig godkjenning av kommunale vedtak innebærer at vedtaket ikke er endelig før godkjenningen foreligger. Dette representerer et forsinkende element i saksbehandlingen og kan redusere effektiviteten.

7. Regler om kommunale (handlings)planer på enkeltområder

Plan- og bygningslovens regler bør ligge til grunn for kommunal planlegging. Særlover om plankrav og plankrav som ikke kan innpasses i plan- og bygningslovens regler om kommuneplan/fylkesplan eller økonomiplan, bør ikke innføres. Særlige saksbehandlingsregler ut over plan- og bygningslovens bestemmelser, som f.eks. at planer skal vedtas av spesielle organer, sendes til statlige organer på bestemte tidspunkter o.l. bør heller ikke forekomme. Det skal som utgangspunkt ikke stilles vilkår om særskilte planer for utbetaling av tilskudd.

Som alternativ til plan krav bør staten i større grad benytte veiledning i planlegging og gå i dialog om hensiktsmessige løsninger og utvikling av gode eksempler.

Merknader:
I tillegg til kravet i plan- og bygningsloven om langsiktig og sektorovergripende planlegging, har det vært gitt en rekke krav om sektorvise planer. Dessuten har det vært satt krav om sektorplaner for tildeling av tilskudd på mange sektorområder. Sektorvise plankrav initiert fra statlig hold binder opp ressurser, slik at kommunesektorens egen initiativrolle når det gjelder planlegging og intern samordning svekkes. Ved høy grad av denne typen statlig styring, er det fare for at kommunenes og fylkeskommunenes rolle gradvis endres fra aktiv planlegging til passiv etterlevelse av statlige initiativ og forventninger. Dermed kan plankrav på sikt virke mot sin hensikt. Utarbeiding av planer binder store administrative ressurser både i kommunene og fylkeskommunene og i staten ved kontroll og oppfølging av planene.

Sektorvise plankrav svekker også den helhetlige, sektorovergripende planleggingen etter plan- og bygningsloven som er grunnlag for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet både som myndighetsutøver, tjenesteprodusent og samfunnsutvikler.

Bruk av dialog og pedagogiske virkemidler vil være mer hensiktsmessige verktøy for utvikling av gode tjenester og for å tilrettelegge for læring i både statlig og kommunal/fylkeskommunal organisasjon.

8. Særskilte saksbehandlingsregler, herunder særskilte regler for forberedelse av enkelte typer vedtak

Av hensyn til fleksibilitet og effektiv tjenesteproduksjon bør kommunene og fylkeskommunene selv organisere saksbehandlingen ut fra lokale forhold og behov. Forvaltningsloven er grunnlaget for all saksbehandling i kommunesektoren. Særskilte regler om forberedelse av enkelte typer vedtak o.l. bør bare innføres dersom spesielle hensyn begrunner slike regler.

Merknader:
Organiseringen av saksbehandlingen må skje på en måte som ivaretar grunnleggende saksbehandlingskrav. Dersom generelt regelverk ivaretar et hensyn, er det ikke å være behov for regler i særlovgivningen for å ivareta det samme hensynet.

(Retningslinjene angår ikke praktiseringen av forvaltningsloven eller offentlighetsloven, herunder reglene om klageinstansens overprøving etter klage over vedtak truffet kommunale eller fylkeskommunale organer).

9. Individuelle rettigheter hvor kommuner og fylkeskommuner er pliktsubjekt

Begrunnelsen for å legge oppgaver til kommunene og fylkeskommunene er i utgangspunktet knyttet opp mot muligheter for lokalt tilpassede og effektive løsninger. Hvis nasjonale interesser, som f.eks. rettssikkerhetshensyn eller hensynet til likhet eller likeverd, likevel tilsier innføring av rettighetsregler, bør disse utformes uten detaljerte angivelser av hva kommunene og fylkeskommunene plikter å tilby og skal gjøre eller på annen måte regulere hvordan tjenesteproduksjonen skal foregå. Kommuner og fylkeskommuner bør gis størst mulig grad av frihet til å bestemme hvordan rettighetene skal oppfylles.

Merknader:
Stor grad av rettighetsfesting i forhold til individuelle tjenester gir lite spillerom for lokalt skjønn. Dette er et dilemma når begrunnelsen for å legge oppgaver til kommunene i utgangspunktet er knyttet opp mot muligheter til lokalt tilpassede og effektive løsninger.