Anbefaler mer gradvis innfasing av oljeinntektene

Utvalget ble nedsatt av Regjeringen Solberg 17. oktober 2014 for å vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruken av oljeinntekter i lys av den kraftige veksten i Statens pensjonsfond utland, utfordringene norsk økonomi står overfor på kort og lang sikt, samt hensynet til kommende generasjoner. Mandatet ber utvalget vurdere behovet for å supplere retningslinjene med tilleggsregler eller ved å understreke hensyn som bør tillegges særlig vekt ved utformingen av finanspolitikken i en situasjon med stor avstand til 4-prosentbanen og mulighet for betydelige endringer i nivået på banen fra et år til det neste. Ekspertutvalget har vært ledet av professor Øystein Thøgersen og har hatt en bred sammensetning med deltakelse fra bl.a. akademia, LO og NHO. Utvalget har samlet seg om fire hovedanbefalinger:

1. Regjeringen bør stake ut en gradvis kurs tilbake til 4-prosentbanen
Ved etableringen av handlingsregelen ble det lagt vekt på flere hensyn, bl.a. til framtidige generasjoner, til en jevn utvikling i skattenivået og det offentlige tjenestetilbudet og hensynet til konkurranseutsatt næringsliv. Disse hensynene er fortsatt viktige og er søkt ivaretatt ved en fleksibel praktisering av handlingsregelen. Fleksibilitet har vært en styrke ved regelen, men framover kan praktiseringen bli mer krevende. Bruken av oljeinntekter er nå godt under den forventede realavkastningen på 4 pst. av fondet, etter svært sterk vekst i fondskapitalen de siste par årene.

Ved store avvik fra 4-prosentbanen bør Regjeringen en tydelig kurs for gradvis tilbakevending som formidles i budsjettdokumentene. På denne måten kan finanspolitikken gis en rettesnor på kort og mellomlang sikt som også framover ivaretar de sentrale hensynene ved bruk av oljeinntekter. Dette har vært gjort i situasjoner der bruken av oljeinntekter har ligget over 4‑prosentbanen, men gjøres i liten grad i dag. Å trekke opp en konkret, flerårig strategi for finanspolitikken er godt i tråd med anbefalinger fra IMF og OECD.

2. Kursen bør legge opp til en mer gradvis innfasing av oljeinntektene
Økningen i bruken av oljeinntekter etter 2001 har i gjennomsnitt gitt en ekspansiv budsjettimpuls på 0,3 prosentenheter (målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet som andel av trend-BNP for fastlands-Norge).

Mange forhold trekker i retning av å fase oljeinntektene inn mer gradvis i årene framover enn i perioden vi har bak oss.

• Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet er allerede kommet opp på et høyt nivå.
• En rask økning i bruken av oljeinntekter vil gi behov for innstramming i løpet av få år, lenge før utgiftene til en aldrende befolkning øker for alvor.
• Banen for forventet realavkastning av pensjonsfondet har endret seg markert siden 2001, da det ble anslått en stigende bruk av oljeinntekter fram til minst 2050.
• Lavere aktivitet på norsk sokkel vil kreve omstillinger i fastlandsøkonomien. Finanspolitikken skal tilpasses konjunkturene, men er ikke svaret når hovedutfordringen er å styrke konkurranseutsatt sektor. Det gjelder særlig ikke så lenge det fortsatt er handlefrihet i pengepolitikken, som er den første forsvarslinjen ved et tilbakeslag i konjunkturene.
• De nærmeste 10-15 årene er det utsikter til lav realavkastning av Statens pensjonsfond utland.
• Også utviklingen i norsk økonomi og i skatteinntektene er usikker.
• Både økonomisk og politisk er det tyngre å redusere bruken av oljeinntekter enn å øke den.

En mer gradvis innfasing de neste årene gir en bedre tilpasning til usikkerhet, aldring av befolkningen og avtakende aktivitet på norsk sokkel. Det legger til rette for en jevnere utvikling i offentlige tjenester og i skattenivået. Slik situasjonen ser ut i dag vil en mer gradvis innfasing betyr at bruken av oljeinntekter ligger under 4-prosentbanen i mange år framover.

3. Tilleggsregler kan være til nytte når kursen skal stakes ut
Ved avvik fra 4-prosentbanen kan tilleggsregler gi veiledning når det skal stakes ut en kurs for finanspolitikken. To av reglene utvalget har vurdert – begrenset fondsuttak og gradvis innfasing– framheves i rapporten. Reglene innebærer en mer gradvis innfasing av oljeinntektene enn i årene etter 2001. Fasen med økt bruk av oljeinntekter vil da kunne strekkes ut over en lengre periode.

• Tilleggsregelen om å begrense fondsuttaket for en periode framover bidrar til at vi unngår et forløp der bruken av oljeinntekter først økes kraftig som andel av verdiskapingen, for deretter i løpet av få år å måtte reduseres igjen, samtidig som kostnadene til en aldrende befolkning skyter fart.
• Tilleggsregelen om gradvis innfasing setter en grense for hvor raskt bruken av oljeinntekter bør trappes opp når bruken av oljeinntekter ligger under 4-prosentbanen og økonomien er i en normal konjunktursituasjon. Selv med en budsjettimpuls begrenset til 0,1-0,2 prosentenheter av verdiskapingen vil bruken av oljeinntekter hvert år kunne øke med om lag 5-8 mrd. kroner, målt i faste priser.

De to tilleggsreglene utfyller hverandre. Reglene kan ikke erstatte skjønn i utformingen av finanspolitikken. Blant annet må det også tas hensyn til konjunktursituasjonen i det enkelte år.

4. Handlingsregelen kan ikke erstatte nødvendige reformer og effektiv ressursbruk
Stortingets finanskomité pekte i 2001 på skatter og avgifter, infrastruktur og kunnskap som særlig viktige for vekstevnen i norsk økonomi. Disse områdene er viktige. Samtidig merker utvalget seg at Produktivitetskommisjonen og skatteutvalget finner at ressursbruken på disse områdene kunne vært mer effektiv. For vekstevnen er det viktig at ressursene brukes effektivt på alle budsjett­områder. Økt effektivitet oppnås ikke med øremerking eller ved å unnta enkeltområder fra en helhetlig budsjettbehandling. Å øremerke oljeinntektene til bestemte formål vil fragmentere budsjettet, og kan svekke evnen til å prioritere helhetlig og slik at det støtter opp under en stabil utvikling i norsk økonomi.

Oljeinntektene må heller ikke bli en unnskyldning for å la være å gjennomføre nødvendige systemreformer. Velferdsstaten må være bærekraftig i møte med stigende leve­alder og en høyere andel eldre i befolkningen. Handlingsregelen kan ikke erstatte nødvendige innstramminger på utgifts- og inntektssiden, men kan lette tilpasningene i en overgangsfase.

Utvalgsmedlem Knut Anton Mork har en særmerknad om nytten av tilleggsregler.

Vedlegg

• Utvalgets oppsummering av rapporten

____________

 

Les mer:

• NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi – Praktisering av handlingsregelen
• Lysark brukt under pressekonferansen
• Pressemelding fra Finansdepartementet