Rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen

Rundskriv T-4/93
Saksnr. 92/1107 PL
23. juli 1993

INNHOLD:

1. Rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen
2. Utfyllende kommentarer til Rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen

KARTVEDLEGG:

• Oversikt over avgrensing av område for rikspolitiske retningslinje (pdf)
• Vedlegg 1 (pdf)
• Vedlegg 2 (pdf)
• Vedlegg 3 (pdf)

1. RIKSPOLITISKE RETNINGSLINJER FOR PLANLEGGING I KYST- OG SJØOMRÅDER I OSLOFJORDREGIONEN
gitt ved Kgl. res. av 9/7-93 jf. plan- og bygningsloven av 14. juni 1985, § 17-1 første ledd.

1. BAKGRUNN

Oslofjordregionen utgjør landets nærings- og befolkningsmessige tyngdepunkt, samtidig som fjorden og kystsonen er landets mest benyttede rekreasjonsområde og inneholder store verneverdier. Det er av nasjonal betydning at regionen kan utvikle sin funksjon som landets næringsmessige tyngdepunkt innenfor rammen av en bærekraftig utvikling.

Det er et overordnet mål å etablere en bærekraftig utvikling gjennom praktisering av sektorovergripende politikk på alle nivåer i samfunnet (St. meld. nr. 46 (1988-89) "Miljø og utvikling").

Det er også en sentral politisk målsetting å øke muligheter for friluftsliv i dagsutfarts- og ferieområder. Strand- og skjærgårdsområder er prioritert for slike formål. Ubebygde strandområder som ligger til rette for bading og friluftsliv er spesielt prioritert. Særlig i Oslofjorden er slike områder en så knapp ressurs at omdisponering av slike arealer til konkurrerende formål som regel ikke bør skje (St. meld. nr. 40 (1986-87) "Om friluftsliv").

Kystsonen i Norge har siden midt i 1950-årene hatt et særlig vern mot nedbygging, gjennom lovgivning om strandområdene og senere gjennom bestemmelser om 100-metersbeltet i plan- og bygningslovens § 17-2. Det har likevel foregått en utstrakt nedbygging og dermed en forringelse av verneverdier og muligheter for allmenn rekreasjon. I Oslofjordregionen er disse problemstillingene klarlagt i NOU 1986:21 "Ytre Oslofjord" og andre utredninger.

Gjennom Oslofjordprosjektet er de overordnede miljøpolitiske mål for Oslofjorden tatt opp, bl.a. gjennom utarbeidelse av rikspolitiske retningslinjer, jf. St. prp. nr. 1 (1991-92), under Miljøverndepartementets avsnitt ìHelhetlig arealpolitikkî, samt St. meld. nr. 31 (1992-93) "Den regionale planleggingen og arealpolitikken".

Siktemålet med retningslinjene er å presisere de politiske mål som må tas med i avveiningen mellom utbygging og verne- og rekreasjonsverdier etter plan- og bygningsloven.

2. VIRKEOMRÅDE

2.1 Geografisk virkeområde

Retningslinjene gjelder i ìRPR-sonenî som på land er avgrenset på kart, datert juni 1993, vedlegg nr. 1 - 3. Retningslinjene gjelder i tillegg for alle øyer, holmer, skjær og lignende. I sjø gjelder retningslinjene for kommunenes samlede områder, herunder vannflate, vannvolum og sjøbunn, ut til grunnlinjen.

Følgende fylker og kommuner er berørt: (Se Oversikt over avgrensing av område for rikspolitiske retningslinjer (kart))

• Telemark: Kragerø, Bamble, Skien, Porsgrunn.
• Vestfold: Larvik, Sandefjord, Stokke, Tønsberg, Nøtterøy, Tjøme, Borre, Våle, Holmestrand, Sande, Svelvik.
• Buskerud: Drammen, Lier, Røyken, Hurum.
• Akershus: Asker, Bærum, Oppegård, Ås, Nesodden, Frogn, Vestby. Oslo
• Østfold: Moss, Rygge, Råde, Onsøy, Fredrikstad, Kråkerøy, Hvaler, Borge, Sarpsborg, Halden.

RPR-sonen på land omfatter ikke byområdene i Skien, Porsgrunn, Larvik, Sandefjord, Tønsberg, Horten, Drammen, Oslo, Moss, Fredrikstad, Sarpsborg og Halden samt de bymessig utbygde områdene i Asker og Bærum.

2.2 Saklig virkeområde

Berørte kommuner og fylkeskommuner skal legge retningslinjene til grunn for planlegging og behandling av enkeltsaker etter plan- og bygningsloven (jf. § 17-1).

Statlige fagmyndigheter skal legge retningslinjene til grunn for medvirkning i planlegging og behandling av enkeltsaker som avgjøres etter plan- og bygningsloven (jf. § 9-3, 20-5 og 27-2), og de bør bruke retningslinjene i sin øvrige forvaltningsvirksomhet innenfor de rammer vedkommende sektorlov gir.

3. NASJONALE MÅL

3.1 Hovedmål

Innenfor retningslinjenes geografiske virkeområde skal naturverdier, kulturminneverdier og rekreasjonsverdier forvaltes som en ressurs av nasjonal betydning, til beste for befolkningen idag og i fremtiden.

3.2 Delmål

3.2.1 Naturgrunnlag

Naturgrunnlaget skal forvaltes på lang sikt, ut fra hensynet til naturens mangfold, produktivitet og evne til fornyelse. Karakteristiske hovedtrekk i naturtype og landskap må søkes opprettholdt, og verdifulle lokaliteter, forekomster og arter må tas vare på innenfor det økologiske samspill i sine miljøer.

Herunder er det et siktemål å sikre en vannkvalitet som, ut fra stedlige forhold, gir grunnlag for naturlig plante- og dyreliv og tillater bading, annet friluftsliv og konsum av spiselige organismer uten helserisiko.

3.2.2 Kulturminner og kulturmiljøer

Det må legges vekt på å bevare karakteristiske kulturlandskap, kulturminner, kulturmiljøer og enkeltstående eksempler på den særegne kystkulturen i området.

3.2.3 Rekreasjon

Grunnlaget for allmenn rekreasjon skal trygges og utvikles videre. Mulighetene for friluftsliv og opplevelse av natur- og kulturmiljø i kystsonen må opprettholdes og forbedres.

3.2.4 Arealbruksmønster

Utbyggingen i RPR-sonen bør så langt mulig konsentreres til eksisterende tettsteder, slik at kystsonen forøvrig skjermes.

4. RETNINGSLINJER FOR DISPONERING AV AREALER OG NATURRESSURSER INNDELT I FIRE KATEGORIER

4.1 Definisjoner

• Med byggeområder forstås områder for eksisterende og planlagt bebyggelse for boligformål, næringsformål m.v.
• Med åpne områder forstås alle landarealer utenom byggeområdene og strandsonen.
• Med strandsone forstås de land- og sjøområder som står i innbyrdes direkte samspill økologisk og/eller bruksmessig.
• Med sjøområder forstås all sjø utenom strandsonen ut til grunnlinjen.

Inndelingen i kategorier forutsettes gjort i kommuneplan.

4.2 Byggeområder

Oppføring av nye boliger, næringsbebyggelse og tilhørende bygninger og anlegg bør foregå i tilknytning til eksisterende tettsteder.

I byggeområdene skal det legges vekt på å sikre friområder og naturelementer som sammenhengende grøntstrukturer i nærmiljøet. Forbindelse til ytre friluftsområder, strand og sjø må søkes opprettholdt og videreutviklet. Nære strandområder bør holdes intakt og fri for bebyggelse.

Det bør tilstrebes klare grenser mellom byggeområder og områder som ikke skal utbygges, med vekt på hensiktsmessig arrondering av landbruksarealer.

4.3 Åpne områder

I disse områdene skal det legges vekt på en langsiktig forvaltning av naturverdier og kulturlandskap, som grunnlag for landbruk, vern og allmenn rekreasjon.

Spredt utbygging i disse områdene bør unngås. Fritidshus kan oppføres etter godkjente, ikke ferdig utbygde planer, eller som begrenset fortetting innenfor eksisterende områder, vurdert i plan.

4.4 Strandsone

Mulighetene for allment friluftsliv, basert på båtferdsel, ferdsel til fots og på sykkel og strandopphold bør trygges og forbedres. Det skal legges stor vekt på å opprettholde og forbedre tilgjengeligheten til strandsonen fra landsiden og sjøsiden samt mulighetene for å ferdes langs sjøen. Ved avveininger skal disse hensyn vektlegges sterkt i forhold til videre utvikling av eksisterende bolig- og fritidseiendommer.

I soner med høy biologisk produksjon, som gruntvannsområder, randsoner og lignende, andre verdifulle biotoper og andre lokaliteter med særlig natur- eller landskapsverdi, skal hensynet til naturmiljøet vektlegges sterkt i forhold til friluftsliv og båtferdsel. Tilsvarende gjelder for verdifulle kulturminner og kulturmiljøer i forhold til friluftsliv og båtferdsel.

Viktige fiske-, kaste- og låssettingsplasser bør opprettholdes, og være frie for faste innretninger, som bøyer, moringer, private brygger og lignende, som kan være til ulempe for utøvelsen av fisket.

I strandsonen bør bygging som kan redusere natur- og kulturmiljøet og mulighetene for rekreasjon og fiske ikke finne sted.

Kollektive ferieanlegg, anlegg for service til fritidsbåter og andre anlegg for ferie- og fritidsaktiviteter, knyttet til strand og sjø, forutsettes nøye tilpasset lokale forhold. Oppføring av nye og vesentlig utvidelse av eksisterende fritidshus bør som hovedregel ikke tillates, ut over godkjente, ikke ferdig utbygde planer.

4.5 Sjøområder

Disse områdene skal vektlegges som biotoper og grunnlag for fiske og annen høsting av fornybare naturressurser, og som ressurs for transport, ferdsel med fritidsbåt og annen rekreasjon. Det bør vises stor forsiktighet med å åpne for tiltak i sjø som medfører betydelige anlegg og/eller varige inngrep som kan være til ulempe for de hensyn som ligger bak retningslinjene.

5 MYNDIGHETENES ANSVAR FOR OPPFØLGING

5.1 Statlige myndigheter

Miljøverndepartementet har ansvar for veiledning, utvikling og oppfølging i forhold til disse retningslinjene. Ansvaret skal utøves i samarbeid med andre berørte departementer og underliggende etater.

Fylkesmennene har som statlig miljøvernmyndighet ansvar for formidling av kunnskap om naturforvaltningsverdier. knyttet til Oslofjorden overfor planmyndighetene og andre statlige fagmyndigheter. De skal delta aktivt i planarbeidet med faglige råd og påse at kommunene følger opp retningslinjene, om nødvendig gjennom innsigelse til plan og klager i enkeltsaker.

Andre statlige fagmyndigheter har tilsvarende ansvar innenfor sine fagområder.

5.2 Fylkeskommunene

Fylkeskommunene skal legge retningslinjene til grunn i fylkesplanene og gi kommunene veiledning i oppfølgingen, herunder å utvikle en felles forståelse for og praktisering av retningslinjene i sine fylker.

De fylkeskommunale kulturminnemyndigheter har ansvar for formidling av kunnskap om verdier knyttet til kulturminnevern og for medvirkning i planprosessen.

Fylkesfriluftsnemndene har tilsvarende ansvar innenfor sitt fagområde.

5.3 Kommunene

Kommunene skal legge retningslinjene til grunn i kommunal planlegging og enkeltsaksbehandling i forhold til plan.

I saker hvor det treffes enkeltvedtak, har kommunen ansvar etter forvaltningslovens § 17.1 for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. I saker som kan innebære vedtak om dispensasjon fra plan, og som har betydning i forhold til disse retningslinjene, vil det derfor være viktig at fylkeskommunen og fylkesmannen får uttale seg før saken avgjøres i kommunen.

2. UTFYLLENDE KOMMENTARER TIL RIKSPOLITISKE RETNINGSLINJER FOR PLANLEGGING I KYST- OG SJØOMRÅDER I OSLOFJORDREGIONEN

INNHOLD

1. Rikspolitiske retningslinjer: grunnlag og virkemåte
2. Bakgrunnen for rikspolitiske retningslinjer i Oslofjordens kystsone (RPR kap. 1)
3. Retningslinjenes geografiske virkeområde (RPR avsn. 2.1)
4. Retningslinjenes saklige virkeområde (RPR avsn. 2.2)
5. Nasjonale mål (RPR kap. 3)
6. Disponering av arealer og naturressurser (RPR kap. 4)
6.1 Definisjoner (RPR avsn. 4.1)
6.2 Retningslinjer for byggeområdene (RPR avsn. 4.2)
6.3 Retningslinjer for åpne områder (RPR avsn. 4.3)
6.4 Retningslinjer for strandsonen (RPR avsn. 4.4)
6.5 Retningslinjer for sjøområdene (RPR avsn. 4.6)
7. Myndighetenes ansvar for oppfølging (RPR kap. 5)
8. Administrative og økonomiske konsekvenser
8.1 Administrative konsekvenser
8.2 Økonomiske konsekvenser

1. RIKSPOLITISKE RETNINGSLINJER: GRUNNLAG OG VIRKEMÅTE

Kommunene og fylkeskommunene har etter plan- og bygningsloven (PBL) ansvaret for samordnet planlegging innenfor sine områder. Staten har et administrativt ansvar for at planmyndigheter og statlige sektormyndigheter som deltar i planleggingen tar hensyn til viktige nasjonale interesser. For dette formål kan staten bl.a. fastsette rikspolitiske retningslinjer (RPR) etter PBL § 17-1 første ledd, der det heter:

"Kongen kan stille opp generelle mål og rammer og gi retningslinjer for den fysiske, økonomiske og sosiale utvikling i fylker og kommuner som skal legges til grunn for planleggingen etter denne lov".

RPR vil være retningsgivende for kommunenes og fylkeskommunenes planlegging, og må tas inn og tilpasses i planvedtakene. RPR er ikke rettslig bindende for grunneiere eller rettighetshavere.

Statlige myndigheter vil følge opp RPR gjennom den lovbestemte medvirkning i planleggingsprosessen (PBL § 9-3, 9-4, 12-3), og gjennom formelle virkemidler i forhold til planer:

• Kgl.res. til godkjennelse av fylkesplan, og i tilfelle fastsettelse av endringer i planen (§ 19-4 siste ledd).
• Miljøverndepartementets godkjennelse av kommunale planer, etter innsigelse eller ved departementets eget tiltak (§ 20-5 femte og syvende ledd, § 27-2 nr. 2 og nr. 3 siste ledd, 28-2 fjerde ledd).

RPR er i første rekke rettet mot planlegging og enkeltsaksbehandling etter PBL, men som uttrykk for nasjonale interesser vil de også ha innvirkning på forvaltningsvirksomhet i henhold til sektorlover.

2. BAKGRUNNEN FOR RIKSPOLITISKE RETNINGSLINJER I OSLOFJORDENS KYSTSONE (RPR kap. 1)

Kystsonen i Norge har siden midt i 1950-årene hatt et særlig vern mot nedbygging, først gjennom egen lovgivning om strandområdene og senere gjennom bestemmelser om 100-metersbeltet i PBL § 17-2. Det har likevel foregått en utstrakt nedbygging av attraktive deler av denne sonen. I Oslofjordregionen har denne utviklingen vært særlig sterk, og har ført til en betydelig forringelse av verneverdier og muligheter for allmenn rekreasjon. Disse forholdene er klarlagt i NOU 1986:21 "Ytre Oslofjord" og andre utredninger.

Oslofjordregionen omfatter landets største konsentrasjon av boliger og arbeidsplasser. Innenfor en times bilreise fra fjorden bor ca. 1.6 mill. mennesker eller nær 40% av landets befolkning. I det samme området finnes ca. 0.8 mill. eller noe over 40% av landets arbeidsplasser. Regionens betydning som landets befolknings- og næringsmessige tyngdepunkt vil sannsynligvis øke.

Oslofjorden står i en særstilling blant landets fjordområder. Med kort avstand til en stor befolkning, gunstig klima og en attraktiv kystsone med store natur- og kulturverdier er den det mest benyttede rekreasjonsområde i landet. Beliggenheten ut mot Skagerrak gjør den til del av et "felles fritidshav" med stor turistmessig betydning. Fjorden gir dessuten grunnlag for et rikt fiske og viktige havner.

Det er derfor av nasjonal betydning at regionen kan utvikle sin funksjon som landets tyngdepunkt på bærekraftig måte. Dette vil være en oppfølging av det overordnede politiske mål som er satt i St. meld. nr. 46 (1988-89) "Miljø og utvikling", der det under "Norges miljøsituasjon" bl.a. heter:

"Regjeringens overordnede mål om en bærekraftig utvikling skal ivaretas gjennom en sektorovergripende politikk på alle nivåer i samfunnet."

Den mer spesielle politiske målsetting, å øke mulighetene for friluftsliv i dagsutfarts- og ferieområder, er kommet til uttrykk i St. meld. nr. 40 (1986-87) ìOm friluftslivî, der det bl.a. heter:

"... vil departementet framleis leggje stor vekt på å fremje høvet til å drive friluftsliv i dagsutfarts- og ferieområde. Ein vil her prioritere skjærgårdsområde og strandområde ved sjøen og langs vassdrag ..."

og:

"... i dei tettast busette områda i landet har strandområde som høver for bading vorte eit gode det skortar på. Særleg langs Oslofjorden, ..... må ubygde strandområde der ein kan bade, bli sedde på som ein så knapp ressurs at omdisponering til konkurrerande formål som regel ikkje bør skje."

I St.prp. nr. 1 (1991-92), under Miljøverndepartementets avsnitt "Helhetlig arealpolitikk" fremgår konkret at det tas sikte på å utvikle en overordnet miljøpolitisk strategi for Oslofjorden, bl.a. gjennom utarbeidelse av rikspolitiske retningslinjer. Dette er fulgt opp i St. meld. nr. 31 (1992-93) "Den regionale planleggingen og arealpolitikken", kap. 8.2.3. Retningslinjene skal forebygge konflikten mellom utbygging og verne- og rekreasjonsverdier i kystsonen, gjennom virkemidler nedfelt i plan- og bygningsloven.

3. RETNINGSLINJENES GEOGRAFISKE VIRKEOMRÅDE (RPR avsn. 2.1)

Retningslinjene gjelder for et geografisk område fra grensen mellom Aust-Agder og Telemark til grensen mot Sverige (senere også kalt RPR-sonen), som vist på kartvedlegg 1 ñ 3.

Virkeområdet er fastlagt etter kontakt med berørte kommuner, fylkeskommuner og fylkesmennenes miljøvernavdelinger. I hovedtrekk omfatter det landarealene som inngår i kystlandskapet og danner rammen om fjorden, herunder alle øyer, holmer og skjær.

I sjø gjelder retningslinjene innenfor virkeområdet for PBL, dvs. ut til grunnlinjen, inklusive vannflaten, vannvolumet og sjøbunnen. Dette innebærer likevel ikke at det forutsettes utarbeidet planer etter PBL for sjøområdene i deres helhet, bare i den grad det foreligger reelle planleggingsbehov.

Større byer og bymessig utbygde områder er utelatt, da planleggingsoppgavene i slike områder anses for å være såvidt sammensatte at de ikke fanges opp av premissene for disse RPR. Dette gjelder byene Skien, Porsgrunn, Larvik, Sandefjord, Tønsberg, Horten, Drammen, Oslo, Moss, Fredrikstad, Sarpsborg og Halden, samt de bymessig utbygde områdene i Asker og Bærum.

4. RETNINGSLINJENES SAKLIGE VIRKEOMRÅDE (RPR avsn. 2.2)

Planmyndighetene, kommuner og fylkeskommuner, skal legge RPR til grunn i all planleggingsvirksomhet i medhold av PBL innenfor RPR-sonen. RPR skal også legges til grunn ved enkeltsaksbehandling, se nærmere kap. 7 i disse kommentarene.

Statlige fagmyndigheter skal legge RPR til grunn når de medvirker i planleggingen i medhold av PBL og når de uttaler seg til enkeltsaker som avgjøres etter PBL.

Statlige fagmyndigheter bør også legge RPR til grunn i sin øvrige forvaltningsvirksomhet, så langt vedkommende lovverk gir adgang til det. Det vises til at en rekke tiltak som påvirker areal- og ressurstilstand i kystsonen, sorterer under andre lovverk og myndigheter enn PBL og planmyndighetene. Blant slike tiltak nevnes veianlegg, flatehugst, bakkeplanering, bekkelukking, fjerning av randsonevegetasjon, steinbrudd og masseuttak (også under vann), avfallsdeponering, tørrlegging, utfylling, dumping, mudring.

Retningslinjene skal ikke være til hinder for Forsvarets nødvendige virksomhet i Oslofjordområdet.

Det understrekes at RPR ikke har innvirkning på gjeldende lover, forskrifter eller annet regelverk. De legger ingen begrensninger på lovlig virksomhet.

5. NASJONALE MÅL (RPR kap. 3)

Formuleringen av hovedmålet i RPR innebærer at naturverdier, kulturminneverdier og rekreasjonsverdier i RPR-sonen skal vektlegges ved planleggingen i dette området. Formuleringen av delmålene uttrykker at disse verdiene ikke bare skal bevares passivt, men at de gjennom planlegging må utvikles og så langt mulig forbedres.

Når det særskilt gjelder kulturminner og kulturmiljøer skal de forvaltes som historiske dokumenter i seg selv og som kulturelementer i samspill med naturgrunnlag og landskap.

Vannkvaliteten i fjorden er et vesentlig element i naturgrunnlaget og avgjørende for å kunne ta vare på verdifulle forekomster og arter i det marine miljø. Det er derfor uttrykt et særskilt mål for utvikling av vannkvaliteten. Dette har bakgrunn både i lokale miljøhensyn og våre forpliktelser i henhold til Nordsjødeklarasjonen. Målformuleringen innebærer imidlertid ingen endring av gjeldende ansvarsfordeling i arbeidet med å forbedre vannkvaliteten.

6. DISPONERING AV AREALER OG NATURRESSURSER (RPR kap. 4)

6.1 Definisjoner (RPR avsn. 4.1)

RPR definerer fire områdekategorier innenfor RPR-sonen. Hensikten er:

1. å få frem at tilpassing av hovedmålet vil variere alt etter geografi og bestående utbygging.
2. å gi grunnlag for avveininger mellom arealbruksinteresser, etter områdekategori.

Den konkrete inndeling forutsettes gjort som ledd i vedkommende kommunes eget planarbeid.

Byggeområder vil i hovedsak tilsvare de områdene som har denne fellesbetegnelse i kommuneplanens arealdel etter PBL § 20-4 første ledd nr. 1, men vil også kunne omfatte andre arealer, særlig etter nr. 6.

Åpne områder vil i hovedsak tilsvare landbruks-, natur- og friluftsområder etter PBL § 20-4 første ledd nr. 2, men vil også kunne omfatte andre arealer, særlig etter nr. 4.

Strandsonen er definert som de land- og sjøområder som står i innbyrdes direkte samspill økologisk og/eller bruksmessig. Denne sonen er gitt en slik ìåpenî definisjon, for å kunne fastlegges lokalt, etter ytre forhold som varierer sterkt gjennom den lange kyststripen RPR omfatter. Det vil være naturlig å la denne sonen omfatte både land- og sjøarealer, forat planleggingen skal ta hensyn til de reelle, naturgitte og bruksmessige sammenhenger:

• Holdepunkter for en økologisk basert avgrensing vil man ha i arealer som er preget av overgang mellom land og sjø, og i forekomsten av arter som er avhengige av de spesielle forhold i overgangssonen. Ved vurderingene vil det også være rimelig å trekke inn sammenheng og helhet i det strandnære landskap.
• Holdepunkter for en bruksmessig basert avgrensing vil man ha i tiltak og aktiviteter som både er knyttet til land og sjø. Stikkord kan være fritidsbebyggelse og andre ferieanlegg, sjønære frilufts- og naturområder, småbåthavner, båtutfartsområder, fiskeområder, låssettingsplasser m.fl.

Sjøområdene utgjøres av restområdene i sjø, utenfor strandsonen og ut til grunnlinjen.

6.2 Retningslinjer for byggeområdene (RPR avsn. 4.2)

Retningslinjene for byggeområdene går ut på at utbygging i RPR-sonen bør foregå i tilknytning til eksisterende tettsteder. Det vil si at den i hovedsak bør skje som:

• Fortetting og utfylling av arealer i eksisterende bebyggelse.
• Utbygging av frigitte landbruksarealer som er adskilt fra større sammenhengende landbruksmiljøer.
• Utvikling av eksisterende tettstedsnære områder for fritidsbebyggelse til permanent bosetting, når forholdene ligger til rette for slik overgang.

Behovet for lokale friområder, sammenhengende grøntstrukturer og forbindelse til ytre friluftsområder, strand og sjø, må ivaretas.

Strandnære områder i tilknytning til tettsteder er under særlig sterkt press for utbygging. Eventuell utbygging bør forbeholdes vesentlige samfunnsfunksjoner som er avhengige av slik lokalisering.

Prinsippet om en samlet utbygging vil ikke være til hinder for en separat lokalisering av tiltak som av spesielle grunner, f.eks. sikkerhetshensyn, bør ligge på avstand fra annen bebyggelse.

6.3 Retningslinjer for åpne områder (RPR avsn. 4.3)

I de åpne områdene er det viktig å ivareta grunnlaget for landbruk, vern og allmenn rekreasjon. Det vil ikke være noe til hinder for bygging knyttet til stedbundet næring. Derimot forutsettes at videre utvikling av fritidsbebyggelse begrenses sterkt, og holdes innenfor eksisterende områder for slik bebyggelse, etter vurdering i plan.

6.4 Retningslinjer for strandsonen (RPR avsn. 4.4)

Strandsonen er generelt den mest konfliktfylte og sårbare områdekategorien innenfor retningslinjenes virkeområde. Allmenne interesser som fri ferdsel og landskapshensyn må veie tungt her. I denne sonen skal det derfor legges stor vekt på å ivareta disse hensyn og å utvikle miljøverdiene samt grunnlaget for fiske.

Kommunene skal gjennom planleggingen fastlegge grensene for strandsonen som kan ligge innenfor eller utenfor 100-metersbeltet. Utbygging skal i utgangspunktet ikke finne sted. Ved eventuell utbygging er det særlig viktig å praktisere arealøkonomisering og prioritering av sjørettede virksomheter. Retningslinjene innebærer skjematisk disse prioriteringene:

• Utvikling av muligheter for allment friluftsliv går foran utvikling av private fritidseiendommer.
• Verdifulle kultur- og naturmiljøer går foran friluftsliv og båtferdsel med tilhørende anlegg.
• De viktigste lokaliteter for fisket går foran båtferdsel med tilhørende anlegg og innretninger samt anlegg knyttet til fritidseiendommer.

Retningslinjene forutsetter at etablering av kollektive ferieanlegg m.v som er knyttet til strand og sjø, nøye tilpasses lokale forhold, herunder de miljøverdier som prioriteres i denne sonen. Derimot forutsettes at oppføring av nye og vesentlig utvidelse av eksisterende fritidshus som hovedregel ikke bør tillates. Hva som er vesentlig utvidelse må vurderes konkret. Det vises til at bygg/tilbygg på under 30 m2 kan oppføres uten byggetillatelse når de for øvrig er i samsvarmed gjeldende bestemmelser etter plan, jfr. bl.a. byggeforbudet i 100-meters beltet etter PBL § 17 - 1.

6.5 Retningslinjer for sjøområdene (RPR avsn. 4.5)

I sjøområdene vil planleggingsbehovet i hovedsak være knyttet til indre farvann. Ut fra de hensyn som vektlegges i RPR, bør det vises stor forsiktighet med å åpne for større faste tiltak og varige inngrep i sjøområdene. Det er her tenkt på tiltak som oppdrettsanlegg, dumpeplasser, masseuttak på sjøbunnen o.l. Slike tiltak bør i alle tilfelle vurderes i plan.

7. MYNDIGHETENES ANSVAR FOR OPPFØLGING (RPR kap. 5)

7.1 Statlige myndigheter (RPR avsn. 5.1)

Miljøverndepartementet vil som planansvarlig departement ha det samordnende ansvar for oppfølgingen av RPR. Fylkesmennenes miljøvernavdelinger vil som statlige fagorganer på miljøvern stå sentralt i informasjon, medvirkning og oppfølging i planleggingen på regionalt og lokalt nivå.

Miljøverndepartementet vil utarbeide et samlet program for oppfølging. Som ledd i dette tas det sikte på å følge utviklingen av arealbruken i RPR-sonen systematisk, for å kunne vurdere virkningen av retningslinjene i praksis.

7.2 Fylkeskommunene (RPR avsn. 5.2)

Viktige forutsetninger for planleggingen, som bl.a ligger i naturgitte forhold, utbyggingspress og miljøsituasjon, varierer sterkt langs Oslofjorden, og gir behov for regionale fortolkninger av RPR. Fylkeskommunene bør derfor tilpasse og videreføre retningslinjene i fylkesplanleggingen. Gjennom sine lovbestemte veiledningsoppgaver i planleggingen bør fylkeskommunene, i samarbeid med kommunene, utvikle en felles forståelse for og praktisering av RPR i sine fylker.

7.3 Kommunene (RPR avsn. 5.3)

Kommunene har som planmyndighet det primære ansvar for utviklingen av arealbruken i kystsonen. Retningslinjene må tilpasses ut fra lokale forhold, men det er vesentlig med en konsekvent holdning til utbyggingsmønster og til skjerming av åpne områder og strandsone.

Retningslinjene vil i mange kommuner innebære at planenes detaljeringsgrad og innhold må synliggjøre målene på en klarere måte. Det er viktig at intensjonene i overordnede planer ikke brytes.

I saker hvor det treffes enkeltvedtak, har kommunen ansvar etter forvaltningsloven for at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. § 17, 1. ledd. I enkeltsaker som gjelder dispensasjon fra plan, og hvor avgjørelsen vil ha betydning i forhold til intensjonene i RPR, vil det derfor være viktig at fylkeskommunen og fylkesmannen får uttale seg før saken avgjøres. Retningslinjene endrer imidlertid ikke kommunenes lovbestemte myndighet til å gi dispensasjon fra plan, jf. plan- og bygningslovens § 7.

8. ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER

8.1 Administrative konsekvenser

Retningslinjene presiserer vedtatte politiske mål, ved å gi føringer for de avveininger som planmyndigheter og offentlig forvaltning for øvrig skal foreta, i medhold av PBL og innenfor rammen av sektorlovgivning. Retningslinjene medfører ingen nye oppgavetyper og heller ingen nye regler for saksbehandling. Det kreves følgelig ingen nye ledd i det administrative system på noe nivå.

8.2 Økonomiske konsekvenser

Økonomiske konsekvenser kan i utgangspunktet tenkes å ligge innenfor tre forskjellige saksområder:

• kostnader som følge av utbyggingsmønster
• fordelingseffekter og erstatning
• ressursbehov i administrasjonen

Kostnader som følge av utbyggingsmønster.

Retningslinjene anbefaler en konsentrasjon av utbyggingen om eksisterende tettsteder og dermed infrastruktur. Kostnader ved utbygging og drift av infrastruktur varierer mye etter lokale forhold og arealbruksmønster. Det foreligger imidlertid analyser som viser at det for mange byer og tettsteder ligger store potensielle besparelser i et konsentrert mønster.

For tettstedene i RPR-sonen kan det på forhånd vanskelig trekkes entydige konklusjoner i denne sammenheng. En samlet betraktning av forholdene i RPR-sonen tilsier likevel at ìkonsentrasjonsprinsippetî sannsynligvis vil være økonomisk fordelaktig for kommunene.

Fordelingseffekter og erstatning.

Retningslinjene innebærer en presisering av Regjeringens økte vektlegging av miljøhensyn, innenfor et begrenset geografisk område. Dette kan forårsake fordelingseffekter, f.eks. ved at eksisterende bebyggelse kanskje kan komme høyere i verdi enn den ville ha gjort ved en fortsettelse av dagens utbyggingspraksis. Det er imidlertid viktig å merke seg at retningslinjene, som nevnt foran, i stor utstrekning samsvarer med intensjonene i allerede godkjente lokale planer.

Erstatning på grunnlag av verditap, som følge av at et mulig byggeområde ikke vil kunne bebygges, er lite trolig. Det følger av at endret regulering som hovedregel ikke medfører erstatning. Rettspraksis vedrørende PBL viser at erstatning i slike tilfelle begrenser seg til eventuelle utgifter til planlegging.

Retningslinjene innebærer ikke nye rammebetingelser for øvrig økonomisk utvikling i virkeområdet, og legger ikke nye begrensninger på etablering av næringsvirksomhet.

Ressursbehov i administrasjonen.

Retningslinjene har særlig adresse til kommunene som myndigheter etter PBL og som forvaltningsorganer forøvrig.

Kommunene har gjennomgående lagt sterke begrensninger på utbygging i kystsonen i sine kommuneplaner. Retningslinjene vil derfor i stor grad innebære en styrking av intensjonene i allerede godkjente kommune planer, slik at disse får gjennomslag i underordnede planer og i dispensasjonspraksis.

På kort sikt kan det antas at kommunene må gjøre en ekstra innsats til opplæring og omlegging av rutiner, uten at det i seg selv medfører øket personalbehov. På litt lengre sikt antas at en konsekvent forvaltning av retningslinjene vil føre til en ryddigere plansituasjon og en nedgang i antallet søknader om dispensasjon fra plan.

For fylkeskommunene og for statlige organer lokalt, regionalt og sentralt, antas at retningslinjene vil innebære en ekstra innsats i 1 - 2 år, til medvirkning i opplæringstiltak og utvikling av bedre rutiner, spesielt vedrørende dispensasjonssaker. På lengre sikt antas at det, som i kommunene, oppnås en ryddigere situasjon med bl.a mindre volum av dispensasjons- og klagesaker samt innsigelser til plan.