Avvisning av krav om dekning av sakskostnader - vurdering av fristoppreisning etter fvl. § 36 tredje ledd, jf. § 31 - Kvinnherad (Husnes) - Gnr. 144 bnr 213 og 223

Fylkesmannen i Hordaland
Postboks 7310
5020 Bergen

 

Deres ref                                 Vår ref                                 Dato
2013/5001 423.1                      13/2261-4                           09.12.2013

Avvisning av krav om dekning av sakskostnader - vurdering av fristoppreisning etter fvl. § 36 tredje ledd, jf. § 31 – Kvinnherad (Husnes) - Gnr. 144 bnr. 213 og 223

Det vises til oversendelse fra Fylkesmannen i Hordaland av 20.09.2013.

Klagen gjelder Fylkesmannens vedtak av 22.08.2013 om avslag på dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven (fvl.) § 36 tredje ledd. Vedtaket er påklaget av Eurojuris Haugesund v/advokat Lise M. Østensjø Waage, på vegne av Panorama Senter AS.

Klagen er fremsatt i rett tid i henhold til fvl. § 36 tredje ledd, fjerde punktum. Vilkårene for å behandle klagen anses oppfylt, jf. fvl. §§ 28 og 29.

Gjengivelse av klagers anførsler

Klager anfører prinsipalt at Fylkesmannens vedtak omgjøres, og at det må gis oppfriskning for fristoversittelsen slik at kravet kan realitetsbehandles. Subsidiært påklages vedtaket.

Klager gjør gjeldende at Fylkesmannens vedtak er ugyldig som følge av mangelfull saksutredning, jf. fvl. § 17, jf. § 41. Det anføres også at vedtaket er basert på uriktig faktum.

Klager anfører videre at Fylkesmannen, før avslagsvedtaket ble fattet, burde ha gitt parten anledning til å begrunne hvorfor kravet om sakskostnader var fremsatt etter fristen.

Atter videre anføres det at Fylkesmannen ikke hadde grunnlag for å konkludere med at det, til tross for ferietiden, ikke forelå ”særlige grunner” som tilsa fristoppreisning, jf. fvl. § 31 første ledd, bokstav b.

Sakens bakgrunn

Departementet forutsetter at saken er kjent for parten og gir følgelig kun et kort referat fra den tidligere saksbehandlingen.

Fylkesmannen i Hordaland opphevet i vedtak av 11.06.2013 Kvinnherad kommune sitt vedtak av 13.02.2013, som gjaldt dispensasjon fra rekkefølgekrav i reguleringsplan.

I brev av 07.08.2013 fremsatte Advokatfirmaet Eurojuris Haugesund AS, på vegne av tiltakshaver Panorama Senter AS (heretter klager), krav om dekning av sakskostnader etter fvl. § 36 pålydende kr 71 404,- inkl. mva.

Sakskostnadskravet ble avvist av Fylkesmannen i vedtak av 22.08.2013. Avvisningen ble begrunnet med at kravet var for sent fremsatt, jf. fvl. § 36 tredje ledd, tredje setning. Vedtaket ble påklaget i brev mottatt 18.09.2013.

Fylkesmannen har vurdert saken på nytt, men ikke funnet grunn til å endre sitt vedtak. Klagen er oversendt departementet i brev av 20.09.2013.

Departementets vurdering

1.1. Innledning

Departementets klagekompetanse fremgår av fvl. § 34, som bestemmer at klageinstansen kan prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter.

Departementet bemerker at det er Fylkesmannens vedtak om avvisning av krav om dekning av sakskostnader og avslag på fristoppreisning, datert 22.08.2013, som er gjenstand for departementets klagesaksbehandling.

Det følger av fvl. § 34 at klageinstansen skal avvise klagen dersom vilkårene for å behandle den ikke er oppfylt. Grunnlaget for avvisning i denne saken er at kravet om dekning av sakskostnader ble fremmet for sent. Fylkesmannen har ikke funnet grunnlag for å gi fristoppreisning etter fvl. § 31. 

Departementet vil i det følgende først ta stilling til klagers anførsel om ugyldighet. Forutsatt at vedtaket er gyldig, vil departementet foreta en vurdering av klagers anførsel om at det foreligger grunnlag for fristoppreisning etter fvl. § 31. 

1.2.Gyldigheten av avvisningsvedtaket 

Slik departementet oppfatter klagen er det anført at Fylkesmannens vedtak er ugyldig på grunnlag av at det er lagt til grunn feil faktum samt mangelfull saksutredning etter fvl. § 17.

Klager har ikke gitt nærmere informasjon om hvilket feil faktum som angivelig er lagt til grunn, men ut fra sammenhengen i klagers brev antar departementet at anførselen knytter seg til Fylkesmannens vurdering av når opphevelsesvedtaket av 11.06.13 måtte antas å ha kommet frem til klager. Departementet forstår således klagen slik at det ikke er bestridt at kravet ble fremsatt etter utløpet av 3-ukersfristen. Det synes imidlertid å være uenighet om lengden på fristoverskridelsen.

Fylkesmannen la i avvisningsvedtaket av 22.08.2013 til grunn at opphevelsesvedtaket måtte antas å ha kommet frem 18.06.2013, slik at fristen gikk ut 09.07.2013. I følge klager hadde imidlertid ikke vedtaket kommet frem til advokatkontoret på ovennevnte tidspunkt. Det er opplyst at vedtaket heller ikke var mottatt da advokat Waage begynte ferien den 22.06.2013. Vedtaket skal angivelig først ha blitt kjent for klager da det ble innhentet fra kommunens saksinnsyn 07.08.2013. Imidlertid følger det videre av klagers brev at Fylkesmannens vedtak faktisk ble mottatt av advokatkontoret før 07.08.2013, men at vedtaket internt ble fordelt til advokat Kallevik, mens han var på ferie. Advokat Kallevik var i den opprinnelige klagen til Fylkesmannen oppgitt som ansvarlig advokat i saken.

I henhold til fvl. § 36 tredje ledd, jf. § 29 fjerde ledd, er fristen for å fremsette krav om dekning av sakskostnader ”3 uker etter at melding om det nye vedtaket er kommet fram til vedkommende, [...]”. Det avgjørende for fristberegningen i gjeldende sak er følgelig når vedtaket må anses å ha kommet frem til advokatkontoret. Det vil i denne forbindelse være irrelevant om advokaten var fraværende fra kontoret, og forvaltningsloven er derfor annerledes enn reglene i domstolsloven § 179, jf. Sivilombudsmannens uttalelse i sak 1999-1691 (inntatt i Sivilombudsmannens årsmelding for 2000 s. 193). Det at vedtaket ved mottakelsen ble internt fordelt til en annen advokat er et forhold som utelukkende knytter seg til advokatfirmaets egne, interne rutiner. At vedtaket ikke var kjent for advokat Waage før 07.08.2013 er således uten betydning for beregning av 3- ukersfristen etter forvaltningsloven.

På bakgrunn av de opplysninger som følger av klagen kan det imidlertid være noe usikkert hvilket tidspunkt klagen faktisk kom frem til advokatkontoret.

Fylkesmannen har i oversendelsesbrevet til Kommunal- og regionaldepartementet uttalt til dette  at de ”……finner det imidlertid lite sannsynlig at vedtaket er mottatt senere enn 26.06.2013, dette er 15 dager etter at vedtaket ble sendt fra Fylkesmannen. Fristen gikk under den forutsetningen ut 17.07.2013. Kravet er likevel ikke sendt Fylkesmannen før 3 uker etter dette.”

Departementet er enig med Fylkesmannen i at det er lite sannsynlig at vedtaket, som ble sendt 11.06.2013, ble mottatt senere enn 26.06.2013. Vi forutsetter følgelig at vedtaket må ha kommet frem til advokatkontoret senest 26.06.2013

Departementet legger etter dette til grunn at fristen for å fremsette krav etter fvl. § 36 tredje ledd er oversittet med minimum 3 uker.Etter departementets vurdering kan således ikke klagers anførsel om at det er lagt til grunn feil faktum  føre frem.

Klager har videre anført at Fylkesmannens avvisningsvedtak er ugyldig som følge av mangelfull saksutredning, jf. fvl. § 17 første ledd, jf. § 41. Anførselen er begrunnet med at det ikke ble gitt anledning til å begrunne hvorfor kravet ble fremsatt etter fristens utløp. Den sentrale problemstillingen er hvorvidt det ved fristoversittelser foreligger plikt for forvaltningen til å innhente opplysninger om bakgrunnen for fristoversittelsen før vedtak treffes, herunder også hvilke forhold som kan begrunne fristoppreisning.

Fylkesmannens har i oversendelsesbrevet til Kommunal- og regionaldepartementet uttalt følgende:

Klager anfører videre at vedtaket må være ugyldig på grunn av mangelfull saksutredning. Det følger av fvl § 17 at Fylkesmannen «skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Fylkesmannen leser klagen slik at klager mener Fylkesmannen måtte spurt om hvorfor klagen var fremsatt for sent før vedtak ble truffet. Fylkesmannen er enig i at det for vurderingen av oppreisningen av klagefrist ville vært nødvendig med en forklaring om hvorfor kravet var så sent fremsatt. Imidlertid la Fylkesmannen til grunn at advokatfirmaet var en profesjonell part som var klar over reglene, og ettersom fristen var så mye overskredet fant Fylkesmannen at det var forsvarlig å treffe et avvisningsvedtak på bakgrunn av den informasjonen vi hadde på vedtakstidspunktet.

Uansett finner ikke Fylkesmannen at dette er en saksbehandlingsfeil som har virket inn på resultatet i saken og som dermed medfører at vedtaket er ugyldig, jf fvl § 41.

Forvaltningsloven § 17 første ledd pålegger forvaltningen en generell plikt til å ”påse at saken er så godt opplyst som mulig” før det treffes enkeltvedtak. Som det klare utgangspunkt er det forvaltningen selv som har ansvaret for at saken er tilstrekkelig utredet før det fattes enkeltvedtak, men det går likevel en grense for hvor langt det offentliges plikt rekker til å innhente ytterligere informasjon fra parter som selv ikke har gitt fyllestgjørende opplysninger, jf. Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utg. 2011, s. 355. Parten har således et visst ansvar for selv å legge frem opplysninger som er i hans egen favør, eller som han selv står klart nærmest til å bringe på det rene, se bl.a. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 9. utg. 2010, s. 286:

”Selv om det ikke er plikt til det, må forvaltningen kunne regne med at partene i noen grad bidrar til sakens opplysninger når de oppfordres til det, eller når saken angår noe de selv har søkt om. I slike situasjoner må man i det minste kunne vente at parten opplyser om slike forhold som han må forstå vil styrke hans sak.”

Vi bemerker at fvl. § 17 må ses i sammenheng med fvl. § 11 om veiledningsplikt, se henvisning i første ledd. I henhold til fvl. § 11 skal forvaltningsorganet vurdere partens behov for veiledning. Etter departements syn er det et sentralt moment i denne vurderingen at parten har benyttet en profesjonell fullmektig. Når parten er representert ved advokat må forvaltningen som hovedregel kunne gå ut ifra at det ikke er behov for ytterligere undersøkelser eller veiledning i saken når det gjelder hva som er årsaken til fristoverskridelse og om det foreligger forhold som kan begrunne fristoppreisning. Vi viser bl.a. til Rettsdatas Norsk lovkommentar til fvl. § 17 hvor det fremgår at i mange saker vil ”utgangspunktet være at det først og fremst er opp til partene selv å legge frem de relevante opplysningene som de mener taler for deres sak.” Se i den forbindelse også Jan Fridthjof Bernt og Ørnulf Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett  Bind 1, 2010, s.  252. Forvaltningen må således kunne gå ut fra at en part selv fremskaffer de opplysninger som er av betydning og som taler i partens favør, se bl.a. Rt.1976 side 614.

Departementet antar at ovennevte høyesterettsavgjørelse har relevans for gjeldende sak, og legger til grunn at forvaltningen ikke har en alminnelig plikt til å undersøke om det foreligger ”særlige grunner” til at fristen for fremsettelse av sakskostnadskrav er oversittet. Dersom et sakskostnadskrav fremsettes etter klagefristens utløp må det etter vårt syn kunne legges til grunn at parten, særlig ved bruk av profesjonell fullmektig, selv har ansvar for å redegjøre for hvorfor det er for sent innkommet, herunder om det foreligger særlige grunner, slik at kommunen kan vurdere om vilkårene for å ta kravet til behandling er oppfylt. Hvis det ikke foreligger opplysninger om bakgrunn for at kravet er for sent fremsatt, må forvaltningen kunne avvise med henvisning til gjeldende frister i forvaltningsloven.

Et sentralt hensyn bak bestemmelsen i fvl. § 17 er at forvaltningen skal sørge for at parten har fått mulighet til å uttale seg i saken. I gjeldende sak er det parten, ved fullmektig, som har fremsatt krav om dekning av sakskostnader. Departementet finner at parten, gjennom fremsatt krav om dekning av sakskostnader, har hatt tilstrekkelig mulighet til å uttale seg om saken, herunder fremlegge de opplysninger som klager mener taler for deres sak.

Departementet understreker for ordens skyld at parten har rett til å påklage vedtaket etter reglene i fvl. §§ 28 flg. dersom parten mener vedtaket er uriktig.

Departementet legger etter dette til grunn at det ikke foreligger saksbehandlingsfeil etter fvl. § 17, og Fylkesmannens vedtak anses som gyldig. Vi bemerker kort at selv om det hadde foreligget en saksbehandlingsfeil innebærer ikke dette automatisk at vedtaket ville vært ugyldig. Det følger av fvl. § 41 at dersom reglene om behandlingsmåten i forvaltningsloven ikke er overholdt ”er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende inn på vedtakets innhold.” I likhet med Fylkesmannen kan ikke departementet se at de forhold som er påpekt av klager ville ført til et annet resultat.

1.3.Vurdering av grunnlaget for å gi oppreisning for oversittet klagefrist

Klager har anført at det må gis oppreisning for oversittet klagefrist, da det foreligger særlige grunner, jf. fvl. § 31 første ledd, bokstav b.

Det er i denne forbindelse anført at klager ikke ble kjent med Fylkesmannes opphevelsesvedtak før 07.08.2013, at fristen i fvl. § 36 tredje ledd er knapp sett i sammenheng med sammenlignbare frister og domstolslovens bestemmelser om rettsferie, samt at det må vektlegges at Fylkesmannen ikke informerte om fristen for å fremme krav om sakskostnader i vedtaket av 11.06.2013.

Klager har også vist til at det må vektlegges at behandling av kravet ikke vil medføre ”skade eller ulempe for andre”, jf. fvl. § 31 annet ledd, samt at øvrige vilkår for å tilkjenne krav om dekning av sakskostnader er oppfylt.

Fylkesmannen har i oversendelsesbrevet til Kommunal- og regionaldepartementet uttalt følgende:

”Etter fvl § 31 kan saken tas under behandling så fremt «parten eller hans fullmektig ikke kan lastes for å ha oversittet fristen» eller det «av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd».

Her er klagefristen ikke blitt overholdt på grunn av ferieavvikling hos advokatfirmaet, samt at vedtaket er blitt lagt i posthyllen til adv. Kallevik og ikke til adv. Waage.

Fylkesmannen vil påpeke at advokatfirmaet som en profesjonell part skal være oppmerksom på tre ukers fristen i fvl § 36. At det er tale om ferieavvikling kan i noen tilfeller tale for at det kan gis oppreisning av klagefristen. Fristoverskridelsen i denne saken er imidlertid betydelig, og parten må anses å være profesjonell. Grunnen til at Fylkesmannen refererte til adv. Kallevik ved utsendelsen av vedtaket og ikke adv. Lise M. Østensjø Waage er fordi han stod oppført som ansvarlig advokat i brevene knyttet til klagen av byggesaken. Fylkesmannen er av den oppfatning at advokatkontoret uansett har en plikt til å tilse at post blir åpnet og kommer frem til rette vedkommende. Vi vil videre gjøre oppmerksom på at vedtaket var merket med sakstittel som tydelig knytter vedtaket til klagesaken. Fylkesmannens vurdering er etter dette at klager kan lastes for fristoverskridelsen og at det ikke er særlige grunner som tilsier at det er rimelig å ta saken under behandling, og at det således ikke er grunnlag for å gi oppreisning for overskridelse av fristen for innsendelse av saksomkostningskrav etter fvl § 31.”

I henhold til fvl. § 36 tredje ledd, jf. § 31 første ledd, kan det gis oppreisning for oversittet klagefrist såfremt ”parten eller hans fullmektig ikke kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med klage etterpå”, jf. bokstav a, eller ”det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd”, jf. bokstav b. Som utgangspunkt er det opp til forvaltningens frie skjønn å avgjøre om klagen skal behandles. Det er dermed ikke noen som har rettskrav på oppreisning, selv om ovennevnte vilkår er oppfylt, jf. Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer,5. utg. 2011, s. 535.

Vi nevner innledningsvis at vi, i likhet med Fylkesmannen, ikke kan se at advokaten i gjeldende sak ”ikke kan lastes” for å ha fremsatt kravet for sent, jf. § 31 første ledd bokstav a. Etter vårt syn burde advokatfirmaet vært kjent med at forvaltningslovens frister gjelder uavhengig av ferieavvikling. Videre burde advokatfirmaet sørget for at mottatt post ble gjennomgått og fordelt til riktig vedkommende. Vi viser for øvrig til Fylkesmannens begrunnelse i denne anledning.

Problemstillingen blir dermed om det av særlige grunner likevel er rimelig at kravet blir prøvd, jf. § 31 første ledd bokstav b. Vilkåret i bokstav b åpner for at det kan gis oppreisning for oversittet klagefrist på tross av at klageren kan lastes for å ha oversittet fristen. Etter denne bestemmelsen må det foretas en helhetlig bedømmelse av om oppreisning bør skje i foreliggende sak.  

I henhold til fvl § 36 fjerde ledd skal parten gjøres oppmerksom på retten til å kreve dekket sakskostnader dersom et vedtak er endret i samsvar med første ledd. Dette utgangspunktet gjelder med mindre det er usannsynlig at han har hatt vesentlige sakskostnader eller det ”må antas” at han eller hans fullmektig kjenner retten.

Manglende opplysninger om retten til å fremsette krav om dekning av sakskostnader vil være et sentralt moment i vurderingen av om det foreligger særlige grunner til å gi oppreisning for oversittet frist etter fvl. § 31 første ledd, bokstav b.

I Fylkesmannens opphevelsesvedtak av 11.06.2013 er det ikke opplyst om retten til å kreve dekket sakskostnader. Etter departementets syn hadde Fylkesmannen heller ingen varslingsplikt etter fvl. § 36 fjerde ledd, siden det må antas at advokaten var klar over retten til å fremsette krav om sakskostnader i en byggesak. Det vises i den forbindelse til Ot.prp. nr. 3 for 1976-77 s. 103:

”Loven inneholder i dag ingen regel om plikt til å gjøre parten oppmerksom på retten til å kreve sakskostnader. I de tilfelle hvor parten har advokat som fullmektig, er dette ikke noen mangel fordi advokaten vil kjenne muligheten.”(vår understreking) Se også Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utg. 2011 s. 611. 

Departementet er imidlertid enig i at Fylkesmannens vedtak som et utgangspunkt burde inneholdt en orientering  om retten til å kreve sakskostnader dekket. Slik varsling er i tråd med god forvaltningsskikk også der det ikke foreligger noen varslingsplikt, se bl.a. Sivilombudsmannens uttalelse i sak 1999-1691. Manglende varsling om retten til å fremsette krav i slike tilfeller vil imidlertid ikke være avgjørende for å gi oppreisning etter fvl. § 31 første ledd, bokstav b.

I forarbeidene er det videre vist til at forvaltningen i tilfeller der en forvaltningssak ikke vil få konsekvenser for andre privatpersoner enn klageren, bør ha en "betydelig skjønnsmessig myndighet til å ta klagen under behandling", jf. Ot.prp. nr. 3 for 1976-77 s. 91.Vi er enig med klager i at dette er et relevant moment i vurderingen. Det fremgår imidlertid også av nevnte forarbeider at:

”Ved vurdering av bestemmelsen er det grunn til å ha for øye at i de fleste forvaltningssaker er det bare en part og at en endring av vedtaket i den retning parten ønsker det vil ikke få konsekvenser for noen annen privatperson. Bestemmelsen om klagefrist virker for så vidt som et vern for forvaltningen selv.

Et slikt vern er utvilsomt nødvendig. For arbeidsavviklingen er det viktig at det kan settes en sluttstrek for behandlingen av en sak, og at klagesaken tas opp snarest mulig etter at underinstansens vedtak foreligger.”

Ovennevnte moment må etter departementets syn sees i sammheng med lengden på fristoverskridelsen, som er et annet sentralt moment i vurderingen. I gjeldende sak er fristoverskridelsen antatt å være minimum 3 uker, hvilket etter departemetets vurdering må betraktes som en relativt betydelig overskridelse.

Videre er det av betydning for vurderingen av fristoppreisningsspørsmålet om saken må anses å være av særskilt stor betydning for klager, eller om den reiser et prinsippspørsmål som forvaltningen er tjent med at det blir tatt stilling til, jf. Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer,5. utg. 2011, s. 536. Departementet kan ikke se at saken er av en slik art, da det i gjeldende sak er tale om et ordinært krav om dekning sakskostnader.

I tidligere forvaltingspraksis er det også lagt til grunn at det i en helhetsvurdering må tillegges en viss vekt om det fremstår som sannsynlig at klageren, dersom det gis oppreisning, vil få medhold i at klager har et ikke ubetydelig krav. Departementet bemerker imidlertid at dette momentet, selv om det er sannsynlig at parten ville fått dekket et ikke uvesentlig krav, ikke kan tillegges avgjørende vekt. 

Vi finner ikke grunn til å gå ytterligere inn på vekten av hvert enkelt moment siden saken, da den som nevnt må avgjøres ut fra en skjønnsmessig helhetsvurdering. Etter å ha foretatt en samlet vurdering finner departementet at det ikke foreligger særlige grunner som gjør at det er rimelig at klagen blir prøvd. I vurderingen har departementet lagt avgjørende vekt på at fristoversittelsen må anses å være relativt betydelig, og at saken etter vårt syn ikke kan sies å være av særskilt stor betydning for klager. Vi bemerker for øvrig at manglende varsling om retten til å fremsette krav om dekning av sakskostnader tillegges mindre vekt som følge av bruk av profesjonell fullmektig.

Det vil etter departmentets syn være en uheldig utvikling av praksis dersom det gis oppreisning for oversittet frist etter vilkåret i fvl. § 31 første ledd, bokstav b, i saker der profesjonelle fullmektiger oversitter frister i relativt betydelig grad i forbindele med ferieavvikling. En slik praksis vil kunne føre til at 3-ukersfristen i forvalningsloven § 36 tredje ledd mister sin betyding.

Departementet viser for ordens skyld også til at Fylkesmannen har holdt seg innenfor gjeldende saksbehandlingsfrister i saken.

                                                                     ****

Med hjemmel i fvl. § 34, fjerde ledd stadfestes Fylkesmannen i Hordaland sitt vedtak av 22.08.2013 om avvisning av krav om dekning av sakskostnader etter fvl. § 36 tredje ledd.

Departementets vedtak kan ikke påklages videre, jf. fvl. § 28, tredje ledd, første punktum.

 

Kopi til:

Eurojuris Haugesund v/advokat Lise M. Østensjø Waage, 5501 HAUGESUND

Kvinnherad kommune, 5470 ROSENDAL