Kommentarer til bestemmelser i forskrift 1. november 2010 nr. 1394 om forurensningslovens anvendelse på radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall

Til § 1. Saklig virkeområde

§ 1. Saklig virkeområde
Forskriften gjelder forurensningslovens anvendelse på stråling fra radioaktive stoffer som er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet.
Forskriften gjelder også radioaktivt avfall jf. § 2.

Bestemmelsen angir forskriftens hovedformål som er å gjøre lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) gjeldende for stråling fra radioaktive stoffer og for radioaktivt avfall. Frem til forskriftens ikrafttreden har utslipp av radioaktive stoffer og radioaktivt avfall vært regulert av lov av 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling (strålevernloven) med forskrift.

Forskriften fastsetter at stråling fra radioaktive stoffer defineres som forurensning etter forurensningsloven § 6, og dermed omfattes av det samme regelverket som annen forurensning. Gjennom forskriften gis forurensningsloven anvendelse på radioaktiv stråling og radioaktive stoffers virkning på miljø og helse. Forurensningsloven gjelder for forurensning i det ytre miljø og ikke for arbeidsmiljø. Krav til arbeidsmiljø på dette området er fastsatt i strålevernloven med forskrift 29. oktober 2010 nr. 1380 om strålvern og bruk av stråling (strålevernforskriften) og i arbeidsmiljøloven med forskrift 14. juni 1985 nr. 1157 om arbeid med ioniserende stråling. Det samme gjelder stråling brukt i medisinsk behandling og diagnostikk. Strålevernforskriftens formål er for øvrig også å bidra til vern av miljøet gjennom blant annet bestemmelser om substitusjonsplikt, håndtering av strålekilder, risikovurdering, beredskap og varslingsplikt som kan få betydning for radioaktiv forurensning og (håndtering av) radioaktivt avfall. Disse bestemmelsene vil således virke sammen med kravene i forurensningslovgivningen.

Forurensningsloven gjelder heller ikke for stråling i innemiljøet, for eksempel radon inne i boliger. Dette reguleres blant annet av plan- og bygningslovgivningen og strålevernforskriften. Stråling for eksempel fra mobilmaster, høyspentledninger, optisk stråling, radiofrekvent stråling eller ultralyd vil heller ikke anses som forurensning etter forurensningsloven, ettersom slik stråling ikke er stråling fra radioaktive stoffer slik disse er definert i forskriften

Forurensningslovens bestemmelser om avfall er også gjort gjeldende for radioaktivt avfall slik dette er nærmere definert i § 2.

Til § 2. Definisjoner

§ 2. Definisjoner
I denne forskriften menes med
a) radioaktivt stoff: stoff som sender ut alfa-, beta- eller gammastråling,
b) radioaktiv forurensning: stråling fra radioaktive stoffer som er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet. Dette omfatter også stråling fra naturlig forekommende radioaktive stoffer når menneskelig aktivitet fører til økt stråleeksponering av mennesker eller miljø,
c) radioaktivt avfall: løsøregjenstander eller stoffer som regnes som avfall etter forurensingsloven § 27 første ledd, og inneholder eller er forurenset med radioaktive stoffer med spesifikk aktivitet som er større eller lik verdiene angitt i vedlegg I bokstav a,
d) deponeringspliktig radioaktivt avfall: radioaktivt avfall med større eller lik verdier for total aktivitet og spesifikk aktivitet enn angitt i vedlegg I bokstav b.
Statens strålevern bestemmer i tvilstilfeller hva som anses som radioaktivt avfall, herunder deponeringspliktig radioaktivt avfall.

Til første ledd bokstav a: Med stoff menes forekomster av grunnstoff i en hver fysisk form dvs. fast, flytende eller gass. Et radioaktivt stoff er et grunnstoff med ustabil atomkjerne som sender ut alfa-, beta- eller gammastråling. Dette er ulike typer stråling med forskjellig rekkevidde og energi, og dermed ulikt skadepotensial.

Til først ledd bokstav b: Bestemmelsen angir hva som anses som radioaktiv forurensning og begrepet omfatter stråling fra radioaktive stoffer slik disse er definert i bokstav a. Som forurensning regnes kun påvirkning som kan føres tilbake til menneskelig aktivitet. Radioaktiv forurensning kan for eksempel være stråling fra radioaktive stoffer i prosessvann, luftutslipp fra forbrenning av avfall eller avrenning fra avfallsdeponier. Begrepet radioaktiv forurensning omfatter også stråling fra menneskelig aktivitet som medfører økt eksponering til omgivelsene fra naturlig forekommende radioaktiv stråling. Eksempler på slik aktivitet er grunnarbeider, bergverks- eller petroleumsvirksomhet og enkelte prosessindustrier som avdekker naturlig forekommende radioaktive stoffer, og medfører eller kan medføre økt stråling til omgivelsene.

Forurensningsbegrepet omfatter det som ”er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet”. Forurensning skal etter lovens formål ikke føre til helseskade, gå utover trivselen eller skade naturens evne til reproduksjon. Ulempe avgrenser forurensningsbegrepet nedad og tydeliggjør at forhold som ikke nødvendigvis medfører fysisk eller økonomisk skade også er omfattet.

Radioaktiv forurensning, som alltid vil anses å medføre nevneverdig skade eller ulempe og som ikke kan finne sted uten tillatelse, er nærmere definert i § 4 annet ledd jf. vedlegg II (se kommentarene til denne).

Til første ledd bokstav c og d: Bestemmelsen angir hva som regnes som radioaktivt avfall og henviser til definisjonen i forurensningsloven § 27 første ledd. Avfallsdefinisjonen i forurensningsloven er vid, og dekker kasserte eller overflødige løsøregjenstander eller stoffer, for eksempel overflødige masser som slam eller forurenset jord og rester fra produksjon av varer eller produkter.

Eksempler på radioaktivt avfall kan være kasserte løsøregjenstander fra yrkesmessig bruk som måleutstyr, laboratorieutstyr, medisinsk utstyr og kasserte forbrukerprodukter som røykvarslere med radioaktive komponenter. Videre omfattes brukt kjernebrensel fra atomreaktorer eller annet avfall fra nukleær industri. Rivningsmateriale kontaminert med radioaktivt stoff eller masser (slam, avleiringer) vil også kunne være radioaktivt avfall. Gruveavfall og alunskifermasser er andre eksempler på hva som kan være radioaktivt avfall. I prosessindustri som håndterer store mengder råmaterialer som inneholder naturlig forekommende radioaktive stoffer vil også stoffene kunne oppkonsentreres, enten i avfallsproduktene som oppstår ved produksjonen eller ved at ustyr er kontaminert når det kasseres.

Radioaktivt avfall vil falle inn under forurensningslovens spesialavfallsbegrep i § 31, det vil si avfall som ikke hensiktsmessig kan behandles sammen med annet husholdningsavfall eller næringsavfall, fordi det kan medføre alvorlig forurensning eller fare for skade på mennesker eller miljø, jf. forurensningsloven § 27 fjerde ledd. Forskriften fastsetter i vedlegg I bokstav a aktivitetsgrensene for hva som anses som radioaktivt avfall. Avfall med spesifikk aktivitet under grensene anses ikke som radioaktivt avfall, og skal håndteres som annet avfall avhengig av øvrig innhold. Grensene angir spesifikk aktivitet (Bq/g) og er nuklidespesifikke, da de ulike nuklider har ulike grenseverdier. Når avfallet inneholder flere ulike nuklider, skal summen av forholdene mellom enkeltnuklidene og tilhørende grenseverdier være under 1 for at avfallet ikke skal forvaltes som radioaktivt avfall. Grenseverdiene bygger på internasjonale anbefalinger fra International Atomic Energy Agency (IAEA) og EU.

Forskriften definerer også hva som er å anse som deponeringspliktig radioaktivt avfall, det vil si avfall som skal sendes til anlegg som er spesielt innrettet og godkjent for varig deponering av slikt avfall. Deponeringspliktig avfall er avfall hvor både total aktivitet (Bq) per år og spesifikk aktivitet (Bq/g) er lik eller større enn grenseverdiene i vedlegg I bokstav b. For avfall som inneholder mer enn én nuklide, skal summen av forholdene mellom enkeltnuklidene og tilhørende grenseverdier være under 1, eller summen av forholdet mellom total aktivitet for hver radionuklide og den tilsvarende verdien i tabellen være under 1, for at avfallet ikke skal anses som deponeringspliktig.  Avfall over disse grenseverdiene kan kun leveres til deponi med egen tillatelse fra Statens strålevern, jf. avfallsforskriften § 16-7.

Statens Strålevern har i tvilstilfelle myndighet i til å bestemme om et avfall skal anses som radioaktivt avfall, og om det er å anse som deponeringspliktig avfall.

Til § 3. Forurensningslovens anvendelse på radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall

§ 3. Forurensningslovens anvendelse på radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall
Forurensningsloven gjelder for radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall med unntak av §§ 21 til 26, § 30, § 32a, §§ 34 til 37 og §§ 43 til 47.
Forskrift 1. juni 2004 nr. 930 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) kapittel 16 og kapittel 17 og forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) §§ 36-1 til 36-7, § 36-10 til § 36-12 og kapittel 41 gjelder for radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall.

Til første ledd: Alle forurensningslovens bestemmelser som vil være av betydning for radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall er gjort gjeldende i sin helhet. Unntatt er bestemmelser i loven som ikke anses relevante. Det gjelder paragrafene 21 til 26 om særlig regler for avløpsanlegg, § 30 om kommunal innsamling av husholdningsavfall og § 32a om mottaksanlegg for avfall fra skip, og §§ 34 til 37 som regulerer ulike forhold knyttet til avfall fra husholdninger og kommunenes håndhevelse av disse. Lovens bestemmelser i § 43 til § 47 om kommunal og statlig beredskap ved akutt forurensing er heller ikke gjort gjeldende. Det skyldes at man har etablert en egen regional og statlig beredskap mot atomulykker og andre hendelser som kan innebære ioniserende stråling eller spredning av radioaktivitet, fastsatt ved kgl. res. av 17. februar 2006 om atomberedskap i medhold av strålvernloven § 16.

Til annet ledd: Ved fastsettelse av denne forskriften ble det samtidig innført et nytt kapittel 16 i forskrift 1. juni 2004 nr. 930 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) som regulerer nærmere håndteringen av radioaktiv avfall, jf. denne forskriften § 5. Bestemmelsen fastslår at dette kapittelet i avfallsforskriften, samt kapittel 17 med bestemmelser om tilsyn, klage og straff, gjøres gjeldende for radioaktivt avfall. Relevante bestemmelser i forurensningsforskriftens § 36 om behandling av tillatelser etter forurensningsloven gis også anvendelse på tillatelser til å håndtere radioaktivt avfall og tillatelser til utslipp av radioaktiv forurensning. Forurensningsforskriften kapittel 41 om tilsyn, klage og straff gjøres også gjeldende for radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall.

Til § 4. Tillatelse til radioaktiv forurensning

§ 4. Tillatelse til radioaktiv forurensning
Statens strålevern kan gi tillatelse etter forurensningsloven § 11 til virksomhet som medfører eller kan medføre radioaktiv forurensning, og fastsette nærmere vilkår etter forurensningsloven § 16 for å motvirke at radioaktiv forurensning fører til skader eller ulemper.
Virksomhet som medfører eller kan medføre tilførsel av radioaktive stoffer med total aktivitet eller spesifikk aktivitet som er større eller lik verdiene angitt i vedlegg II, skal i relasjon til forurensningsloven § 8 siste ledd alltid anses å medføre nevneverdige skader eller ulemper og kan ikke finne sted uten tillatelse etter forurensningsloven § 11.

Til første ledd: Bestemmelsen bygger på forurensningslovens prinsipp om at all forurensning er forbudt med mindre den er tillatt i medhold av forurensningsloven, jf. forurensningsloven § 7. Statens strålevern er således gitt myndighet til å gi tillatelse til radioaktiv forurensning etter forurensningslovens § 11, og til å fastsette nærmere vilkår for en slik tillatelse etter § 16. Myndighet etter forurensningslovens bestemmelser er for øvrig delegert til Statens strålevern jf. delegeringsbrev fra Miljøverndepartementet av 30. desember 2010.

Tillatelse etter § 11 kan gis til virksomhet som kan medføre radioaktiv forurensning. Begrepet virksomhet skal forstås vidt, jf. Ot. prp. nr. 11 (1979-80) s. 109. Uttrykket er ment å dekke all menneskelig aktivitet som kan medføre forurensning eller fare for forurensning. Tillatelse til forurensning gis på bakgrunn av virksomhetens opplysninger gitt i søknad. Forurensningsforskriften kapittel 36 angir nærmere krav til innholdet i søknaden. Statens Strålevern kan etter forurensningslovens § 12 kreve ytterligere opplysninger eller undersøkelser dersom det anses nødvendig for å vurdere om tillatelse bør gis.

Til annet ledd: All virksomhet som medfører eller kan medføre tilførsler av radioaktive stoffer som overstiger en eller begge verdiene i vedlegg II, anses å medføre ”nevneverdige skader og ulemper” i forhold til forurensningsloven § 8 siste ledd, og må derfor ha tillatelse etter § 11 for å være lovlig.

Med tilførsel menes enhver form for tilførsel eller utslipp av stoff til luft, vann eller jord, enten som aktiv handling, eller ved at det unnlates å gjøre noe som medfører at miljøet blir tilført radioaktivt stoff. Vedlegg II angir nuklidespesifikke grenseverdier for hva som er å anse som radioaktiv forurensning. Det er angitt grenseverdier for både total aktivitet (Bq per år) og spesifikk aktivitet (Bq/g). Alle tilførsler med total eller spesifikk aktivitet over grenseverdiene krever tillatelse fra Statens strålevern. Dersom tilførselen inneholder flere radionuklider, skal summasjonsregelen benyttes. Grenseverdiene i vedlegg II er basert på internasjonale anbefalinger, og de er så vidt lave at det ikke skal så mye til før de er overskredet.

Kriteriene i vedlegg II er imidlertid ikke de eneste som kan utløse tillatelsesplikt. For tilførsler som faller under verdiene i vedlegg II vil det bero på en konkret vurdering etter forurensningsloven § 8 tredje ledd om disse trenger tillatelse. Forhold, som for eksempel resipientens tilstand, kan innebære at forurensning under grenseverdiene likevel vil medføre nevneverdig skade eller ulempe og således kreve tillatelse.

Krav om tillatelse følger av loven selv, jf. § 11 og § 29 (for avfallsanlegg), og virksomheten er selv ansvarlig for å vurdere om de trenger tillatelse til virksomhet som kan medføre radioaktiv forurensning.  Statens Strålevern er i forskriften gitt myndighet til å gi tillatelse til radioaktiv forurensning. Slike tillatelser kan komme i tillegg til øvrige tillatelser etter forurensningsloven fra Klima- og forurensningsdirektoratet eller fylkesmannen. Ved vurderingen av om det skal gis tillatelse, skal det foretas en skjønnsmessig vurdering etter loven på bakgrunn av blant annet opplysninger gitt i søknaden om tillatelse til forurensning. Tillatelse vil normalt gis på nærmere bestemte vilkår fastsatt for å motvirke at radioaktiv forurensning fører til skader eller ulemper jf. forurensningsloven § 16.

Det må vurderes konkret om virksomheter som har tillatelse til å håndtere radioaktivt avfall også trenger tillatelse til utslipp av radioaktive stoffer etter § 11. Dette fordi håndtering av avfall vil være virksomhet som kan medføre tilførsel av radioaktive stoffer som overstiger grenseverdiene i vedlegg II.

Til § 5. Håndtering av radioaktivt avfall

§ 5.  Håndtering av radioaktivt avfall
Radioaktivt avfall skal håndteres i samsvar med forskrift 1. juni 2004 nr. 930 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) kapittel 16.

Bestemmelsen viser til at krav til håndtering av radioaktivt avfall er fastsatt i avfallsforskriften kapittel 16. Kapittel 16 fastsetter plikter for avfallsprodusenter og de som håndterer radioaktivt avfall i de ulike leddene i kjeden, fra avfallsbesitter til og med sluttbehandling. Begrepet håndtering er en fellesbetegnelse for mottak, mellomlagring, behandling og annen disponering av radioaktivt avfall og er ment å favne bredt. Krav om tillatelse til å håndtere radioaktivt avfall er angitt i avfallsforskriften § 16-5. Virksomheter som har tillatelse til å håndtere farlig avfall etter avfallsforskriften § 11-6 kan også håndtere radioaktivt avfall under deponeringsplikt. Viser for øvrig til egne kommentarer til avfallsforskriften kapittel 16.

De som produserer radioaktivt avfall må levere det til den som kan håndtere avfallet, jf. avfallsforskriften § 16-7. Krav om tillatelse til avfallsanlegg vil også følge av forurensningsloven § 29 jf. § 11. For øvrig inneholder kapittelet et generelt krav om forsvarlig behandling av radioaktivt avfall, inkludert at innholdet i avfallet skal deklareres ved levering for å legge til rette for forsvarlig håndtering. Kapittelet inneholder også nærmere bestemmelser om import og eksport av radioaktivt avfall.

Til § 6. Unntak

§ 6. Unntak 
Departementet, eller den departementet bemyndiger, kan i særskilte tilfeller gjøre unntak fra bestemmelsene i denne forskriften.

Myndighet til i særskilte tilfelle å gjøre unntak fra forskriften ligger hos Miljøverndepartementet.

Til § 8. Overgangsbestemmelser

§ 8. Overgangsbestemmelser for krav om tillatelse 
Virksomhet som krever tillatelse etter forurensningsloven § 11 jf. § 4 i denne forskriften, skal søke Statens strålevern om tillatelse så snart som mulig og senest innen 1. januar 2013. 
Vedtak og godkjenninger gitt i medhold av forskrift 21. november 2003 nr. 1326 om strålevern og bruk av stråling § 5 bokstavene o, p eller q og kapittel V gjelder til de er erstattet av tillatelse etter forurensningsloven, men er ikke i noe tilfelle gyldige etter 1. januar 2014. 
Virksomhet som krever tillatelse etter forurensningsloven § 11 jf. § 4 i denne forskriften og som er igangsatt før forskriften trer i kraft, men som ikke har hatt godkjenning etter forskrift 21. november 2003 nr. 1326 om strålevern og bruk av stråling § 5 bokstavene o, p eller q og kapittel V, kan fortsette til de får tillatelse, men ikke i noe tilfelle etter 1. januar 2014. 
Statens strålevern kan gi pålegg om at virksomhet som nevnt i første ledd likevel må søke om tillatelse innen en kortere frist og bestemme at virksomheten er ulovlig etter en fastsatt dato, dersom pålegget ikke etterkommes.

Bestemmelsen fastsetter overgangsregler for eksisterende virksomhet. Nye virksomheter vil være omfattet av lovens hovedregler, og vil måtte søke om tillatelse etter forurensningsloven § 11 før virksomheten igangsettes.

Første ledd fastsetter søkeplikt for alle eksisterende virksomheter, både de med og uten godkjenning etter tidligere regelverk. Hovedregelen er at alle eksisterende virksomheter som vil trenge tillatelse etter § 11 skal søke om tillatelse så snart som mulig. Siste frist for å søke er 1. januar 2013.

Annet ledd retter seg mot de som har vedtak og godkjenninger i medhold av forskrift 21. november 2003 nr. 1326 om strålevern og bruk av stråling § 5 bokstavene o, p eller q og kapittel V. Bestemmelsen fastsetter at disse gjelder inntil de er erstattet av tillatelser etter forurensningsloven, uavhengig av tidsbegrensningen som er gitt i godkjenningene.  Godkjenninger gitt etter tidligere regelverk vil senest være gyldig frem til 1. januar 2014. Etter denne dato vil virksomhet som ikke har ny tillatelse være ulovlig etter forurensningsloven, og derfor måtte opphøre.

Tredje ledd gir eksisterende virksomheter uten tidligere godkjenning anledning til å fortsette virksomheten uten tillatelse etter forurensningsloven frem til 1. januar 2014. De har imidlertid søkeplikt etter første ledd og må søke om tillatelse så snart som mulig, senest innen 1. januar 2013.

Fjerde ledd gir Statens strålevern anledning til å gi enhver eksisterende virksomhet, både de med og uten tidligere godkjenning, pålegg om å søke før den angitte fristen i første ledd. Hovedregelen er at det skal søkes så snart som mulig. Det kan imidlertid vise seg nødvendig å pålegge en virksomhet å søke innen en nærmere fastsatt frist. Det er ikke satt noen vilkår for når Statens strålevern kan gi et slikt pålegg, men det må foreligge en konkret begrunnelse for pålegget. Dersom det foreligger fare for alvorlig forurensning, vil det kunne være en slik konkret begrunnelse eller dersom virksomheten burde hatt godkjenning etter tidligere regelverk, men av en eller annen grunn ikke har hatt det. Det samme gjelder virksomheter som har tidsbegrensede godkjenninger som går ut tidlig i perioden, og der det av miljømessige hensyn er behov for snarlig å revidere eksisterende krav eller vilkår i godkjenningene.