I departementets forslag til nytt inntektssystem er det utgiftsutjevnende tilskuddet erstattet med et innbyggertilskudd og en ordning med utgiftsutjevning. Utgiftsutjevningen beregnes som en omfordeling fra kommuner med beregnet utgiftsbehov under landsgjennomsnittet til kommuner med et utgiftsbehov over landsgjennomsnittet. I praksis motregnes omfordelingen gjennom utgiftsutjevningen mot innbyggertilskuddet. Summen av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen tilsvarer det utgiftsutjevnende tilskuddet i dagens inntektssystem.

Dette eksempelet skal illustrere hvordan innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen til en enkeltkommune beregnes etter departementets forslag til nytt inntektssystem.

Kommunen som er valgt er Alta.

Innbyggertilskuddet

Vi tar utgangspunkt i den samlede ramme for utgiftsutjevning og inntektsutjevning for 1996. Nord-Norge-tilskuddet og skjønnstilskuddet er holdt utenfor disse beregningene. Samlet ramme for utgiftsutjevnende og inntektsutjevnende tilskudd over statsbudsjettet i 1996 var på 20,6 milliarder kroner. Dette er vist i tabell 1.

Tabell 1: Utgiftsutjevnende og inntektsutjevnende tilskudd til kommunene 1996.
Tall i 1 000kroner.

Størrelsen på innbyggertilskuddet kommer fram ved å trekke det inntektsutjevnende tilskuddet fra samlet ramme. Her er, for å illustrere, brukt samme ramme som i 1996.

Grunnen til at det inntektsutjevnende tilskuddet er høyere etter departementets forslag enn tidligere, er at departementet har høyere utjevningsambisjoner for inntektsutjevningen enn i dagens system. Departementet foreslår et referansenivå på 100 prosent for kommunene, med en kompensasjonsgrad på 95 prosent for første år. I dag er kommunene garantert en inntekt pr. innbygger på 96,2 prosent av den gjennomsnittlige skatteinntekten pr. innbygger i Norge. Endringsforslaget gir kommunene et minsteinntektsnivå som er høyere enn i dag, og derved blir det inntektsutjevnende tilskuddet større enn i dagens system. Dette gjør at disponibelt beløp for innbyggertilskuddet blir mindre enn størrelsen på det utgiftsutjevnende tilskuddet i dagens system.

Tabell 2: Innbyggertilskuddet etter ny inntektsutjevning.
Tall i 1 000 kroner

Tabell 2 viser at innbyggertilskuddet på 16,6 milliarder kroner er framkommet ved å trekke det inntektsutjevnende tilskuddet fra den samlete rammen for utgifts- og inntektsutjevning for 1996.

Innbyggertilskuddet gis som et likt beløp pr. innbygger for alle kommuner i landet. For å beregne tilskuddet til den enkelte kommune, må en starte med å dele den samlete summen på antallet innbyggere i landet. Dette er vist i tabell 3.

Tabell 3: Innbyggertilskuddet. Tall i kroner

Tabell 3 viser at innbyggertilskuddet er på 3 814 kroner pr. innbygger

Utgiftsutjevningen

Utgiftsutjevningen skjer gjennom en omfordeling av innbyggertilskuddet avhengig av kommunens beregnete utgiftsbehov. Den enkelte kommune får full kompensasjon eller trekk for avvik fra gjennomsnittlig utgiftsbehov beregnet etter kriteriene i kostnadsnøklene.

Det samlete innbyggertilskudd og utgiftsutjevningen for Alta framkommer i tabell 7. Først vises gangen i beregningen av samlet utgiftsbehov.

For å beregne gjennomsnittlig utgiftsbehov for hele landet tar en utgangspunkt i regnskapstall som viser samlete netto driftsutgifter for kommunene på områdene grunnskole, helse- og sosialsektoren og administrasjon. Her er brukt regnskapstall fra 1994.

Tabell 4: Gjennomsnittlig beregnet utgiftsbehov: Tall fra kommuneregnskapene i 1994,
forgrunnskole, helse-og sosial og administrasjon. Tall i kroner

Gjennomsnittlig beregnet utgiftsbehov pr. innbygger for alle innbyggerne i landet er 12 765 kroner. Om alle landets kommuner var helt like, kunne en ganske enkelt multiplisere dette beløpet med antallet innbyggere i hver enkelt kommune. Men fordi utgiftene ved å drive landets kommuner er svært forskjellige etter størrelse, beliggenhet, befolkningssammensetning m.v. vil hver enkelt kommune trenge forskjellige tilskudd for å ha de økonomiske forutsetningene for å kunne gi et likeverdig tilbud til sine innbyggere. Kostnadsnøklene viser disse beregnede forskjellene i behov. Kostnadsnøklene er satt sammen av kriterier og vekter.

Beregnet utgiftsbehov i Alta

For å beregne utgiftsbehovet for Alta kommune, tar en utgangspunkt i andel beregnet utgiftsbehov for Alta. Andel beregnet utgiftsbehov framkommer ved å ta utgangspunkt i vekten for hvert enkelt av kriteriene i kostnadsnøkkelen for kommunene og multiplisere dem med Altas andel av kriteriet. (Dette gjøres i prinsippet på samme måte som i Vedlegg 3 i Grønt Hefte, Beregningsteknisk dokumentasjon til St.prp. nr 1 (1995-96) for Kommunal- og Arbeidsdepartementet, Kommunalavdelingen)

Alta kommunes andel av beregnet utgiftsbehov er etter departementet forslag til endrete kostnadsnøkler 3,4574 promille av totalt utgiftsbehov.

Når beregnet utgiftsbehov for Alta skal regnes ut, må gangen i denne tabellen følges:

Tabell 5:Beregnet utgiftsbehov i Alta. Tall i kroner

Samlet beregnet utgiftsbehov for hele landet er tatt fra tabell 4. Dette multipliseres med Altas andel av beregnet utgiftsbehov, 3,46 promille, beregnet ved hjelp av kostnadsnøklene. Ved å dele på antallet innbyggere i Alta som er 16 338, får en beregnet utgiftsbehov pr. innbygger som er 11 746.

Ved å sammenlikne med beregnet gjennomsnittlig utgiftsbehov pr. innbygger i tabell 4, ser en at Alta har et lavere utgiftsbehov pr. innbygger enn landsgjennomsnittet.

Tabell 6: Differanse for beregnet utgiftsbehov. Tall i kroner

Fordi Alta har et lavere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, får kommunen et fratrekk fra innbyggertilskuddet som en følge av inntektsutjevningen. Kommuner som har et høyere beregnet utgiftsbehov enn gjennomsnittet, vil få et tillegg til innbyggertilskuddet.

Tabell 7: Sum innbyggertilskudd og utgiftsutjevning til Alta. Tall i kroner

Det framkommer av tabellen at summen av innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen for Alta er på 45,7 millioner kroner.

linkdoc#doc32Previous Page320linkdoc#doc32TOC320linkdoc#doc32Next Page320

linkdoc099005-992461#doclinkdoc#doclinkvedlegglinkdoc099005-992444#doclinkdoc099005-990149#doc

1.INNLEDNING

Inntektssystemutvalget har gjort analyser av nettoutgifter for 1993 for å etablere ny kostnadsnøkkel for lokale ruter. Utvalget foreslår en kostnadsnøkkel bestående av kriteriene "Andel rutenett til sjøs" og "Andel kollektiv arbeidsreisetid". Førstnevnte kriterium gis 21,6 prosent vekt mens sistnevnte kriterium gis 78,4 prosent vekt. Det er svakheter ved Inntektssystemutvalgets forslag. Kostnadsnøkkelen består av kriterier som begge gjenspeiler fylkeskommunenes faktiske kollektivtilbud. Det viser seg også at det er feil i grunnlagsmaterialet for analysene som lå til grunn for kostnadsnøkkelen.

Det er behov for en gjennomgang av kostnadsnøkkelen for lokale samferdselsruter. Samtidig er grunnlagsmateriale i form av analyser og foreliggende forskningsmateriale mangelfullt sammenlignet med foreliggende materiale på øvrige tjenester som omfattes av utgiftsutjevningen. Departementet har derfor gjort egne analyser, men har valgt å avgrense hensikten med analysene til å vurdere vektene av kriteriene i dagens kostnadsnøkkelen og vurdere betydningen av spredtbygdhet. Dette innebærer at kollektiv arbeidsreisetid er ikke inkludert i analysen.

Utgifter til skoleskyss er en stor del av utgiftene for mange fylkeskommuner, mens det for andre fylkeskommuner betyr lite. Dette kan medføre at det er vanskelig å fange opp utgiftsbehov knyttet til skoleskyss ved analyse av samlede utgifter. Departementet har lagt spesielt vekt på å undersøke betydningen av variasjon i utgifter til skoleskyss mellom fylkeskommunene i disse analysene.

2.UTGIFTER TIL LOKALE RUTER

Departementet baserer analysene på data innsamlet av Samferdselsdepartementet for året 1994 slik de er gjengitt i St.prp. nr.1 (1995-96) Samferdselsdepartementet. Tallene innbefatter utgifter til person- og godsbilruter, sjøverts lokalruter, fylkesvegferjer, sporveier, T-baner og forstadsbaner, transport for funksjonshemmede og skoleskyss utenom ordinære ruter. Tallene beskriver fylkeskommunenes utgifter til lokale ruter og tilsvarer bruttoutgifter fratrukket markedsinntekter.

Westeren (1996) har også gjort en egen datainnsamling for å finne de enkelte fylkeskommunes utgifter til skoleskyss. Totale utgifter til lokale ruter, og utgifter til skoleskyss er gjengitt i tabell 1. Totalt utgjør fylkeskommunenes utgifter opp mot 2,7 milliarder kroner. Av disse utgiftene utgjorde skoleskyssen om lag 23 prosent, eller ca. 600 millioner kroner. Skyssutgiftenes andel av utgiftene variere fra 3,3 prosent i Oslo til 56 prosent i Nord-Trøndelag. For Østfold, Vestfold, Hedmark og Oppland utgjør skyssutgiftene om lag 50 prosent av utgiftene til lokale ruter.

Tabell 1: Fylkeskommunenes totalutgifter til lokale ruter, og utgifter til skoleskyss (1 000 kroner)

3.NYE ANALYSER

Kommunaldepartementet har gjort tre forskjellige regresjonsanalyser av utgifter til lokale ruter. For det første er det gjort analyser av fylkeskommunenes totale utgifter til lokale ruter for 1994. Utgiftene er gjengitt i tabell 1. I tillegg er det gjort analyser av fylkeskommunenes utgifter til skoleskyss, basert på innsamlede tall av Westeren's datainnsamling, gjengitt i tabell 1. Til sist er det gjort analyser av fylkeskommunenes totale utgifter eksklusive utgifter til skoleskyss.

3.1Analyse av totale utgifter til lokale ruter

Det er først foretatt en regresjonsanalyse med utgifter pr. innbygger som avhengig variabel. I analysene er inkludert frie inntekter, innbyggere bosatt spredt, areal, befolkning på øyer, storbyfaktor, rutenett til sjøs. En nærmere drøfting av de enkelte forklaringsvariable finnes i Hervik m.fl (1995) og Granheim (1995). Resultatene av analysen er gjengitt i tabell 1.

Analysene viser at befolkning på øyer og rutelengde til sjøs gir signifikante utslag. Resultatene for areal er avhengig av om frie inntekter inkluderes i analysen eller ikke. Dersom begge disse variablene inkluderes er ingen av dem signifikante. Hver for seg er begge signifikante. Modellen er imidlertid følsom for om Finnmark er med i analysen eller ikke. Areal gir ikke signifikant utslag når Finnmark utelates av analysen. Dette kan skyldes at det først og fremst er i Finnmark at deler av transport behovet kan knyttes direkte til stort areal. I fylker som Oppland og Hedmark er det riktignok store arealer men en stor del av arealet er fjellområder uten kollektivtrafikk. Vi finner det rimelig å anta at frie inntekter har betydning for utgiftene til lokale ruter. Resultatet av regresjonsanalysen antyder at en økning i 1 000 kroner i frie inntekter pr. innbygger gir en økning i utgifter på 130 kroner pr. innbygger.

Innbyggere bosatt spredt får negativ koeffisient i analysen men er ikke signifikant når storbyfaktoren er inkludert i modellen. Vi ser av tabellen at utslaget av koeffisienten til storbyfaktoren også er avhengig av om spredtbygdhet er med eller ikke. Når spredtbygd inkluderes reduseres koeffisienten til storbyfaktoren. Resultatene med bruk av spredtbygdkriteriet og å utelate storbyfaktoren (kolonne G) indikerer at utgiftene til lokale ruter er lavere i fylker der mange av innbyggerne bor spredt enn i fylkeskommuner der innbyggerne bor tett. Dette indikerer at for lokale ruter er det utgifter knyttet til tettbygdhet. Dette er det samme som storbyfaktoren skal fange opp. Høyere utgifter i fylkeskommuner som er tettbygd kan skyldes at det er større bruk av kollektivtransport til og fra arbeid i fylker der arbeidstakere bor tett. I slike fylker er det mulig å gi et rutetilbud som tilfredsstiller arbeidstakernes reisebehov. At utgiftene øker som følge av dette kan skyldes behovet for stor transportkapasitet morgen og kveld som ikke kan utnyttes på en effektiv måte resten av døgnet.

Tabell 2 : Estimeringsresultater, avhengig variabel er fylkeskommunenes utgifter pr.innbygger lokale ruter.
t-verdier i parentes.

3.2Analyser av fylkeskommunenes utgifter til skoleskyss

Departementet har på grunnlag av data innsamlet av Nord-Trøndelagsforskning foretatt en analyse av fylkeskommunenes utgifter til skoleskyss. Resultater fra analysene av skoleskyss i tabell 2 viser at innbyggere bosatt spredt er viktigste variabel for å forklare forskjeller i skoleskyss. Fylkeskommuner med en høy andel av befolkningen bosatt spredt har også høye utgifter til skoleskyss. Dette er også i samsvar med analyser av skysselever i grunnskolen som viser at andelen skysselever i en kommune er sterkt avhengig av andel bosatt spredt.

Videre gir både areal, frie inntekter og rutenett til sjøs signifikant sammenheng når de kjøres sammen med spredtbygd hver for seg (dette er ikke vist i tabellen). Når frie inntekter og rutenett til sjøs tas med i analysen i tillegg til areal er ikke disse variablene signifikante. Videre endres koeffisientverdien vesentlig for disse variablene mens koeffisientverdien for areal er på om lag det samme. Forklaringskraften til modellen med spredtbygd og en av de andre variablene er best med areal som variabel.

Areal er i seg selv ikke en faktor som påvirker behov for skoleskyss. Det som vil være vesentlig er hvordan innbyggerne bor i forhold til hverandre. Når areal har betydning for utgiftene til skoleskyss, kan dette skyldes at det framstår som et grovt mål for bosettingstetthetens betydning for skyssutgiftene. Fylker med stort areal pr. innbygger er også i stor grad de fylker der det er behov for en viss skyssing av elever for å kunne drive en rasjonell skolestruktur. Areal fanger i så fall opp noe av det samme som innbyggere bosatt spredt.

Det er ikke overraskende at utslagene med frie inntekter eller rutenett til sjøs ikke er robuste når vi analyserer skoleskyssutgiftene alene. I tilsvarende analyser av antall elever med skoleskyss på kommunenivå finner vi at kommuner med høye frie inntekter har færre skysselever enn kommuner med lave frie inntekter. Dette indikerer at kommuner med høye inntekter kan prioritere en skolestruktur der det ikke er nødvendig å skysse elevene. Dette innebærer at fylkeskommunene i liten grad har kontroll over utgiftene til skoleskyss i grunnskolen. Vi kan derfor anta at frie inntekter har liten betydning for fylkeskommunenes skyssutgifter til grunnskoleelever.

For videregående skole vil fylkeskommunenes inntektsnivå trekke i to retninger på tilsvarende måte som for kommunene. Høye inntekter gir mulighet til å gi mange elever skyss, men det kan også innebære at fylkeskommunen prioriterer en desentralisert skolestruktur og lite skyssing av elever. Vi finner det derfor rimelig å anta at forskjell i inntekter heller ikke for videregående opplæring har systematisk betydning for utgiftene til skoleskyss.

Når det gjelder rutenett til sjøs finner vi det rimelig at dette ikke har vesentlig betydning for utgiftene til skoleskyss. Vi antar at det i liten grad er opprettet egne båtforbindelser bare for skoleruter. Denne variabelen fanger ikke opp særskilte avganger for knyttet til start eller slutt av skoledagen og vil derfor i svært liten grad kunne knyttes til skyssutgiftene spesielt.

Storbyfaktoren har som ventet ingen betydning for utgiftene til skoleskyss. Denne variabelen fanger først og fremst opp forhold i de store byene. I disse områdene ligger det vel til rette for en skolestruktur der det ikke vil være behov for vesentlig bruk av skoleskyss. Variabelen befolkning på øyer uten fast veisamband gir ikke signifikant utslag i analysen. For grunnskolen er det gitt retningslinjer for maksimal reiseavstand elevene bør ha til skolen. Dette kan gjøre at det er vanlig at kommuner med elever på øyer uten fast vegsamband i stor grad har egne skoler på øyene. Vi finner det derfor rimelig å anta at det i større grad enn for andre områder organiseres små skoler med få elever på slike øyer.

Tabell 3: Estimeringsresultater, avhengig variabel er netto driftsutgifter pr. innbygger tilskoleskyss.
t-verdier i parentes.

3.3Analyser av fylkeskommunenes utgifter til lokale ruter, eksklusive utgifter til skoleskyss

Departementet har i tillegg gjort analyser av nettoutgifter til lokale ruter eksklusive utgifter til skoleskyss. I tabell 3 har vi vist resultater av analyser totale utgifter til lokale ruter fratrukket utgifter til skoleskyss.

Analysene viser at storbyfaktor og rutenett til sjøs gir signifikant forklaring på variasjoner i resterende utgifter til lokale ruter. Som i de foregående analyser er utslaget av areal avhengig av om fire inntekter inkluderes. Når frie inntekter inkluderes har ikke areal signifikant betydning. Jf. diskusjonen av areal i de to foregående avsnitt er ikke dette overraskende.

I denne analysen, som i analysen av totale utgifter, finner vi at en negativ koeffisient på spredtbygdkriteriet fanger opp noe av det samme som storbyfaktoren. Vi finner også at befolkning på øyer har betydning for utgiftene.

Tabell 4: Estimeringsresultater, avhengig variabel er fylkeskommunenes utgifter pr. innbyggertil resterende utgifter til lokale ruter. t-verdier i parentes.

4.KONKLUSJON

De analyser som her er gjort gir grunnlag for å anslå storbyfaktorens betydningen for variasjon i utgifter til lokale ruter til noe under 10 prosent. Tilsvarende kan sjøkriterienes betydning anslås til å utgjøre om lag 20 prosent til sammen med størst vekt på rutenett til sjøs.

Analysene av skoleskyss viser at først og fremst spredtbygdhet, men også areal, har betydning for utgiftene skoleskyss. Samtidig viser analyser av totale utgifter eksklusiv skoleskyss at denne effekten motvirkes av en negativ sammenheng mellom spredtbygdhet og resterende utgifter. Dette bekrefter resultatet fra analysene av totalutgifter som indikerer at spredtbygdhet med negativt fortegn fanger opp noe av det samme som storbykriteriet.

Tabell 4 viser departementets forslag til ny kostnadsnøkkel for lokale ruter. Analysene av skoleskyss antyder at vekten på spredtbygd og areal bør være i overkant av 20 prosent i den totale kostnadsnøkkelen. Analyser av totale utgifter og utgifter eksklusive skoleskyss viser imidlertid at det er kostnader forbundet med tettbygdhet. Dette motvirker effekten av spredtbygdhet. Departementet har derfor valgt å redusere betydningen av spredtbygdhet og areal sammenlignet med hva analyser av skoleskyss isolert skulle tilsi. Departementet har ved fastsettelsen av vekten på areal og spredtbygdhet tatt utgangspunkt i vekten til dagens arealkriterium og fordelt vekten på "andel innbyggere bosatt spredt" og "andel areal" etter betydningen for utgifter til skoleskyss. Andel areal er gitt en vekt på 4 prosent og "andel innbyggere bosatt spredt" er gitt en vekt på 12 prosent.

Vekten på "andel storbytillegg", "andel befolkning på øyer uten fast vegsamband" og "andel rutenett til sjøs" er fastsatt på grunnlag av analyse av totale utgifter til lokale ruter. "Andel storbytillegg" får fra denne analysen en vekt på 9 prosent. "Andel befolkning på øyer uten fast vegsamband" og "andel rutenett til sjøs" får fra analysene en samlet vekt på om lag 23 prosent. Vekten fordeles med 18 prosent på rutenett til sjøs og 5 prosent på befolkning på øyer.

Tabell 6: Kostnadsnøkkel for lokale ruter