Forslag til endringer i inntektssystemet

13.1VURDERING AV DAGENS INNTEKTSSYSTEM

Inntektssystemet består i dag av et utgiftsutjevnende tilskudd, et inntektsutjevnende tilskudd, et særskilt tilskudd til kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge (Nord-Norgetilskudd), et tilskudd som fordeles etter skjønn og en overgangsordning som sikrer at endringer i kommunenes rammetilskudd fra år til år ikke blir for store.

Utjevning av skatteinntekter er grunnelementet for å skape økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Dagens inntektsutjevning har sikret alle kommuner og fylkeskommuner et minsteinntektsnivå i forhold til gjennomsnittlig skatteinntekt i landets kommuner og fylkeskommuner. Dette gjør at selv kommuner og fylkeskommuner med svakt skattegrunnlag kan tilby et tilfredsstillende tjenestetilbud til sine innbyggere. Inntektsutjevningen fungerer derfor som det viktigste utjevningselementet knyttet til ulik regional fordeling av betalingsevne i befolkningen og næringslivet.

Svakheten ved dagens inntektsutjevning er at minsteinntektskommunene i svært liten grad er finansielt avhengig av skattegrunnlaget i egen kommune. Endringer i skatteinntekter påvirker bare inntektene på kort sikt fordi en endring i skatteinntekter vil føre til en like stor endring i inntektsutjevnende tilskudd 2 år i ettertid. Dette innebærer at inntektssystemet ikke gir minsteinntektskommunene incentiv til å drive effektiv skatteinnkreving eller gjøre andre tiltak for å styrke det lokale skattegrunnlaget.

I dagens inntektssystem fordeles det utgiftsutjevnende tilskuddet ved hjelp av kriterier som i all hovedsak ikke kan påvirkes av kommunenes egne beslutninger. Dagens ordning beregnes utfra prinsippet om at ufrivillige utgifter på sektorersom omfattes av utgiftsutjevningen utjevnes 100 prosent. Kommuner med høyt beregnet utgiftsbehov får høyt utgiftsutjevnende tilskudd, mens kommuner med lavt beregnet utgiftsbehov får lavt utgiftsutjevnende tilskudd.

Regjeringen har erfart at det er flere problemer med dagens ordning for utgiftsutjevning. For det første er selve beregningsmetoden komplisert. Det er derfor ønskelig å finne en beregningsmetode som er enklere, lettere etterprøvbar og mer forutsigbar for kommunene. For det andre medfører selve beregningsmåten at justering av de makroøkonomiske rammene fra år til år får utilsiktede kortsiktige fordelingsvirkninger. For det tredje er det viktig at kostnadsnøklene oppdateres slik at kostnadsnøklene gjenspeiler et mest mulig reelt forhold mellom utgiftene på de ulike sektorer. Dette må fanges opp i nye kostnadsnøkler. For det fjerde har flere av kriteriene vært gjenstand for diskusjoner på faglig og politisk grunnlag. Det er derfor behov for å klargjøre det faglige grunnlaget for kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen, og samtidig avklare hvilken rolle utgiftsutjevningen skal ha i forhold til regionalpolitiske målsettinger innenfor et rammeoverføringssystem til kommunesektoren.

Nord-Norgetilskuddet i dagens inntektssystem bidrar til å sikre at kommunene og fylkeskommunene i de tre nordligste fylkene kan tilby sine innbyggere et godt kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud. Dokumentasjon lagt fram i kommuneøkonomiproposisjonen for 1995 og 1996 samt utvalgets dokumentasjon av det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet, viser at disse kommunene og fylkeskommunene har et bedre tjenestetilbud enn landets øvrige kommuner. Dette skyldes ikke minst det særskilte tilskuddet som gis til disse kommunene og fylkeskommunene. Erfaringen med dette tilskuddet er derfor at det bidrar sterkt til å oppfylle regionalpolitiske målsetninger for regionen.

Regjeringen mener at tildelingen av skjønnsmidler har fanget opp de behov som ikke kan dekkes gjennom det generelle inntektssystemet. Dette gjelder spesielt midlertidige forhold, spesielle utgiftsforhold som gjelder enkeltkommuner eller løsning av akutte økonomiske problemer for enkeltkommuner. Skjønnsmidlene utgjør likevel i dag en uforholdsmessig stor andel av det totale rammetilskuddet og er en stabil og betydelig del av det totale inntektsgrunnlaget for enkeltkommuner. Regjeringen mener at det er ønskelig å klargjøre forholdet mellom skjønnstildelingen og inntekts- og utgiftsutjevningen etter nytt system slik at en unngår en dobbeltkompensasjon. Videre er det også viktig å avklare om regionalpolitiske målsettinger bør ivaretas gjennom særskilte tilskudd.

Det siste elementet i dagens inntektssystem er overgangsordningen for det utgiftsutjevnende tilskuddet. Overgangsordningen har bidratt til at rammetilskuddet ikke varierer mye fra år til år ved at det legges 80 prosent vekt på fjorårets fordeling og 20 prosent vekt på tilskudd etter nye kriterier. Fordelene med dette er at kommunene og fylkeskommunene sikres en gradvis overgang dersom en oppgaveendring eller innlemming av et øremerket tilskudd medfører betydelig omfordeling av tilskudd. Overgangsordningen har også virket slik at kommuner med reduksjon i befolkningsgrunnlag får en forsinket reduksjon av inntektsgrunnlaget.

Ulempen med overgangordningen slik den er utformet i dag er at kommuner med sterk befolkningsvekst ikke får dette tilstrekkelig kompensert gjennom rammetilskuddet før etter mange år. Etter 5 år vil endringer i kriterieverdier ha om lag 70 prosent gjennomslag. I tillegg baseres kriteriene på befolkningsdata som ligger to år tilbake i tid. Det vil derfor være svært vanskelig for vekstkommuner å bygge opp et tjenestetilbud i takt med en befolkningsøkning. Det er også en ulempe med dagens overgangsordning at den gjør hele beregningen uoversiktlig. I dagens system er det vanskelig å skille ut effekt av kriterieendringer, oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd på tilskuddsfordelingen det enkelte år.

13.2PRINSIPPER FOR UTJEVNING

Kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet står sentralt i utformingen av velferdssamfunnet. Det henger sammen med at kommuneforvaltningen produserer grunnleggende nasjonale velferdstjenester, særlig i utdanningssektoren og helse- og sosialsektoren. Regjeringen vil fastslå at det er av grunnleggende betydning for alle landets innbyggere å ha tilgang til et godt kommunalt tjenestetilbud.

Rammetilskuddet er statens viktigste virkemiddel for å påvirke kommunenes og fylkeskommunenes inntektsfordeling. Regjeringen vil benytte inntektssystemet som et sentralt virkemiddel for å utjevneøkonomiskeforutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud i alle landets kommuner og alle landets fylkeskommuner. Selv om forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud utjevnes 100 prosent, kan tjenestetilbudet variere fra kommune til kommune avhengig av to faktorer. For det første kan effektiviteten i produksjonen være forskjellig. Inntektssystemet skal stimulere til en mest mulig effektiv ressursbruk lokalt, og det er derfor viktig at utgiftsutjevningen ikke kompenserer for ulikheter i utgifter som skyldes ulik effektivitet. For det andre kan ulikheter skyldes at kommunene og fylkeskommunene velger ulike løsninger og standarder for å tilfredsstille behovet for kommunale tjenester. Det er en viktig forutsetning for det kommunale selvstyret at kommunene og fylkeskommunene har et selvstendig ansvar for å innrette sin tjenesteproduksjon etter lokale behov og ønsker og lokale kostnadsforhold. Ulike valg av løsninger kan skyldes at innbyggerne ønsker ulikt nivå og standard på tjenestene og at kommunene innretter sin produksjon for å møte disse ønskene. Videre kan valg av løsninger gjenspeile at lokale kostnadsforhold gjør at ulike typer løsninger er hensiktsmessig i ulike typer kommuner. Innen pleie- og omsorgstjenesten kan f.eks. bosettingsmønsteret ha betydning for valg av institusjonsbasert eller hjemmebasert omsorg.

For å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud vil Regjeringen videreføre dagens ordning med inntektsutjevning og utgiftsutjevning. Inntektsnivå blant befolkningen og skatteinntekter fra privat virksomhet vil variere fra kommune til kommune og mellom regioner. En sterk utjevning av forskjeller i skatteinntekter er nødvendig for at alle kommuner og fylkeskommuner skal sikres en tilfredsstillende grunnfinansiering. Regjeringen ønsker å videreføre en utjevningsordning som gjør at kommuner med lave skatteinntekter sikres et minsteinntektsnivå. Dette bidrar til at hele befolkningen sikres et tilfredsstillende velferdstilbud uavhengig av lokalt skattegrunnlag.

I tillegg til å utjevne forskjeller i skatteinntekter er det nødvendig at utjevningssystemet tar hensyn til at kostnadene ved å tilby et likeverdig tjenestetilbud vil variere mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I utjevningssammenheng er det viktig å skille mellom frivillige og ufrivillige kostnader. Frivillige kostnadsulemper er et resultat av kommunens egne disposisjoner, mens ufrivillige kostnadsforskjeller er utenfor kommunens kontroll. Regjeringen vil videreføre prinsippet om at beregnede ufrivillige kostnadsulemper skal utjevnes fullt ut gjennom utgiftsutjevningen, slik det gjøres i dagens system. Frivillige kostnadsulemper skal ikke kompenseres gjennom utgiftsutjevningen.

Det er ikke et åpenbart svar på spørsmålet om hvilke kostnadsulemper som er frivillige og hvilke kostnadsulemper som er ufrivillige. Det klareste svaret kan gis med hensyn på befolkningssammensetning. En kommune med høy andel eldre eller høy andel barn i skolepliktig alder vil ha høye utgifter fordi en stor andel av befolkningen etterspør kommunale tjenester. Dette er et forhold som kommunen i liten grad kan påvirke selv.

Andre forhold som påvirker etterspørsel etter kommunale tjenester er sosio-økonomiske kjennetegn ved befolkningen, som f.eks husholdningsstruktur. Regionsenterkommunene og de store byene opplever opphopning av sosiale problemer sammenlignet med andre kommuner. Kommunene og fylkeskommunene har begrenset mulighet til å endre negative sosiale og helserelaterte forhold som i noen grad skyldes individuell livsstil. Samtidig er det dokumentert at kommunene har store utgifter som skyldes f.eks oppløsning av familieforhold. Helsevesenet har også stor belastning som følge av livsstilsykdommer. Dette fører til regionale forskjeller i etterspørsel etter helsetjenester, ettersom livsstilssykdommene har ulik utbredelse i ulike deler av landet. Regjeringen legger vekt på at kommunene og fylkeskommunene har liten kontroll over innbyggernes individuelle handlingsmønster og livsstil. Regjeringen mener derfor at kommunene og fylkeskommunene må utjevnes fullt ut for utgiftsforhold som skyldes sosio-økonomiske kjennetegn ved befolkningen siden dette i stor grad er utenfor kommunenes og fylkeskommunenes kontroll.

Kommunestørrelse og bosettingsmønster er også viktige faktorer som påvirker kostnadsforholdene i kommunesektoren. Kommunene har til en viss grad kontroll over bosettingsmønsteret i kommunen ved at de kan påvirke nyetableringenes geografiske beliggenhet. Bosettingsmønsteret vil imidlertid i stor grad være bestemt av historiske prosesser, og i tillegg andre forhold enn tilbudet av kommunale tjenester som f.eks næringsstruktur eller tilbud av privat tjenesteyting. Regjeringens oppfatning er derfor at kommunens innvirkning på bosettingsmønsteret på kort sikt vil være liten, men at spesielt kommuner i vekst har muligheter til å styre utviklingen av eget bosettingsmønster gjennom planlegging av utbyggingsområder. Regjeringen går inn for at kostnadsulemper knyttet til bosettingsmønsteret i kommunen bør inngå i utgiftsutjevningen. Dette er nødvendig for å sikre at kommuner med spredt bosetting og lange reiseavstander har like gode økonomiske mulighet for å tilby sine innbyggere tjenester som kommuner med et mer konsentrert bosettingsmønster.

Kommuner med lavt innbyggertall har mindre muligheter for å utnytte stordriftsfordeler enn kommuner med høyt innbyggertall. For enkelte kommuner kan denne kostnadsulempen påvirkes ved å slå seg sammen med andre kommuner. Dette vil imidlertid være en mulighet som kan utnyttes i varierende grad blant de små kommunene avhengig av blant annet geografi og kommunikasjonsforhold til andre kommuner. På tross av at det kan være grunnlag for sammenslutninger av kommuner vil det etter Regjeringens syn være nødvendig å kompensere kommuner for kostnadsulemper som følge av liten størrelse. Dette vil gi alle kommuner økonomiske muligheter til å tilby et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne uavhengig av hvor mange innbyggere som bor i kommunen.

Inntektssystemutvalget har drøftet om lønnsforskjeller og arbeidsgiveravgift er ufrivillige kostnadsulemper. Utvalget finner ikke grunnlag for å si at lønnsforskjeller er en viktig ufrivillig kostnadsfaktor, og foreslår at lønnsnivå ikke inkluderes i utgiftsutjevningen. Utvalget har i sine analyser betraktet den differensierte arbeidsgiveravgiften som et generelt distriktspolitisk virkemiddel, og har derfor ikke foreslått at høy arbeidsgiveravgift kompenseres gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet fordi dette vil motvirke intensjonen ved ordningen. Dette er i samsvar med Regjeringens syn på denne ordningen.

Inntektssystemutvalget legger til grunn at utgiftsutjevning i første rekke bør omfatte tjenester som kommunene og fylkeskommunene enten er pålagt å drive eller der det er knyttet sterke nasjonale målsettinger til standard og omfang. For kommunene gjelder dette i første rekke grunnskolesektoren og helse- og sosialsektoren. For fylkeskommunene gjelder dette i hovedsak videregående opplæring, helsesektoren og samferdselssektoren. Utvalget går i tillegg inn for at kommunene kompenseres for smådriftsulemper innen kommunal administrasjon.

Regjeringen slutter seg til Inntektssystemutvalgets vurderinger av hvilke tjenester som bør inngå i utgiftsutjevningen for kommuner og fylkeskommuner. Regjeringen legger vekt på at utgiftsutjevningen først og fremst skal omfatte de tjenester der målsettingen om et likeverdig tjenestetilbud står sterkt. På disse områdene har staten en sterk interesse i at kommunene tilbyr et godt tjenestetilbud til alle innbyggere. Det er derfor svært viktig at staten setter alle kommuner i stand til å tilby disse tjenestene. Dette gjelder først og fremst innen helse- og utdanningssektoren.

Dagens kostnadsnøkkel for kultursektoren består i all hovedsak av befolkningskriterier. Det vil ha små fordelingsmessige konsekvenser at denne sektoren utelates fra kostnadsnøkkelen for kommunene. Utjevningen av smådriftsulemper i kommuneadministrasjon vil også fange opp smådriftsulemper i kulturadministrasjonen. Regjeringen legger derfor til grunn at kultursektoren bør utgå av utgiftsutjevningen.

Kommunene utfører også en rekke andre oppgaver av mer lokal art på andre sektorer der det også kan være betydelig variasjoner i utgiftene mellom kommuner, men der staten stiller mindre krav til løsningene som tilbys innbyggerne. Dette gjelder f.eks. teknisk sektor. Denne sektoren er i langt større grad enn skole- og helse- og sosialsektoren finansiert gjennom gebyrer og avgifter. Regjeringen legger til grunn at en langtgående inntektsutjevning sikrer at alle kommuner også kan tilby tilfredsstillende tjenester også innenfor teknisk sektor og kultursektoren. Regjeringens forslag innebærer at finansieringen av andre tjenester enn de som omfattes av utgiftsutjevningen ivaretas av skatteinntekter, inntektsutjevnende tilskudd, øremerkede tilskudd (både til kommuneforvaltningen og direkte til institusjoner) samt gebyrer.

Kommunesektoren har en viktig rolle i regionalpolitikken. I mange regioner er kommunen svært viktig både for sysselsettingen og for det totale velferdstilbudet til innbyggerne. I enkelte regioner ønsker derfor Regjeringen at kommunene skal kunne tilby et bedre tjenestetilbud enn i regioner med et allsidig privat næringsliv og tjenestetilbud. Regjeringen vil derfor også ivareta viktige regionale hensyn gjennom inntektssystemet.

13.3INNBYGGERTILSKUDD

I dagens inntektssystem ivaretar utgiftsutjevningen både inntektstilførsel til kommunene og fylkeskommunene og utjevning av utgiftsforhold mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Regjeringen foreslår at den inntektstilførende delen skilles ut som et eget element i inntektssystemet. Dette tilskuddet fordeles likt pr. innbygger for alle kommuner og for alle fylkeskommuner. Rammen for dette tilskuddet for kommunene tilsvarer rammen for det utgiftsutjevnende tilskuddet for kommunene i dagens inntektssystem. Rammen for innbyggertilskuddet for fylkeskommunene tilsvarer rammen for det utgiftsutjevnende tilskuddet for fylkeskommunene i dagens inntektssystem. Basert på rammer fra Statsbudsjettet for 1996 vil innbyggertilskuddet utgjøre 3 857 kroner pr. innbygger for alle kommuner og 3 385 kroner pr. innbygger for alle fylkeskommuner.

Ved å skille den utgiftsutjevnende delen og den inntektstilførende delen av utgiftsutjevningen blir beregningen til inntektssystemet enklere og mer forutsigbar. Dette skyldes at det ikke lenger er nødvendig å operere med et beregningsmessig krav om egenfinansiering (egenfinansieringsandel). Det er også viktig at i de årlige budsjettoppgjør gir dette Regjeringen et ekstra virkemiddel for å tilpasse kommunesektorens inntekter til makroøkonomiske rammer uten at det gir utilsiktede fordelingsvirkninger.

13.4UTGIFTSUTJEVNING FOR KOMMUNER

Regjeringen slutter seg til de prinsipper som Inntektssystemutvalget har lagt til grunn for utgiftsutjevningen. Regjeringen vil foreslå at utgiftsutjevningen beregnes som en omfordeling mellom kommunene avhengig av beregnet utgiftsbehov. Utgiftsutjevningen ivaretas ved at kommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger over gjennomsnittet får et tillegg, mens kommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger under gjennomsnittet får et fratrekk i tilskudd. Når landsgjennomsnittet benyttes som referansenivå, vil disse tilleggene og fratrekkene summere seg til null for kommunene samlet. Omfordelingene motregnes mot innbyggertilskuddet for den enkelte kommune. Siden totalsummen er null vil ikke omfordelingen påvirke kommunesektorens totale rammer.

Omfordelingen mellom kommuner illustreres i figur 13.1.

Figur 13.1: Omfordeling mellom kommuner

Undisplayed Graphicbottom

Kommune A har et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger (UA) som er høyere enn landsgjennomsnittet (U). Kommune A får derfor et tillegg i innbyggertilskuddet som er lik differansen mellom kommunens beregnede utgiftsbehov og gjennomsnittlig utgiftsbehov (U). Tillegget i innbyggertilskuddet til kommune A er lik det mørke skraverte området. Kommune B har et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger (UB) som er lavere enn landsgjennomsnittet (U). Kommune B får derfor et fratrekk i innbyggertilskuddet som er lik differansen mellom gjennomsnittlig utgiftsbehov (U) og kommunens beregnede utgiftsbehov. Fratrekket i innbyggertilskuddet til kommune B blir lik det sorte området.

Forslaget vil på tre områder gi klare forbedringer i forhold til nåværende inntektssystem. For det første vil endringen i metoden for beregning av utgiftsbehov gi større stabilitet i utgiftsutjevningen sammenlignet med dagens system. Dette skyldes at det beregnede utgiftsbehovet ikke påvirkes av hvordan de frie inntektene fordeler seg på skatt, innbyggertilskudd og øvrige rammetilskudd gjennom inntektssystemet slik det gjøres i dagens system. For det andre vil forslaget gjøre utjevningsambisjonene uavhengig av de makroøkonomiske rammene. For det tredje vil inntektssystemet bli mindre komplisert, først og fremst fordi dagens egenfinansieringsordning forsvinner.

Egenfinansieringskravet i dagens inntektssystem sier at summen av skatt og inntektsutjevnende tilskudd pr. innbygger skal dekke den beregnede egenfinansieringen pr. innbygger. Regjeringen slutter seg til Inntektssystemutvalgets forslag om å fjerne beregningen av egenfinansieringsandelen. Denne beregningen har vært et kompliserende element i dagens inntektssystem, og ved å fjerne egenfinansieringsberegningen forenkles inntektssystemet. i Vedlegg 10 er det vist et regneeksempel for beregningen av utgiftsutjevningen.

13.4.1Grunnskole

13.4.1.1 Dagens kostnadsnøkkel

Det faglige grunnlaget for kostnadsnøkkelen til grunnskole ble sist gjennomgått i forbindelse med St. meld. nr. 11 (1990-91) "Om storbyenes økonomiske situasjon m.v." Dagens kostnadsnøkkel er vist i tabell 13.1 og ivaretar variasjon i etterspørsel etter 9-årig grunnskole som følge av ulikt elevtall gjennom kriteriet "Beregnet timetall". Videre ivaretar samme kriterium kostnadsforskjeller mellom kommuner som følge av smådriftsulemper i undervisningen for kommuner med lite elevgrunnlag med bosettingsmønster som krever små enheter. Kostnadsnøkkelen ivaretar også variasjon i etterspørsel etter skoleskyss og voksenopplæring. Det siste kriteriet er et basistillegg som skal ta hensyn til at kommunene har kostnader til skoleadministrasjon som er uavhengig av kommunens innbyggertall. Timetallskriteriet beregnes ved hjelp av den såkalte Agdermodellen der de samme standarder for grunnskoledrift legges til grunn for alle kommuner. Ved hjelp av disse standardene beregnes en teoretisk skolestruktur ut fra den enkelte kommunes elevgrunnlag og bosettingsmønster.

Tabell 13.1: Dagens kostnadsnøkkel for grunnskole

Kriterium	Vekt
Beregnet timetall	0,920
Andel innbyggere med skoleskyss	0,030
Andel innbyggere over 15 år	0,030
Basistillegg 1/435	0,020
Sum	1,000

Kostnadsnøkkelen for grunnskolen har vært uendret siden Agdermodellen ble innført som beregningsgrunnlag for kostnadsnøkkelen i 1992. Endringen av kostnadsnøkkelen i 1992 gav betydelige fordelingseffekter. Dels skyldtes fordelingseffektene at deler av kostnadsnøkkelen fra tidligere ikke fanget opp elevtallsutvikling og endring i skolestruktur fra 1985 til 1991, men fordelingseffektene skyldtes også at "Beregnet timetall" ble beregnet uavhengig av faktisk skolestruktur.

Innføringen av Agdermodellen var et betydelig framskritt i retning av å finne kriterier som er uavhengige av kommunenes egne prioriteringer. Det er to klare fordeler ved en slik beregningsmetode. Ved å benytte kriterier som er basert på normative betraktninger i stedet for faktisk skolestruktur blir to kommuner som har prioritert ulikt ved valg av skolestruktur behandlet likt ved fordeling av rammetilskudd. Den faktiske skolestrukturen vil være et resultat av den historiske utviklingen der bl.a. kommunens inntektsnivå og prioritering av skole sammenlignet med andre sektorer har hatt stor betydning for skolestrukturen. Ved en normativ beregning uavhengig av kommunens egen skolestruktur videreføres ikke en eventuell skjevfordeling av tilskudd som skyldes ulik lokal prioritering eller historisk inntektsgrunnlag.

For det andre bidrar en normativ tilskuddsfordeling til at det ikke legges føringer på hvordan den enkelte kommune skal innrette sin skolestruktur, men at skolestrukturen underlegges lokale prioriteringer innenfor gjeldende lov- og regelverk. En endring av skolestrukturen i kommunen kan gjøres uten at det får følger for tilskuddsnivået. Kommunene står derfor fritt til å velge den skolestruktur den finner hensiktsmessig uten at dette kan motiveres ut fra tap eller gevinst i overføringssystemet.

Det er blitt rettet sterk kritikk mot Agdermodellen. Dette skyldes i hovedsak at noen kommuner får et langt høyere antall skoler i den teoretiske beregningen enn i faktisk skolestruktur, mens andre kommuner får et lavere antall skoler i beregningen enn i faktisk skolestruktur. På grunn av til dels svært store avvik mellom teoretisk skolestruktur og faktisk skolestruktur har det vært behov for å se nærmere på om bruk av modellen gir skjeve utslag mellom ulike typer kommuner.

Det er i tillegg behov for 5† vurdere den totale sammensetningen av kostnadsnøkkelen. For det første er det behov for å vurdere hvilke utgifter som er knyttet til ulike utgiftsbærere. I dagens kostnadsnøkkel er en svært stor del av variasjoner i utgifter i grunnskole ivaretatt av kriteriet "Beregnet timetall" (92 prosent) som gjenspeiler en kombinasjon av elevtall og bosettingsmønster i kommunen. Det er behov for å vurdere om det er betydelige kostnader som kan påløpe uavhengig av skolestrukturen eller bosettingsmønsteret, og som i større grad er knyttet til antall elever i kommunen,eller særskilte behov hos elevene. For det andre er det behov for å vurdere bruk av antall elever med skoleskyss som eget kriterium siden dette kan påvirkes fra kommunenes side.

13.4.1.2 Forslag til ny kostnadsnøkkel for grunnskolen

Inntektssystemutvalget foreslår en betydelig endring av kostnadsnøkkelen for grunnkolesektoren. Den viktigste endringen er at kriteriet "Beregnet timetall" tas ut av kostnadsnøkkelen og erstattes med elevtall, to kriterier for bosettingsmønster og et basiskriterium. Vektingen av disse kriteriene er imidlertid basert på en revidert Agdermodell. Utvalget foreslår videre at direkte elevrelaterte utgifter fordeles etter elevtall og uavhengig av bosettingsmønster eller kommunestørrelse.

Inntektssystemutvalget har i samarbeid med Kommunal- og arbeidsdepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet forestått en revisjon av Agdermodellen. Hovedresultatet av denne revisjonen er at modellen genererer færre skoler med få elever enn dagens modell. Fortsatt beregner likevel Agdermodellen flere små skoler enn det man faktisk finner i kommunene.

Utvalget foreslår å ikke benytte beregnet timetall som kriterium direkte, men la timetallet benyttes for å tallfeste betydningen av elevtall, bosettingsmønster og basiskriteriet i kostnadsnøkkelen. Departementet slutter seg til denne vurderingen. For det første har bruk av beregnet timetall direkte i kostnadsnøkkelen skapt en diskusjon om hvorvidt tilskuddsfordelingen kan betraktes som en norm for hvordan kommunene bør innrette sin skolestruktur. Departementet ønsker ikke at kostnadsnøkkelen skal gi signaler om hvordan kommunene skal innrette sin virksomhet. Dette er kommunenes eget ansvar innenfor de rammer som er gitt av lov- og regelverk. For det andre viser erfaringen med Agdermodellen at beregninger basert på gitte normer er vanskelig å implementere. Dette gjør at beregningen for enkeltkommuner kan bli tilfeldige, avhengig av hvilke grenser som velges for de ulike skrankevariable. I tillegg slutter departementet seg til utvalgets vurdering om at de valgte kriterier vil gi større stabilitet og forutsigbarhet for kommunene med hensyn på framtidig tilskuddsnivå.

Utvalget har skilt ut spesialundervisning og elevmateriell som direkte elevrelaterte utgifter og benyttet elevtall som kriterium. Departementet slutter seg til den vurderingen. Behov for spesialundervisning kan dekkes gjennom ulike virkemidler og det finnes ikke datamateriale som beskriver den totale ressursinnsatsen på dette området. Den beste tilnærming synes derfor å være at behovet for spesialundervisning er proporsjonalt med antall elever.

Kommunens utgifter til skoleskyss utgjør om lag 2 prosent av utgiftene på grunnskolesektoren. Det er imidlertid en betydelig variasjon mellom ulike typer kommuner når det gjelder disse utgiftene. Analyser gjort av Kommunal- og arbeidsdepartementet viser at det er en klar sammenheng mellom antall innbyggere bosatt spredt og antall elever med skoleskyss. I overkant av 60 prosent av variasjonen i antall skysselever skyldes graden av spredtbygdhet. Departementet vil derfor foreslå at skyssutgifter ivaretas i kostnadsnøkkelen for grunnskole ved å øke vekten på kriteriet innbyggere bosatt spredt med 1 prosentenhet, og at elevtallets vekt reduseres med 1 prosentenhet i forhold til utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.

Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel på grunnskolesektoren er gjengitt i tabell 13.2. Elevtallet utgjør 81,5 prosent av kostnadsnøkkelen mens bosettingsmønsterkriteriene til sammen utgjør 14,5 prosent. Basisdelen av kostnadsnøkkelen utgjør 4 prosent.

Tabell 13.2: Forslag til ny kostnadsnøkkel for grunnskole

Kriterium	Vekt
Andel basiskriterium	0,040
Andel elever	0,815
Andel beregnet reisetid	0,111
Andel innbyggere bosatt spredt	0,034
Sum	1,000

13.4.1.3 Korreksjonsordning for statlige/private skoler

De offentlige kostnadene til drift av statlige og private skoler blir dekket av staten. Kommunene har ikke utgifter til grunnskole for de elevene som går i slike skoler. Det er derfor innført en korreksjonsordning i inntektssystemet som skal sørge for at kommunene kommer likt ut økonomisk uavhengig av om de har elever i slike skoler eller om kommunen selv organiserer tilbudet for alle elever. Korreksjonsordningen innebærer i prinsippet at kommunene ikke får inntekter for de elevene de ikke har utgifter til.

Korreksjonsordningen er utformet slik at kommuner som har like mange elever i statlige eller private skoler som gjennomsnittet for landet, får samme overføring som de ville hatt uten korreksjonsordningen. Kommuner som har flere elever i statlige eller private skoler enn gjennomsnittet, får redusert overføring, mens kommuner med færre elever, får en økning i overføringene i forhold til den de hadde fått uten korreksjonen.

Inntektssystemutvalget foreslår at denne ordningen erstattes med en betalingsordning der hver kommune betaler direkte til den enkelte private eller statlige skole etter satser fastsatt av staten.

Regjeringen vil inntil videre beholde korreksjonsordningen for statlige og private skoler.

13.4.1.4Grunnskolereformen

Regjeringen foreslår å innføre obligatorisk 10-årig grunnskole fra høsten 1997. Dette innebærer at kommunene får utvidete oppgaver fra 1. august 1997. Tilskudd til økte driftsutgifter i grunnskolen vil i hovedsak bli fordelt til kommunene som frie inntekter gjennom rammetilskuddet.

Regjeringen foreslår at kostnadsnøkkelen for 1997 utformes uavhengig av gjennomføringen av grunnskolereformen. Dette innebærer at kompensasjon for økte driftsutgifter som følge av grunnskolereformen gis en særskilt fordeling for 1997, og fordeles som et særskilt tillegg til øvrige elementer i rammetilskuddet for den enkelte kommune.

Det økonomiske opplegget for gjennomføringen av grunnskolereformen er nærmere omtalt i kapittel 7, overføringene gjennom inntektssystemet er omtalt i kapittel 7.7.2.

13.4.2Helse- og sosialtjenesten

13.4.2.1 Dagens kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten

Det faglige grunnlaget for kostnadsnøkkelen til helse- og sosialtjenestenble gjennomgått i forbindelse med St. meld. nr. 11 (1990-91) "Om storbyenes økonomiske situasjon m.v." Revisjonen tok bl.a. hensyn til PU-reformen som innebar at kommunene fra 1992 overtok ansvaret for de psykisk utviklingshemmede. Kostnadsnøkkelen er vist i tabell 13.3.

Dagens kostnadsnøkkel er vist i tabell 13.3. Alderskriterier utgjør 76 prosent av dagens kostnadsnøkkel. Kriteriet "Adel enpersonhusholdninger over 67 år" ivaretar at aleneboende eldre har større behov for hjemmebasert omsorg enn eldre som inngår i flerpersonhusholdning. "Andel sosialhjelptilfeller" skal ivareta utgiftsbehovet til økonomisk sosialhjelp. "Andel beregnet reisetid" skal kompensere for kostnadsulemper i tjenesteproduksjonen, først og fremst i hjemmebasert omsorg, som følge av ulikheter i bosettingsmønsteret. Basistillegget, som fordeler et likt beløp til alle kommuner, ivaretar smådriftsulemper i kommuner med lavt innbyggertall.

I dagens kostnadsnøkkel beregnes særskilte tillegg til storbyer og kommunene i Troms og Finnmark. I tillegg til storbyene ble det ved forenklingen av inntektssystemet i 1994 vedtatt at kommunene Skien, Fredrikstad, Drammen, Tromsø og Kristiansand også skulle motta storbytillegg. For disse byene ble tillegget fastsatt etter de samme prinsipper som for Stavanger kommune.

Tabell 13.3: Dagens kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten i kommunene.

Kriterium		Vekt
Andel innbyggere 0-15 år		0,08
Andel innbyggere 16-66 år		0,23
Andel innbyggere 67-79 år		0,14
Andel innbyggere 80 år og over		0,31
Andel enpersonhusholdninger 67 år og over		0,07
Andel sosialhjelpstilfeller		0,06
Andel reisetid		0,04
Andel basistillegg		0,07
Tillegg:
Oslo	10,0 prosent
Bergen	7,5 prosent
Trondheim	5,0 prosent
Stavanger	5,0 prosent
Kommunene i Troms	5,0 prosent
Kommunene i Finnmark	15,0 prosent
Sum		1,00

Det har vært behov for en gjennomgang av kostnadsnøkkelen på helse- og sosialsektoren for kommunene. For det første er det ønskelig at kostnadsnøkkelen består av generelle kriterier som gjelder alle kommuner. Det er derfor en målsetting å erstatte særskilte tillegg til storbyene, kommunene i Troms og kommunene i Finnmark med generelle kriterier som beskriver utgiftsbehovet i alle kommuner.

For det andre er kriteriet "andel sosialhjelpstilfeller" blitt kritisert fordi det påvirkes av kommunenes egne disposisjoner og fordi det ikke fanger opp forskjeller i stønad pr. tilfelle. Dette kriteriet er utformet slik at det ikke gjenspeiler forskjeller i stønadslengde eller stønadsnivå. Det er derfor en målsetting å finne kriterier som i større grad fanger opp forhold som utløser behov for sosialhjelp.

For det tredje har det vært rettet sterk kritikk mot kriteriet "Beregnet reisetid". Kriteriet skal fange opp utgiftsbehov knyttet til forskjeller i bosettingsmønster mellom kommuner. Kritikken er i stor grad rettet mot at store bykommuner får en relativt høy andel av dette kriteriet sammenlignet med spredtbygde landkommuner med korte reiseavstander. Det har derfor vært behov for å gjennomgå det faglige grunnlaget for bosettingsmønsterets betydning på pleie- og omsorgsektoren generelt.

13.4.2.2 Forslag til ny kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten

Kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten består hovedsakelig av alderskriterier. Inntektssystemutvalget foreslår i hovedsak samme aldersfordeling som i dagens kostnadsnøkkel, men foreslår at innbyggere over 80 deles inn i de to aldersgruppene 80-89 år, og 90 år og eldre. Innbyggerne under 80 år deles i aldersgruppene 0-15 år, 16-66 år og 67-79 år. I aldersgruppen over 90 år mottar 90 prosent av befolkningen pleie- og omsorgstjenester fra kommunene. Brukere av hjemmetjenester i denne aldersgruppen får også mer hjelp pr. bruker enn yngre pleietrengende. Regjeringen slutter seg til at det er viktig å fange opp utgiftsbehovet til de eldste eldre på en bedre måte enn i dagens kostnadsnøkkel.

Utvalget finner i sine analyser at husholdningsstruktur påvirker etterspørsel etter pleie- og omsorgstjenester. Dette kan skyldes at aleneboende har mindre tilgang på privat omsorg enn eldre som bor i flerpersonhusholdninger. Aleneboende eldre vil ha behov for tilsyn, trygghet og sosial kontakt. I en flerpersonhusholdning vil f. eks. ektefelle eller andre kunne ivareta deler av pleiebehovet. Departementet foreslår i likhet med utvalget at dette forholdet ivaretas gjennom kriteriet "Andel ikke-gifte 67 år og over".

Utvalget foreslår å ta inn "dødelighet" som kriterium i kostnadsnøkkelen. Dødelighet fanger opp en rekke sosio-økonomiske forhold som påvirker forekomsten av sykdom i befolkningen. Kommuner med høy forekomst av sykdom i befolkningen vil ha høyere samlet pleietyngde, enten det skyldes antall personer med behov for tjenester eller hvor stort behov for tjenester den enkelte bruker har. Behovet for pleie- og omsorgstjenester vil være størst i siste fase av livet for de fleste personer. Dersom befolkningen i deler av landet dør i yngre alder enn gjennomsnittet, vil kommunene i disse områdene ha få innbyggere i de eldste alderskategoriene og dermed bli underkompensert for sitt utgiftsbehov. Ved å benytte dødelighet i kostnadsnøkkelen tar vi hensyn til ulik levealder i forskjellige deler av landet.

Inntektssystemutvalget foreslår at sosialhjelpsutgiftene ivaretas gjennom kriteriene "Antall registrerte arbeidsledige", "Antall innvandrere og flyktninger med fjernkulturell bakgrunn" og "Antall skilte og separerte 16-59 år". Utgifter til barnevern foreslås ivaretatt av kriteriet "Antall skilte og separerte 16-59 år". Utvalgets kostnadsnøkkel er basert på gjennomgang av foreliggende forskning og regresjonsanalyser gjort av Statistisk sentralbyrå. Departementet mener at utvalget har funnet fram til bakenforliggende forhold som det er allment akseptert at har stor betydning for sosialhjelpsutbetalingene og utgifter til barnevern i de fleste kommuner. Dette er en klar forbedring i forhold til kriteriet "antall sosialhjelpstilfeller med økonomisk sosialhjelp". De foreslåtte kriteriene vil også være mindre påvirkbare av kommunenes egne disposisjoner.

Det kan innvendes mot kriteriet "antall registrerte arbeidsledige" at det ikke er objektivt. Personer på tiltak inngår ikke i kriteriet, og kommunene kan derfor øke sin kriterieverdi ved å unnlate å opprette tiltaksplasser. Videre kan kommunene påvirke registrering av arbeidsledige. Det er imidlertid allerede en utbredt praksis ved sosialkontorene å kreve at sosialhjelpsmottakere uten arbeid må være registrert arbeidetledige for å motta støtte. Videre antar departementet at kommunenes innsats overfor arbeidsledigheten i første rekke er styrt av den politiske viljen til å sikre en meningsfylt hverdag for innbyggere som ikke har fått innpass i arbeidsmarkedet. Ved å redusere tilbudet av tiltaksplasser vil kommunene selv bidra til økte sosiale problemer og økt registrert ledighet i egen kommune. Dette vil neppe være politisk akseptabelt i noen kommuner. Departementet mener derfor at hensynet til et best mulig fordelingssystem må telle sterkt og forutsetter at kommunenes innsats mot arbeidsledigheten ikke reduseres som følge av dette kriteriet. På denne måten sikres kommunene kompensasjon for sitt utgiftsbehov.

Utvalget finner i sine analyser ingen sammenheng mellom tilgjengelige mål for bosettingsmønster og utgifter på pleie- og omsorgssektoren. Det er først og fremst i hjemmebasert omsorg at det kunne forventes at bosettingsmønsteret påvirker kostnadsforholdene i tjenesteproduksjonen. Det har tidligere vært antatt at en større del av arbeidstiden benyttes til å reise i spredtbygde kommuner enn i tettbygde kommuner. Når utvalget ikke finner en slik sammenheng kan dette skyldes flere elementer. For det første kan det skyldes at tilgjengelige mål for bosettingsmønster ikke på en god måte beskriver det kostnadsdrivende elementet i bosettingen. Vi vet at variabelen "beregnet reisetid" gir store bykommuner en uforholdsmessig stor andel av dette kriteriet. Variabelen "antall innbyggere bosatt spredtbygd" skiller ikke mellom lange og korte reiseavstander i spredtbygde strøk. En annen forklaring kan være at hjemmebasert omsorg organiseres i soner for å redusere betydningen av reiseavstander innad i kommunen. I tettbygde strøk vil det også ta en viss tid å bevege seg mellom brukere av tjenesten. Soneorganisering i kommuner med lange reiseavstander vil antagelig redusere forskjeller mellom tettbygde og spredtbygde kommuner i effektiv pleietid betydelig. Moderne organisering av tjenesten i form av integrerte løsninger organisert som bo- og servicesentre vil også redusere betydningen av reiseavstander i kommunene ved at flere eldre får et selvstendig boalternativ med tilgang på nødvendige tjenester.

På bakgrunn av utvalgets analyser og svakheten i foreliggende mål for bosettingsmønster finner ikke departementet grunnlag for å ta hensyn til bosettingsmønster i kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten. Departementet vil imidlertid arbeide videre med å lage bosettingsmål som i større grad kan forventes å fange opp kostnadsforholdene i sektoren.

Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten er vist i tabell 13.4. Den største forskjellen i forhold til dagens kostnadsnøkkel er at de særskilte tillegg til storbyer og kommunene i Troms og Finnmark er erstattet med andre kriterier. I tillegg er bakenforliggende sosiale forhold tillagt større vekt i ny kostnadsnøkkel enn i dagens nøkkel. Alderskriteriene utgjør om lag 70 prosent av kostnadsnøkkelen. Sosiale kriterier utgjør om lag 20 prosent og dødelighet og husholdningsstruktur utgjør 10 prosent av nøkkelen.

Tabell 13.4: Forslag til ny kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten i kommunene

Kriterium	Vekt
Andel innbyggere 0-15 år	0,065
Andel innbyggere 16-66 år	0,140
Andel innbyggere 67-79 år	0,150
Andel innbyggere 80-89 år	0,250
Andel innbyggere 90 år og over	0,094
Andel skilte 16-59 år	0,141
Andel arbeidsledige 16-59 år	0,048
Andel innvandrere med fjernkulturell bakgrunn	0,010
Andel dødelighet	0,051
Andel ikke-gifte 67 år og over	0,051
Sum	1,000

13.4.3Administrasjon

13.4.3.1 Basistillegget i dagens kostnadsnøkkel for kommunene

I dagens kostnadsnøkkel for kommunene er det ikke en egen kostnadsnøkkel for kommunal administrasjon. Et basistillegg med en vekt på 5,6 prosent representerer likevel utgifter til nødvendig sentral- og sektoradministrasjon. Basistillegget er utformet slik at alle kommuner tildeles et likt beløp gjennom dette kriteriet.

Basiskriteriet i felles kostnadsnøkkel er sammensatt av basiskriteriene i de enkelte sektornøkler slik de var utformet før forenklingen i 1994. De sektorvise basistilleggene ble begrunnet med at alle kommuner hadde visse grunnkostnader på hver enkelt sektor, særlig knyttet til administrasjon. Dette har relativt sett større betydning for utgiftsbehovet i små kommuner sammenlignet med store kommuner. I tillegg ble en tidligere ordning med eget småkommunetilskudd tatt inn i samme kriteriet. Begrunnelsen for dette tilskuddet var at små kommuner hadde større utgifter pr. innbygger knyttet til virksomhet hvor staten ikke gir sektortilskudd, bl. a. til administrasjon.

13.4.3.2 Forslag til kostnadsnøkkel for kommunal administrasjon

Regjeringen slutter seg til Inntektssystemutvalgets forslag om at det bør etableres en kostnadsnøkkel for nødvendig kommunal administrasjon. Den nye kostnadsnøkkelen for administrasjon skal dekke sentraladministrasjon og all sektoradministrasjon.

Behovet for en slik kostnadsnøkkel er begrunnet med at de faste kostnadene knyttet til drift av kommuneadministrasjon utgjør store beløp pr. innbygger i de minste kommunene. Utvalget legger til grunn at utgifter til kommunal administrasjon først og fremst vil være avhengig av kommunens størrelse. En kommune med 50 000 innbyggere har vesentlig større utgifter til administrasjon enn en kommune med 5 000 innbyggere. Dette ivaretas gjennom kriteriet "Andel innbyggere". I tillegg vil det være smådriftsulemper i kommunal administrasjon. En særskilt kostnadsnøkkel for administrasjon skal sikre at det tas hensyn til smådriftsulemper i de minste kommunene. Dette ivaretas gjennom et basistillegg i kostnadsnøkkelen som fordeles med et likt beløp pr. kommune.

Departementet legger Inntektssystemutvalgets forslag til kostnadsnøkkel for administrasjon til grunn for sitt forslag. Utvalget har beregnet at de faste kostnadene utgjør 7,5 prosent av de samlede administrasjonsutgiftene. Dette begrunner departementets forslag til kostnadsnøkkel for kommunal administrasjon vist i tabell 13.5. Basistillegget som skal reflektere de faste kostnadene, er gitt en vekt på 0,075, mens "Andel innbyggere" har fått en vekt på 0,925.

Tabell 13.5: Forslag til kostnadsnøkkel for kommunal administrasjon.

Kriterium	Vekt
Basistillegg	0,075
Andel innbyggere	0,925
Sum	1,000

13.4.4 Forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene

Forslaget til ny kostnadsnøkkel for kommunene er en sammenvekting av kostnadsnøklene for grunnskole, helse- og sosialtjenesten og kommunal administrasjon. Vektene er proporsjonale med tjenestenes netto driftsutgifter i 1994. Grunnskole har en vekt på 31,0 prosent, helse- og sosialtjenesten en vekt på 50,4 prosent og kommunal administrasjon en vekt på 18,6 prosent.

Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel er vist i tabell 13.6. Alderskriteriene utgjør 77,7 prosent av kostnadsnøkkelen. Kriterier for sosiale forhold, dødelighet og husholdningsstruktur utgjør 15,2 prosent. Kriterier for bosettingsmønster betyr 4,5 prosent i kostnadsnøkkelen, mens basiskriteriet utgjør 2,6 prosent.

Tabell 13.6: Forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene.

Kriterium	Vekt
Andel innbyggere 0-6 år	0,032
Andel innbyggere 7-15 år	0,289
Andel innbyggere 16-66 år	0,183
Andel innbyggere 67-79 år	0,093
Andel innbyggere 80-89 år	0,132
Andel innbyggere 90 år og over	0,048
Andel skilte og separerte 16-59 år	0,071
Andel arbeidsledige 16-59 år	0,024
Andel dødelighet	0,026
Andel ikke-gifte 67 år og over	0,026
Andel innvandrere	0,005
Andel reisetid	0,034
Andel bosatt spredtbygd	0,011
Andel basistillegg	0,026
Sum	1,000

Departementet vil spesielt påpeke tre viktige endringer i forhold til nåværende kostnadsnøkkel. For det første er det introdusert tre sosiale kriterier som skal fange opp forskjeller i beregnet utgiftsbehov innen sosialhjelp og barnevern. Dette er en klar forbedring i forhold til kriteriet "Antall sosialhjelpstilfeller" i dagens kostnadsnøkkel. Til forskjell fra dagens kriterium, vil de nye kriteriene både fange opp forskjeller i antall sosialhjelpstilfeller og forskjeller i stønadsnivå pr. klient. De vil også i større grad tilfredsstille kravet til objektivitet. For det andre er kriteriet "Beregnet timetall" fra Agdermodellen tatt ut av kostnadsnøkkelen og erstattet med kriteriene "Andel innbyggere 7-15 år" , "Andel reisetid", "Andel bosatt spredt" og "Andel basistillegg". Denne endringen bidrar til økt stabilitet i rammetilskuddet, samtidig som det blir lettere for kommunene å forutsi hvordan utgiftsbehovet påvirkes av endringer i elevtallet. For det tredje vil det ha stor betydning for de minste kommunene at vekten på basistillegget er redusert fra 5,6 til 2,6 prosent.

Tabell 13.7 viser beregnet utgiftsbehov pr. innbygger for kommunene gruppert etter fylke. Departementets forslag reduserer de fylkesvise forskjellene i utgiftsbehov pr. innbygger. I nåværende kostnadsnøkkel har kommunene i Akershus det laveste beregnede utgiftsbehovet, 17 prosent under landsgjennomsnittet. Det høyeste beregnede utgiftsbehovet finner vi blant kommunene i Sogn og Fjordane, som i gjennomsnitt ligger 21 prosent over landsgjennomsnittet. Med departementets forslag vil fremdeles Akershus og Sogn og Fjordane være ytterpunktene, men avvikene fra landsgjennomsnittet blir mindre. Det beregnede utgiftsbehovet for kommunene i Akershus ligger 10 prosent under landsgjennomsnittet, mens kommunene i Sogn og Fjordane ligger 10 prosent over. Sammenlignet med utvalgets forslag er det bare Oslo som får endret utgiftsbehov. Oslo får en reduksjon fra å ligge akkurat på landsgjennomsnittet til å ligge 1 prosent under.

Tabell 13.7: Beregnet utgiftsbehov pr. innbygger, dagens kostnadsnøkkel og forslag til nykostnadsnøkkel. Kommunene gruppert etter fylke. Indeks, landsgjennomsnittet lik 1.

	Dagenskostnadsnøkkel	Regjeringens forslag
Østfold	0,96	1,00
Akershus	0,83	0,90
Oslo	0,99	0,99
Hedmark	1,03	1,03
Oppland	1,02	1,02
Buskerud	0,96	1,00
Vestfold	0,94	1,00
Telemark	1,03	1,04
Aust-Agder	1,07	1,05
Vest-Agder	1,01	1,01
Rogaland	0,95	0,96
Hordaland	1,02	1,02
Sogn og Fjordane	1,21	1,10
Møre og Romsdal	1,05	1,04
Sør-Trøndelag	1,00	0,99
Nord-Trøndelag	1,09	1,05
Nordland	1,10	1,04
Troms	1,09	0,99
Finnmark	1,16	0,97

Det er i hovedsak tre årsaker til at kommunene i Sogn og Fjordane i gjennomsnitt får et høyt beregnet utgiftsbehov. For det første har Sogn og Fjordane mange små kommuner som får god uttelling gjennom basistillegget. For det andre har kommunene i dette fylket et spredt bosettingsmønster, både målt ved reisetidskriteriet og ved spredtbygdkriteriet. For det tredje har kommunene i Sogn og Fjordane en høy andel eldre i befolkningen.

De kriteriene som forklarer at kommunene i Sogn og Fjordane har et høyt beregnet utgiftsbehov forklarer også at kommunene i Akershus har et lavt beregnet utgiftsbehov. Kommunene i Akershus har gjennomgående et høyt innbyggertall, et konsentrert bosettingsmønster og en ung befolkning.

Det er kommunene i Østfold, Akershus, Buskerud og Vestfold som får størst økning i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger som følge av departementets forslag til ny kostnadsnøkkel. Kommunene i disse fylkene tjener på at basistillegget får redusert vekt og at de særskilte tilleggene til storbyene og kommunene i Troms og Finnmark er tatt ut. I tillegg har kommunene i disse fylkene et høyt antall skilte og separerte i forhold til innbyggertallet.

Den sterkeste reduksjonen i beregnet utgiftsbehov finner vi blant kommunene i Troms, Finnmark og Sogn og Fjordane. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel slår sterkest ut for Finnmarkskommunene. De får i gjennomsnitt redusert det beregnede utgiftsbehovet fra 16 prosent over landsgjennomsnittet til 3 prosent under landsgjennomsnittet. Reduksjonen i beregnet utgiftsbehov for Finnmarkskommunene skyldes delvis at departementet ikke foreslår et eget Troms- og Finnmarkstillegg for helse- og sosialsektoren og delvis at basistillegget har fått redusert betydning. Når Finnmarkskommunene får et beregnet utgiftsbehov på bare 97 prosent av landsgjennomsnittet, henger dette sammen med at Finnmark har en relativt ung befolkning og at Finnmark ligger om lag på landsgjennomsnittet med hensyn til de bosettingsmål departementet har anvendt.

En del av kommunene i Troms får også en betydelig reduksjon som følge av at departementet ikke foreslår et eget Troms- og Finnmarkstillegg i helse- og sosialsektoren og fordi basistilleggets betydning reduseres. Kommunene i Sogn og Fjordane taper på at den nye kostnadsnøkkelen i større grad tar hensyn til sosiale faktorer, kriteriet "Beregnet timetall" er fjernet og fordi basistillegget får mindre betydning.

Tabell 13.8: Beregnet utgiftsbehov pr. innbygger, dagens kostnadsnøkkel og forslag til nykostnadsnøkkel. Kommunene gruppert etter innbyggertall. Indeks, landsgjennomsnittet er lik 1.

Antall innbyggere	Dagenskostnadsnøkkel	Departementets forslag
0 - 1 000	2,07	1,41
1 000 - 2 000	1,63	1,26
2 000 - 3 000	1,36	1,17
3 000 - 4 000	1,22	1,10
4 000 - 5 000	1,15	1,08
5 000 - 10 000	1,04	1,02
10 000 - 20 000	0,94	0,97
20 000 - 50 000	0,88	0,95
50 000 -	0,94	0,97

Tabell 13.8 viser beregnet utgiftsbehov pr. innbygger for kommunene gruppert etter innbyggertall. Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel gir et høyt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger i de minste kommunene. Kommuner med færre enn 1 000 innbyggere har i gjennomsnitt et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger vel 40 prosent over landsgjennomsnittet. Det skyldes først og fremst at basistillegget kompenserer disse kommunene for kostnadsulemper i administrasjon og grunnskole. I tillegg har de minste kommunene en høy andel eldre i befolkningen.

Basistillegget bidrar til at beregnet utgiftsbehov pr. innbygger avtar med stigende innbyggertall. Kommunene med mer enn 50 000 innbyggere får imidlertid et høyere beregnet utgiftsbehov pr. innbygger enn kommuner med mellom 20 000 og 50 000 innbyggere. Det skyldes at de største kommunene har en høy andel eldre i befolkningen og mange skilte og separerte.

I forhold til dagens kostnadsnøkkel gir departementets forslag en betydelig reduksjon i beregnet utgiftsbehov for kommuner med færre enn 5 000 innbyggere. Dette skyldes at basistillegget har fått lavere vekt. Nåværende kostnadsnøkkel gir kommunene med færre enn 1 000 innbyggere et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger som utgjør mer enn det dobbelte av gjennomsnittet på landsbasis. Med departementets forslag blir utgiftsbehovet i disse kommunene beregnet til å ligge vel 40 prosent over landsgjennomsnittet.

Det er de mellomstore byene som får størst økning i beregnet utgiftsbehov som følge av departementets forslag. Dagens kostnadsnøkkel gir disse kommunene et beregnet utgiftsbehov pr. innbygger 12 prosent under landsgjennomsnittet. Med departementets forslag blir de liggende 5 prosent under landsgjennomsnittet. Hovedårsaken til at de mellomstore byene kommer bedre ut er større vekt på sosiale forhold og alderskriterier. I tillegg kommer virkningene av at de særskilte tilleggene til storbyene og kommunene i Troms og Finnmark er tatt ut av kostnadsnøkkelen og at basistillegget har fått lavere vekt. Til tross for at storbytillegget elimineres, vil de største byene få en vekst i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger på vel 3 prosent. Dette henger sammen med at sosiale kriterier og alderskriterier har fått større betydning, at basistillegget får lavere vekt og at departementet ikke foreslår særskilte tillegg til kommunene i Troms og Finnmark.

Den nye kostnadsnøkkelen er en klar forbedring i forhold til dagens kostnadsnøkkel, og vil bidra til at kommuner med lavest inntektsnivå får en større andel av rammetilskuddet. Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene reduserer forskjellene i beregnet utgiftsbehov. Kostnadsnøkkelen i dagens inntektssystem har bidratt til at små utkantkommuner kan gi et bedre tjenestetilbud enn landets øvrige kommuner. Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel er i større grad enn tidligere utformet for å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Dette har spesielt gitt utslag i redusert vekt på basiskriteriet.

Departementet anser at regionalpolitiske hensyn tilsier at noen kommuner skal ha mulighet for å kunne tilby et bedre kommunalt tjenestetilbud enn landets øvrige kommuner. Dette skal ivaretas gjennom særskilte tilskudd, som f.eks. Nord-Norgetilskuddet og Regionaltilskuddet.

13.5UTGIFTSUTJEVNING FOR FYLKESKOMMUNER

Regjeringen slutter seg til de prinsipper som Inntektssystemutvalget har lagt til grunn for utgiftsutjevningen. Regjeringen vil foreslå at utgiftsutjevningen beregnes som en omfordeling mellom fylkeskommunene avhengig av beregnet utgiftsbehov. Utgiftsutjevningen ivaretas ved at fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger over gjennomsnittet får et tillegg, mens fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov pr. innbygger under gjennomsnittet får et fratrekk. Når landsgjennomsnittet benyttes som referansenivå, vil disse tilleggene og fratrekkene summere seg til null for fylkeskommunene samlet. Omfordelingene motregnes mot innbyggertilskuddet for den enkelte fylkeskommune. Siden totalsummen er null vil ikke omfordelingen påvirke fylkeskommunesektorens totale ramme, jf. for øvrig nærmere beskrivelse av tilsvarende prinsipp for kommunene.

13.5.1Videregående opplæring

13.5.1.1 Dagens kostnadsnøkkel for videregående opplæring

Kostnadsnøkkelen for videregående opplæring ble sist oppdatert i St.meld. nr. 23 (1992-93) "Om forholdet mellom staten og kommunane". Kostnadsnøkkelen, vist i tabell 13.10, lå til grunn for etableringen av en felles kostnadsnøkkel fra 1994.

Tabell 13.9: Dagens kostnadsnøkkel for videregående opplæring

KRITERIUM	VEKT
ANDEL INNBYGGERE 16-18 åR	0,61
ANDEL SøKERE TIL YRKESFAGLIG OPPLæRING	0,20
ANDEL INNBYGGERE BOSATT SPREDTBYGD	0,04
ANDEL INNBYGGERE OVER 18 åR	0,15
SUM	1,00

Utgangspunktet for kostnadsnøkkelen er at fylkeskommunene blir påført en viss enhetskostnad uansett hvilken studieretning eleven velger. Denne grunnutgiften er like stor for alle elever. "Antall innbyggere 16-18 år" ble gitt en vekt som reflekterer utgiftene ved å gi alle et allmennfaglig tilbud, mens vekten til "Antall søkere til yrkesfaglig opplæring" reflekterer merkostnaden ved å gi et yrkesfaglig tilbud.

Kriteriet "Antall innbyggere over 18 år" skal ivareta behovet for videregående opplæring i den voksne delen av befolkningen. Kostnadsnøkkelen tar videre hensyn til bosettingsmønsteret. Ideen er at et spredt bosettingsmønster krever en desentralisert skolestruktur med høye kostnader pr. elev. Dette fanges opp gjennom kriteriet "Antall innbyggere bosatt spredtbygd".

13.5.1.2 Forslag til ny kostnadsnøkkel for videregående opplæring

Inntektssystemutvalget foreslår en kostnadsnøkkel bestående av kriteriene "Andel innbyggere 16-18 år" og "Andel søkere til yrkesfaglig opplæring". I utformingen av kostnadsnøkkelen har Inntektssystemutvalget valgt å legge omfangsforskriften til grunn. Kriteriet "Andel innbyggere over 18 år" tas derfor ut av kostnadsnøkkelen. Utvalget foreslår også at kriteriet "Andel innbyggere bosatt spredt" tas ut av kostnadsnøkkelen. Departementet slutter seg til forslaget til endring av kostnadsnøkkelen for videregående opplæring.

Omfangsforskriften er en minimums forpliktelse for fylkeskommunenes utbygging av videregående opplæring og gjennomføringen av Reform 94. Inntektssystemet må gi fylkene like muligheter til å oppfylle omfangsforskriftens kapasitetskrav. Omfangsforskriften sier at fylkeskommunene skal gi videregående opplæring til et antall personer som tilsvarer minst 375 prosent av et gjennomsnittlig årskull 16-18 åringer. Kapasitetskravet ut over 300 prosent er bl.a. ment å ivareta behovet for videregående opplæring blant personer over 18 år. Dette innebærer at det samlede behovet for elev-/lærlingplasser antas å være proporsjonalt med antall 16-18 åringer, og at det ikke er nødvendig med et eget kriterium for å ivareta behovet for videregående opplæring blant personer over 18 år. I skoleåret 1997-98 er overgangsperioden for omfangsforskriften omme.

Inntektssystemutvalget foreslår at variasjon i utgifter mellom allmennfag og yrkesfag ivaretas gjennom kriteriet "Andel søkere til yrkesfaglig opplæring". Enhetskostnaden på yrkesfag er betydelig høyere enn på allmennfag. Dette har sammenheng med at klassestørrelsen på yrkesfag er mindre enn for allmennfag. Dette betyr at utgiftene til videregående opplæring er større i de fylkeskommuner som har flere søkere til yrkesfaglig studieretning enn for de fylkeskommuner som har flest søkere til allmennfaglig studieretning. Utvalget har vurdert kostnadsforskjeller mellom de ulike yrkesfaglige studieretningene. På bakgrunn av dette mener utvalget at det ikke er behov for en finere inndeling av søkerne. Departementet slutter seg til vurderingene som utvalget har gjort av kostnadsforskjeller mellom allmennfaglige og yrkesfaglige studieretninger.

Departementet går inn for å videreføre en praksis hvor kriteriet "Antall søkere til yrkesfaglig opplæring" baseres på førstevalget til søkere som er 16 år og yngre. Dette kriteriet vil ikke være et fullt ut objektivt kriterium. Antall søkere behøver ikke gjenspeile det objektive behovet/etterspørselen, men kan være styrt av det faktiske studieopplegget fylkeskommunene tilbyr. For å redusere betydningen av dette foreslås det at tre års gjennomsnitt av søkerfordelingen legges til grunn i tilskuddsberegningene. På denne måten vil søkerkriteriet korrespondere med førstevalget til de som enhver tid har rett til videregående opplæring. Departementet antar at elevenes førstevalg i hovedsak vil være styrt av elevenes egne utdanningsønsker. Det legges vekt på at fylkeskommunens oppgave er å skape et best mulig tjenestetilbud til sin befolkning. Et viktig element i dette vil være å tilby opplæringsplasser som er tilpasset innbyggernes ønsker. Departementet antar derfor at fylkeskommunene vil tillegge dette stor vekt og at kriteriet "Antall søkere til yrkesfaglige studieretninger" er tilstrekkelig objektivt i mangel på andre gode kriterier for å fange opp behovet for yrkesfaglig opplæring i den enkelte fylkeskommune.

Inntektssystemutvalget finner ingen dokumentert sammenheng mellom enhetskostnader i videregående opplæring og bosettingsmønster. Det ligger ingen formelle hindringer med hensyn på tilgjengelighet eller reiseavstand innenfor regelverket for videregående opplæring. Dette gir fylkeskommunene stor frihet til å sette sammen tilbudet på de ulike skolene i fylket slik at det er mulig å få en rasjonell utnyttelse av læremidler og personale. Departementets vurdering av at bosettingsmønster ikke gir utslag i analysene er derfor at fylkeskommunene organiserer sitt tilbud av videregående opplæring helhetlig slik at kapasitet på læremidler og personale utnyttes på en god måte. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å ta kriteriet "Andel innbyggere bosatt spredtbygd" ut av kostnadsnøkkelen.

Tabell 13.10: Forslag til ny kostnadsnøkkel for videregående opplæring

Kriterium	Vekt
Andel innbyggere 16-18 år	0,775
Andel søkere til yrkesfaglig opplæring	0,225
Sum	1,000

Departementet vil påpeke behovet for å oppdatere kostnadsnøkkelen for videregående opplæring når Reform 94 er innfaset. For det første har Inntektssystemutvalget måttet basere seg på et datagrunnlag som i hovedsak fanger opp gammel struktur. Kostnadsforskjellen mellom yrkesfag og allmennfag i gammel struktur vil ikke nødvendigvis være representativ for kostnadsforskjellen i Reform 94-struktur. For det andre må det på lengre sikt vurderes om omfangsforskriften fanger opp behovet for videregående opplæring blant personer over 18 på en god nok måte. Det kan f.eks. være aktuelt å vurdere et kriterium som reflekterer utdanningsnivået i den voksne delen av befolkningen.

13.5.2Helsetjenesten

13.5.2.1 Dagens kostnadsnøkkel

Kostnadsnøkkelen for helsetjenesten i fylkeskommunene ble sist revidert i forbindelse med St.meld. nr. 11 (1990-91) "Om storbyenes økonomiske situasjon m.v." Denne nøkkelen ble benyttet i beregningen av sektortilskudd i 1992 og 1993, og utgjorde grunnlaget for etableringen av en felles kostnadsnøkkel fra 1994.

Kostnadsnøkkelen for helsetjenesten i fylkeskommunen er vist i tabell 13.11, og det framgår at befolkningskriteriene har en samlet vekt på 91 prosent. Foruten alderskriteriene inngår "Antall enpersonhusholdninger 67 år og over", "Antall innbyggere i spredtbygde strøk" og "Areal". Endelig ble det gitt særskilte tillegg til Oslo (10 prosent), Troms (2,5 prosent) og Finnmark (15 prosent).

Tabell 13.11: Dagens kostnadsnøkkel for helsetjenesten i fylkeskommunene.

Kriterium		Vekt
Andel innbyggere 0-15 år		0,09
Andel innbyggere 16-66 år		0,42
Andel innbyggere 67-79 år		0,25
Andel innbyggere 80 år og over		0,15
Andel enpersonhusholdninger 67 år og over		0,03
Andel innbyggere i spredtbygde strøk		0,04
Arealandel		0,02
Tillegg:
Oslo	10,0 prosent
Troms	2,5 prosent
Finnmark	15,0 prosent
Sum		1,00

Kostnadnøkkelen for helsetjenesten inneholder særskilte tillegg for Oslo, Troms og Finnmark fylkeskommuner. I arbeidet med ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene har det vært ønskelig å erstatte disse tilleggene med kriterier som beskriver forskjellene i utgiftsbehov for alle fylkeskommuner. Spredtbygdkriteriet og arealkriteriet skal fange opp kostnadsulemper som skyldes bosettingsmønster og geografi. Begrunnelsen er at spredt bosettingsmønster og lange avstander gir en desentralisert sykehusstruktur som gjør det vanskelig å utnytte stordriftsfordeler. Arealkriteriet er særlig motivert ut i fra forholdene i Finnmark. Befolkningen i Finnmark er konsentrert om små sentra, hvilket innebærer at spredtbygdkriteriet i liten grad fanger opp utgiftsbehovet i Finnmark. I arbeidet med kostnadsnøkkelen har det vært viktig å vurdere bosettingsmønsterets betydning for kostnadene i helsetjenesten.

13.5.2.2 Forslag til ny kostnadsnøkkel for helsetjenesten

Inntektssystemutvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for helsetjenesten i fylkeskommunene består av seks alderskriterier, "Andel dødelighet 0-64 år", "Andel skilte og separerte 16-59 år", og "Andel enslige og enslige forsørgere".

Utvalget har lagt ned et betydelig arbeid med å oppdaere aldersfordelingen i kostnadsnøkkelen. Utvalget foreslår en ny aldersfordeling der innbyggere mellom 16-66 år deles i to grupper, over og under 34 år. Eldre over 67 år deles i to grupper, over og under 75 år. "Andel dødelighet 0-64 år" benyttes som en samlet indikator for sosio-økonomiske forhold som påvirker forekomsten av sykdom i befolkningen. Forekomst av sykdom i befolkningen påvirker etterspørsel etter sykehustjenester. De særskilte tillegget til Oslo, Troms og Finnmark i dagens kostnadsnøkkel er i første rekke begrunnet med lavere gjennomsnittlig levealder i disse fylkene enn i landet forøvrig. Utvalget foreslår derfor at de særskilte tilleggene tas ut av kostnadsnøkkelen. Utvalget foreslår at kriteriet "Andel skilte og separerte 16-59 år" benyttes for å beregne utgiftsbehovet i barnevernsinstitusjoner. Utvalget finner grunn til å tro at fylkeskommunale utgifter til barneverninstitusjoner påvirkes av de samme sosiale forhold som kommunenes barnevernutgifter. Innen det psykiske helsevernet foreslår utvalget at "Andel enslige og enslige forsørgere" benyttes som kriterium.

Spredt bosetting og lange reiseavstander i enkelte fylker kan medføre at fylkeskommunene må ha en desentralisert sykehusstruktur med mange små sykehus. Dersom det er stordriftsfordeler innen sykehusdrift vil en desentralisert sykehusstruktur isolert sett medføre høyt utgiftsbehov på sektoren. Dette kan også medføre at disse fylkeskommunene i mindre grad enn andre fylkeskommuner kan utnytte kostnadseffektive behandlingsmetoder som dagkirurgi og poliklinisk behandling. Utvalget har belyst dette spørsmålet ved gjennomgang av foreliggende analyser av utgiftsforskjeller i norske sykehus, internasjonal litteratur på området og egne regresjonsanalyser. Utvalget finner ingen støtte for at bosettingsmønster og lange reiseavstander har betydning for utgiftene til disse fylkeskommunene.

Inntektssystemutvalget har konsentrert seg om å analysere utgifter til somatiske sykehustjenester som utgjør 91 prosent av totalutgiftene i somatiske helsetjenester i fylkeskommunene (14,1 milliarder kroner). Andre somatiske helsetjenester utgjør 9 prosent. Utgifter til ambulansetjenesten inngår i de resterende 9 prosent som ikke er analysert. I disse utgiftene inngår også utgifter til somatiske spesialistsykehjem, sykehoteller, tilskudd til legespesialister med fylkeskommunal driftsavtale og utgifter til laboratorie- og røntgeninstitutt utenfor egne sykehus. Utgifter til ambulansetjenesten utgjør om lag 4 prosent av de totale utgifter til somatiske helsetjenester eller i underkant av halvparten av de utgifter som ikke er analysert. Det foreligger analyser som viser at utgifter til ambulansetjenesten samvarierer med fylkeskommunenes areal. Departementet har derfor vurdert hvorvidt det er grunnlag for å benytte areal som kriterium i kostnadsnøkkelen for helsetjenesten i fylkeskommunene.

Det er i første rekke Nord-Trøndelag og Nordland som har høye utgifter til ambulansetjenesten, mens Oslo og Akershus har lave utgifter. Troms og Finnmark har også utgifter til ambulanse godt over gjennomsnittet. En studie av alle underposter utvalget ikke har analysert gir et mer nyansert bilde av kostnadsforskjeller på de resterende 9 prosent. Ved å se på alle 9 prosent samlet har Nord-Trøndelag og Nordland utgifter under gjennomsnittet, mens Oslo og Akershus har utgifter over gjennomsnittet. Troms og Finnmark har utgifter over gjennomsnittet også når vi ser på alle resterende underposter. De resterende 9 prosent består med andre ord av flere komponenter som trekker i ulik retning. Å ta hensyn til ambulanseutgiftene og overse at øvrige utgifter har en skjev fordeling som trekker i motsatt retning vil skape ubalanse i kostnadsnøkkelen. Departementet vil derfor ikke ta særskilt hensyn til ambulansetjenesten i kostnadsnøkkelen.

Departementet finner at Inntektssystemutvalget har belyst betydningen av bosettingsmønsteret og lange reiseavstander for utgiftene til somatiske sykehus fra flere sider som gir samme konklusjon. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at det ikke er grunnlag for å ta inn foreliggende mål for bosettingsmønster i kostnadsnøkkelen for helsetjenesten.

Departementet finner det videre rimelig at etterspørsel etter sykehustjenester er høyere i fylker med høy forekomst av sykdom enn i fylker med mindre forekomst av sykdom. Departementet finner kriteriet "Andel dødelighet 0-64 år" egnet for å fange opp dette forholdet som i første rekke gjelder Oslo og Finnmark. Dette innebærer at de særskilte kriteriene til Oslo, Troms og Finnmark tas ut av kostnadsnøkkelen. Departementet finner det også rimelig at utgiftsbehov innenfor barnevernet kan fanges opp av de samme kriterier på fylkeskommunalt som på kommunalt nivå.

Psykisk helsevern er en tjeneste under oppbygging, og det er derfor vanskelig å skille mellom forskjeller i utgiftsbehov og forskjeller i utgifter som skyldes at tjenesten er bedre utbygd i noen fylkeskommuner enn i andre. Departementet finner det derfor rimelig at utvalget baserer kostnadsnøkkelen på individdata. Utvalget har lagt vekt på levekårsundersøkelsen fra 1991 som viser at enslige gjennomgående oppgir å ha symptomer på psykiske lidelser og et større bruk av beroligende midler enn befolkningen som helhet. Departementet vil benytte utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for psykisk helsevern som består av alderskriterier og kriteriet "Andel enslige og enslige forsørgere".

Tabell 13.12 viser departementets forslag til ny kostnadsnøkkel for helsetjenesten i fylkeskommunene. Alderskriteriene utgjør 83,3 prosent av kostnadsnøkkelen. "Andel dødelighet 0-64 år" utgjør 10,4 prosent mens "Andel skilte 16-59 år" og "Andel enslige og enslige forsørgere" utgjør henholdsvis 2,3 prosent og 4 prosent.

Tabell 13.12: Forslag til ny kostnadsnøkkel for helsetjenesten i fylkeskommunene.

Kriterium	Vekt
Andel innbyggere 0-15 år	0,103
Andel innbyggere 16-18 år	0,029
Andel innbyggere 19-34 år	0,128
Andel innbyggere 35-66 år	0,247
Andel innbyggere 67-74 år	0,138
Andel innbyggere 75 år og over	0,188
Andel dødelighet 0-64 år	0,104
Andel skilte 16-59 år	0,023
Andel enslige og enslige forsørgere	0,040
Sum	1,000

13.5.3 Samferdsel

Kostnadsnøkkelen for samferdsel består av to deler: en kostnadsnøkkel for lokale ruter og en kostnadsnøkkel for fylkesveger.

13.5.3.1 Dagens kostnadsnøkkel for lokale ruter

Kostnadsnøkkelen for lokale ruter har stort sett vært uendret siden 1987. Det ble foretatt en mindre endring i forbindelse med St.meld. 23 (1992-93) "Om forholdet mellom staten og kommunane" i forbindelse med etableringen av en felles kostnadsnøkkel fra 1994. Bakgrunnen for endringen var en reduksjon i antall innbyggere på øyer uten fast vegsamband. Når vektleggingen var holdt konstant, betydde dette at hver øyboer over tid hadde fått økt betydning i beregningen av utgiftsbehov. For å motvirke denne utilsiktede effekten, ble vektleggingen av kriteriet "Antall innbyggere på øyer uten fast vegsamband" redusert.

Kostnadsnøkkelen som lå til grunn for etableringen av en felles kostnadsnøkkel fra 1994 er vist i tabell 13.13. Innbyggertall utgjør 34,9 prosent av nøkkelen. Kriterier knyttet til sjøtransport, "Andel innbyggere på øyer uten fast vegsamband" og "Andel rutenett til sjøs", utgjør 31,3 prosent av kostnadsnøkkelen, arealkriteriet utgjør 15,4 prosent og til sist utgjør den særskilte storbyfaktoren 18,4 prosent.

Tabell 13.13: Dagens kostnadsnøkkel for lokale ruter.

Kriterium	Vekt
Andel innbyggere i alt	0,349
Andel areal	0,154
Andel innbyggere på øyer uten fast vegsamband	0,118
Andel rutenett til sjøs	0,195
Andel storbyfaktor	0,184
Sum	1,000

Det er svakheter ved dagens kostnadsnøkkel. Grunnlaget for kostnadsnøkkelen var analyser for å tallfeste sammenhengen mellom fylkeskommunenes statlige tilskuddsandeler fra 1985 og et sett av kriterier som skulle ivareta forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Kostnadsnøkkelen gjenspeiler derfor den historiske tilskuddsfordelingen fra 1985 og det er vanskelig å fastslå om denne fordelingen var en god beskrivelse av det objektive utgiftsbehovet i 1985 eller om den har fanget opp den utviklingen som har skjedd i bosettingsmønster, reisemønster eller utviklingen i forholdet mellom kollektivtransport og reiser med private reisemidler de siste 10 årene.

Kriteriet "Andel rutenett til sjøs" vil til en viss grad gjenspeile det faktiske transportarbeidet til sjøs i de enkelte fylkeskommuner. Fylkeskommunene langs kysten kan påvirke verdiene av dette kriteriet ved å opprette nye rutestrekninger. Kriteriet blir imidlertid ikke påvirket av om det opprettes flere avganger på allerede eksisterende ruter. Kriteriet "Andel innbyggere på øyer uten fast vegsamband" oppdateres bare gjennom folke- og boligtellingene hver 10. år. Det kan derfor være vanskelig å få med eventuelle endringer i bosetting eller kommunikasjonsstruktur for disse øyene. En annen ulempe ved disse to kriteriene er at de kan påvirke fylkeskommunenes lønnsomhetsvurderinger av prosjekter som endrer samferdselsstrukturen. Som for andre sektorer er det også en ulempe ved kostnadsnøkkelen at den inneholder et eget storbykriterium. Det er videre usikkert om forskjeller i areal er en viktig forklaringsfaktor for utgiftsbehov i samferdeselssektoren. Fylker med stort areal består i stor grad av store ubebodde fjellområder der det ikke drives kollektivtrafikk. Et unntak her er Finnmark der det kan være grunnlag for en viss kollektivtrafikk som må krysse store ubebodde områder. Det er derfor behov for å vurdere om andre kriterier kan ivareta utgiftsbehov knyttet til lange reiseavstander og spredt bosetting.

Med unntak av innbyggertallet består kostnadsnøkkelen av kriterier som er rettet mot spesielle forhold i enkelte fylker. Dette gjør at fylkeskommuner som ikke omfattes slike spesielle forhold, som for eksempel Østfold og Vestfold, får beregnet et svært lavt utgiftsbehov.

13.5.3.2Forslag til ny kostnadsnøkkel for lokale ruter

Inntektssystemutvalget har gjort analyser av nettoutgifter for 1993 for å etablere ny kostnadsnøkkel for lokale ruter. Utvalget foreslår en kostnadsnøkkel bestående av kriteriene "Andel rutenett til sjøs" og "Andel kollektiv arbeidsreisetid". Førstnevnte kriterium gis 21,6 prosent vekt mens sistnevnte kriterium gis 78,4 prosent vekt. Det er svakheter ved Inntektssystemutvalgets forslag. For det første består nøkkelen av kriterier som begge gjenspeiler fylkeskommunenes faktiske kollektivtilbud. For det andre er det problematisk å knytte en så stor del av kostnadsnøkkelen til arbeidsreiser. For mange av fylkeskommunene utgjør arbeidsreiser med kollektivtrafikk en liten del av det transportarbeidet som utføres. Kriteriet synes derfor å ha fått svært høy vekt i nøkkelen. Dette kan bl.a. skyldes at det er visse feil i grunnlagsmaterialet for analysene som lå til grunn for kostnadsnøkkelen.

Det er behov for en gjennomgang av kostnadsnøkkelen for lokale samferdselsruter. Samtidig er grunnlagsmaterialet i form av analyser og foreliggende forskningsmateriale mangelfullt sammenlignet med foreliggende materiale på øvrige tjenester som omfattes av utgiftsutjevningen. Departementet har derfor valgt primært å avgrense endringsforslaget til å gjelde ny vekting av kriteriene i dagens kostnadsnøkkel. For å gjøre dette har departementet gjort egne analyser av nettoutgifter til lokale ruter. Analysene er dokumentert i vedlegg 11.

Det er gjort analyser av totale nettoutgifter pr. innbygger. Det er i tillegg gjort egne analyser av utgifter til skoleskyss. I mange fylkeskommuner utgjør skoleskyssutgiftene en stor del av utgiftene til lokale ruter. Departementet har derfor spesielt ønsket å undersøke betydningen av lange reiseavstander og spredt bosetting ved å analysere disse utgiftene separat. Det er også gjort en analyse av resterende utgifter, dvs. totale nettoutgifter eksklusiv utgifter til skoleskyss.

Analysene gir hver for seg noe ulikt resultat med hensyn på viktige forklaringsvariable for utgifter til lokale ruter. Hovedtrekket fra analysene er imidlertid at kriterier for sjøtransport, forhold i storby og bosettingsmønster er viktige for å forklare forskjeller i utgifter til lokale ruter. Fra analysene kan betydningen av de enkelte forhold anslås til å utgjøre om lag 20 prosent for sjøtransport og i underkant av 10 prosent for storbyfaktoren. Dette indikerer at kriteriene for sjøtransport og storbytillegget har noe for høy vekt etter dagens kostnadsnøkkel. I tillegg indikerer analysene at "Andel innbyggere bosatt spredt" er et bedre kriterium enn "Andel areal" for å fange opp utgiftsbehov som følge av lange reiseavstander og spredt bosetting.

Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel framkommer i tabell 13.14. "Andel storbyfaktor" gis en vekt på 9 prosent. Kriteriene for sjøtransport gis en samlet vekt på 23 prosent fordelt på "Andel rutenett til sjøs" med 18 prosent og "Befolkning på øyer uten fast vegsamband" med 5 prosent. Kriterier for bosettingsmønster får en vekt på 16 prosent fordelt med 12 prosent på "andel innbyggere bosatt spredt" og 4 prosent vekt på "Andel areal". Departementet vil foreslå at kriteriet "Andel innbyggere" utgjør resterende del av kostnadsnøkkelen for lokale ruter med 52 prosent vekt.

Tabell 13.14: Forslag til ny kostnadsnøkkel for lokale ruter

Kriterium	Vekt
Andel innbyggere	0,52
Andel storbyfaktor	0,09
Andel rutenett til sjøs	0,18
Andel befolkning bosatt på øyer uten fast vegsamband	0,05
Andel innbyggere bosatt spredt	0,12
Andel areal	0,04
Sum	1,00

Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel for lokale ruter innebærer at kriterier for sjøtransport og storbytillegget blir betydelig redusert. Dette motsvares av en økning i vekten på kriteriet "andel innbyggere". I tillegg har kriteriet "andel areal" fått sin vekt betydelig redusert til fordel for kriteriet "andel innbyggere bosatt spredt".

13.5.3.3 Ny kostnadsnøkkel for veg

Kostnadsnøkkelen for fylkesveger ble sist revidert i forbindelse med St.meld. nr. 11 (1990-91) "Om storbyenes økonomiske situasjon m.v." Kostnadsnøkkelen ivaretar forskjeller i vedlikeholdskostnader og reinvesteringskostnader pr. kilometer veg, samt forskjeller i veglengde. Kriteriet "andel vedlikeholdskostnader" utgjør 67 prosent av kostnadsnøkkelen og "andel reinvesteringskostnader" utgjør 33 prosent av nøkkelen.

Tabell 13.15: Dagens kostnadsnøkkel for fylkesveger

Kriterium	Vekt
Andel vedlikeholdskostnader	0,67
Andel reinvesteringskostnader	0,33
Sum	1,00

Kriterieverdiene for vedlikeholdskostnader beregnes som produktet av fylkesfaktorene og den faktiske fylkesveglengden. Fylkesfaktorene for vedlikehold er basert på en normativ modell, og fanger opp forskjeller i kostnader ved å vedlikeholde fylkesvegnettet til en lik standard over hele landet. Modellen er utarbeidet av Vegdirektoratet og er den samme som benyttes ved fordeling av vedlikeholdsmidler for riksveier. Modellen er basert på faktorer som trafikkmengde, kilometer veg av ulik type, trafikklys og klima. Kriterieverdiene for reinvesteringskostnader er basert på regnskapstall.

Inntektssystemutvalget har ikke foreslått ny kostnadsnøkkel for vegdelen av samferdselssektoren. Departementet foreslår derfor at dagens kostnadsnøkkel videreføres.

13.5.4 Forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene

Forslaget til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene er et veid gjennomsnitt av kostnadsnøklene for videregående opplæring, helsetjenesten og samferdsel. Vektene er proporsjonale med tjenestenes netto driftsutgifter i 1994. Videregående opplæring er gitt en vekt på 27,5 prosent, helsetjenesten en vekt på 62,4 prosent, lokale ruter en vekt på 6,5 prosent og fylkesveger en vekt på 3,5 prosent.

Alderskriterier utgjør 76,6 prosent av kostnadsnøkkelen for fylkeskommuner. Kriterier for sosiale forhold, dødelighet og husholdningsstruktur utgjør 10,4 prosent. Bosettingsmønster, areal og storbytillegg betyr 2 prosent i kostnadsnøkkelen. Resten utgjør kriterier for undervisning og samferdsel, og utgjør 11 prosent av kostnadsnøkkelen.

Tabell 13.16: Forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene.

Kriterium	Vekt
Andel innbyggere 0-15 år	0,071
Andel innbyggere 16-18 år	0,232
Andel innbyggere 19-34 år	0,088
Andel innbyggere 35-66 år	0,167
Andel innbyggere 67-74 år	0,088
Andel innbyggere 75 år og over	0,120
Andel dødelighet 0-64 år	0,065
Andel skilte 16-59 år	0,014
Andel enslige og enslige forsørgere	0,025
Andel rutenett til sjøs	0,012
Andel innbyggere bosatt spredt	0,008
Andel areal	0,003
Andel storbyfaktor	0,006
Andel befolkning på øyer	0,003
Andel vedlikeholdskostnader (veg)	0,024
Andel reinvesteringskostnader (veg)	0,012
Andel søkere yrkesfag	0,062
Sum	1,000

Den viktigste endringen av kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene er at det særskilte tillegget til Oslo, Troms og Finnmark er enten betydelig redusert eller fjernet. Når storbytillegget ikke er helt fjernet fra kostnadsnøkkelen, skyldes dette at det ikke har vært mulig å finne et tilfredsstillende kriterium for storbyproblemene knyttet til samferdselsruter.

"Andel dødelighet", "Andel skilte 16-59 år" og "Andel enslige og enslige forsørgere" erstatter de særskilte tilleggene, og fanger opp utgiftsbehov knyttet til høy sykelighet og familieoppløsningstendenser. Det er lagt ned et betydelig arbeide i å lage ny inndeling og vekting av alderskriterier i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene. Dette har ført til at innbyggere mellom 19 og 67 år er delt i to aldersgrupper, under og over 34 år. I tillegg er inndelingen av eldre over 67 år endret. Tidligere ble disse delt i 67-69 år og 80 år og eldre. I departementets forslag til nytt inntektssystem blir inndelingen 67-74 år og 75 år og eldre.

Tabell 13.17 viser beregnet utgiftsbehov pr. innbygger for den enkelte fylkeskommune med dagens kostnadsnøkkel og med departementets forslag til ny nøkkel. Departementets forslag bidrar til å redusere de fylkesvise variasjonene i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger sammenlignet med kostnadsnøkkelen i dagens inntektssystem. Med nåværende kostnadsnøkkel varierer beregnet utgiftsbehov fra 15 prosent under landsgjennomsnittet i Akershus til 25 prosent over landsgjennomsnittet i Finnmark. Med departementets forslag til ny kostnadsnøkkel vil beregnet utgiftsbehov pr. innbygger variere fra 10 prosent under landsgjennomsnittet (Akershus) til 17 prosent over (Sogn og Fjordane).

Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel gir et høyt beregnet utgiftsbehov pr. innbygger i typiske distriktsfylker som Sogn og Fjordane og Nordland. Det er i samferdselssektoren vi finner årsaken til det høye beregnede utgiftsbehovet i disse fylkene. Både Sogn og Fjordane og Nordland har, i forhold til innbyggertallet, et stort omfang av ruter til sjøs og fylkesveger.

Oslo og Akershus får beregnet et utgiftsbehov pr. innbygger under landsgjennomsnittet. Dette skyldes i hovedsak at både Oslo og Akershus, i forhold til innbyggertallet, har et lite omfang av ruter til sjøs og fylkesveger. I tillegg har Oslo en lav andel innbyggere i aldersgruppen 16-18 år og Akershus en lav andel eldre.

Tabell 13.17: Beregnet utgiftsbehov pr. innbygger i fylkeskommunene, dagens kostnadsnøkkel ogdepartementets forslag til ny kostnadsnøkkel. Indeks, landsgjennomsnittet er lik 1.

Fylke	Dagenskostnadsnøkkel	Departementets forslag
Østfold	0,95	0,99
Akershus	0,85	0,90
Oslo	0,93	0,93
Hedmark	1,09	1,06
Oppland	1,07	1,03
Buskerud	0,95	0,97
Vestfold	0,93	0,97
Telemark	1,01	1,02
Aust-Agder	1,05	1,06
Vest-Agder	0,98	1,02
Rogaland	0,94	0,98
Hordaland	1,01	1,00
Sogn og Fjordane	1,24	1,17
Møre og Romsdal	1,07	1,04
Sør-Trøndelag	0,99	0,99
Nord-Trøndelag	1,12	1,08
Nordland	1,14	1,10
Troms	1,08	1,05
Finnmark	1,25	1,06

Sammenlignet med dagens kostnadsnøkkel er det Akershus, Østfold, Vestfold, Vest-Agder og Rogaland kommer som kommer best ut av Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel. Disse får en økning i beregnet utgiftsbehov på 4-5 prosentpoeng sammenlignet med landsgjennomsnittet. Dette skyldes først og fremst at særskilte tillegg til Oslo, Troms og Finnmark er fjernet fra kostnadsnøkkelen for helsetjenesten. I tillegg tjener disse fylkeskommunene på at spredtbygd, areal, befolkning på øyer og rutenett til sjøs er redusert.

Finnmark fylkeskommune får redusert sitt utgiftsbehov med 19 prosentpoeng i forhold til landsgjennomsnittet. Dette skyldes først og fremst at det særskilte tillegget til Finnmark er fjernet fra kostnadsnøkkelen og at arealkriteriets vekt er redusert betydelig.

Den nye kostnadsnøkkelen er en klar forbedring sammenlignet med dagens kostnadsnøkkel og vil bidra til at fylkeskommuner med laveste inntekter får en større andel av rammetilskuddet.

13.6UTFORMING AV INNTEKTSUTJEVNINGEN

Det er betydelig variasjon i skattegrunnlag og skatteinntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. I henhold til skatteinngangen for 1994, varierte skatteinntektene fra om lag 6 000 kroner til om lag 55 000 kroner pr. innbygger i kommunene. Fylkeskommunenes skatteinntekter varierte fra om lag 4 000 kroner til om lag 8 000 kroner pr. innbygger. Forskjeller i det lokale skattegrunnlaget, i fravær av et statlig utjevningssystem, ville være en viktig årsak til at kommuner og fylkeskommuner ikke ville ha like muligheter til å tilby et likeverdig tjenestetilbud.

Regjeringen mener at hensynet til rettferdighet og utjevning av tjenestetilbudet må tillegges stor vekt i utformingen av inntektsutjevningen. En langtgående inntektsutjevning er nødvendig for å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud i kommuner og fylkeskommuner. Regjeringen slutter seg til utvalgets forslag om å øke utjevningsambisjonene i inntektsutjevningen for å redusere forskjeller i kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud.

Samtidig som likhet er en målsetting for det kommunale tjenestetilbudet, er det også viktig med en viss forankring i det lokale skattegrunnlaget. Alle kommuner og fylkeskommuner skal kunne høste en gevinst ved å styrke sitt skattegrunnlag. En kobling mellom skattegrunnlag og inntekter vil gi bedre insentiver til skatteinnkreving og næringsutvikling.

I utformingen av inntektsutjevningen har regjeringen lagt størst vekt på hensynet til utjevning av kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud. Regjeringen vil derfor foreslå at referansenivået for utjevning av skatteinntekter blir 110 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger for kommuner, og 120 prosent for fylkeskommuner. Dette medfører at det blir svært få kommuner, og bare en fylkeskommune (Oslo), som ikke omfattes av inntektsutjevningen.

For å opprettholde koblingen til det lokale skattegrunnlaget for alle kommuner vil regjeringen foreslå at kompensasjonsgraden settes til 90 prosent for både kommuner og fylkeskommuner. Dette innebærer at kommuner med skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet får et tilskudd som tilsvarer 90 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og referansenivået. Tilsvarende får fylkeskommuner med skatteinntekter under 120 prosent av landsgjennomsnittet et tilskudd som tilsvarer 90 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og referansenivået. Regjeringen mener at dette vil stimulere til effektiv skatteinnkreving og lokal næringsutvikling.

Dagens trekkordning for kommuner med høye skatteinntekter videreføres. Kommuner med skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet trekkes 50 prosent av det overskytende beløpet. Det er ingen trekkordning for fylkeskommuner med høye skatteinntekter. Regjeringens forslag til inntektsutjevning er i overensstemmelse med Inntektssystemutvalgets hovedalternativ.

Når kompensasjonsgraden er mindre enn 100 prosent, vil ikke summen av skatt og inntektsutjevnende tilskudd bli lik for alle kommuner som omfattes av inntektsutjevningen. Minsteinntektsnivået bestemmes av kompensasjonsgraden, referansenivået og nivået på skatteinntektene i kommunen med lavest skatteinntekt pr. innbygger. Med skattetall fra 1994 gir dette et minsteinntektsnivå for kommunene lik 104,5 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger. Minsteinntektsnivået for fylkeskommunene blir lik 115,7 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger.

Endret utforming av inntektsutjevningen påvirker sammenhengen mellom inntekter og lokalt skattegrunnlag på to måter. For det første vil dagens minsteinntektskommuner få en sterkere kobling mellom inntekter og lokalt skattegrunnlag. Dagens inntektsutjevning innebærer at disse kommunene ikke får noen inntektsgevinst ved en økning i det lokale skattegrunnlaget. Med regjeringens forslag vil de beholde 10 prosent av en økning i skatteinntektene. For det andre vil regjeringens forslag svekke koblingen mellom inntekter og lokalt skattegrunnlag for kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 96,2 og 110 prosent av landsgjennomsnittet. I dagens inntektsutjevning blir ikke endringer i skatteinntektene motvirket av endringer i inntektsutjevnende tilskudd for disse kommunene. Forslaget innebærer at 90 prosent av en økning i skatteinntektene trekkes inn av staten i form av redusert inntektsutjevnende tilskudd. Samtidig vil de samlede inntektene bli mindre følsomme for svingninger i skattegrunnlaget.

Regjeringen ønsker mer vidtgående inntektsutjevning enn i dagens inntektssystem. En mer vidtgående inntektsutjevning må, innenfor gitt ramme, finansieres gjennom en reduksjon av innbyggertilskuddet. For de kommuner og fylkeskommuner som ikke mottar inntektsutjevnende tilskudd, etter departementets forslag til nytt referansenivå og ny kompensasjonsgrad, vil dette bety en reduksjon i inntektene. Det er derfor nødvendig med en gradvis opptrapping av økt ambisjonsnivå for inntektsutjevningen.

Departementet foreslår at referansenivået for utjevning av skatteinntekter gradvis trappes opp over 5 år fra 96,2 til 110 prosent for kommunene og fra 113,25 til 120 prosent for fylkeskommunene. Regjeringen vil ivareta inntektenes kobling til det lokale skattegrunnlaget ved at kompensasjonsgraden gradvis reduseres over 5 år fra 100 prosent til 90 prosent for kommuner og fylkeskommuner. Det foreslås at dagens trekkordning for høye skatteinntekter videreføres. Kommuner med skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet får et trekk som tilsvarer 50 prosent av overskytende beløp.

Forslag til plan for opptrapping av referansenivå og nedtrapping av kompensasjongrad over de neste fem år er gitt i tabell 13.18. Departementet foreslår at referansenivået for utjevning av skatteinntekter for 1997 settes til 100 prosent for kommuner og 115 prosent for fylkeskommuner. Kompensasjonsgraden i 1997 settes til 95 prosent for kommuner og 96 prosent for fylkeskommuner.

Tabell 13.18: Overgangsordning for inntektsutjevningen for kommuner
og fylkeskommuner

	Kommuner		Fylkeskommuner
År	Referanse-nivå	Kompensasjons-grad	Referanse-nivå	Kompensasjons-grad
1997,00	100	95	115	96
1998,00	103	94	116	95
1999,00	106	92	118	92
2000,00	108	91	119	91
2001,00	110	90	120	90

13.6.1 Inntektsutjevnende tilskudd til kommunene - fordelingsvirkninger

Departementet har beregnet konsekvensene av sitt langsiktige forslag til utforming av inntektsutjevningen for kommunene gruppert etter fylke og innbyggertall. I beregningene er det tatt hensyn til at økningen i det inntektsutjevnende tilskuddet finansieres gjennom reduksjon i innbyggertilskuddet. Det er med andre ord nettoeffekten av departementets forslag som er illustrert.

Tabell 13.19 illustrerer virkningene for kommunene gruppert fylkesvis. Tabellen viser summen av skatt og inntektsutjevnende tilskudd pr. innbygger i dagens inntektssystem og med departementets alternativ, samt netto inntektsendring ved overgang til departementets alternativ. I beregningene er det brukt skattetall for 1994, dvs. tilsvarende tall som Inntektssystemutvalget brukte. Tabellen viser at det blir mindre fylkesvise forskjeller i summen av skatt og inntektsutjevnende tilskudd med Regjeringens forslag til ny inntektsutjevning. Fylker med lavest skatteinntekter får en økning på om lag 1 200 kroner pr. innbygger fra om lag 10 500 kroner til om lag 11 700 kroner pr. innbygger. Endret inntektsutjevning sikrer med andre ord en høyere garantert minsteinntekt enn i dagens system. Dette er en viktig endring for å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud.

Noen kommuner får nedgang i de totale inntekter som følge av økt garantert minsteinntekt for alle. Dette skyldes at det er lagt til grunn at økningen i ambisjonsnivået på inntektsutjevningen skal finansieres innenfor uendret ramme. Dette medfører at økt ramme for inntektsutjevningen motsvares av redusert ramme for innbyggertilskuddet. Alle kommuner bidrar like mye pr. innbygger til finansiering av økt inntektsutjevning. Kommuner som får en mindre økning i inntektsutjevning enn reduksjon i innbyggertilskudd vil få et netto tap av denne omleggingen. Det er kommunene i Østfold, Aust-Agder, Hedmark, Møre og Romsdal og de tre nordligste fylkene som får den største økningen i inntekt pr. innbygger som følge av departementets forslag til utforming av inntektsutjevningen. Oslo og kommunene i Akershus, Buskerud, Rogaland og Hordaland får redusert sine inntekter.

Tabell 13.19: Skatt pluss inntektsutjevnende tilskudd pr. innbygger og netto inntektsendring pr.innbygger. Dagens inntektsutjevning og departementets alternativ: Kommunene gruppert etter fylke.Beregninger basert på skattetall for 1994.

Fylke	Dagensinnt.utj.	Departementetsforslag	Trekk iinnbyggertilskudd	Netto endring
Østfold	10 503	11 737	-830	403
Akershus	12 892	13 314	-830	-408
Oslo	15 558	15 558	-830	-830
Hedmark	10 493	11 694	-830	370
Oppland	10 607	11 751	-830	313
Buskerud	11 310	12 035	-830	-106
Vestfold	10 707	11 792	-830	254
Telemark	10 690	11 817	-830	297
Aust-Agder	10 773	11 945	-830	342
Vest-Agder	10 894	12 044	-830	319
Rogaland	12 205	12 786	-830	-250
Hordaland	11 216	11 913	-830	-134
Sogn og Fjordane	11 184	12 109	-830	94
Møre og Romsdal	10 590	11 762	-830	341
Sør-Trøndelag	10 818	11 808	-830	159
Nord-Trøndelag	10 544	11 661	-830	286
Nordland	10 493	11 688	-830	364
Troms	10 493	11 687	-830	363
Finnmark	10 493	11 673	-830	349
Landet	11 634	12 464	-830	0

Tabell 13.20 viser virkningene av departementets forslag når kommunene er gruppert etter innbyggertall. For gruppen med laveste sum av skatt og inntektsutjevnende tilskudd, kommuner med 3 000-10 000 innbyggere, økes summen fra 10 559 kroner pr. innbygger til 11 679 kroner pr. innbygger. Det er kommunene med mellom 1 000 og 50 000 innbyggere som får inntektsvekst. Kommunene med flere enn 50 000 innbyggere i gjennomsnitt får en inntektsreduksjon som følge av departementets forslag, dvs. Bærum og de åtte største byene. Det er imidlertid betydelige variasjoner i skatteinntektene blant disse ni kommunene. Fredrikstad, Kristiansand og Tromsø er minsteinntektskommuner i nåværende inntektssystem, og vil med departementets forslag få en inntektsvekst på mellom 400 og 500 kroner pr. innbygger. Oslo, Bærum og Stavanger har skatteinntekter over 110 prosent av landsgjennomsnittet, og vil med departementets forslag til utforming av inntektsutjevningen få redusert sine inntekter med 830 kroner pr. innbygger.

Det er også betydelige variasjoner i skatteinntektene blant kommunene med mindre enn 1 000 innbyggere. 5 av de 18 kommunene har skatteinntekter pr. innbygger over 110 prosent av landsgjennomsnittet, og vil følgelig få en inntektsreduksjon på 830 kroner pr. innbygger som følge av departementets forslag til utforming av inntektsutjevningen. De øvrige kommunene i denne gruppen er alle minsteinntektskommuner, og vil i gjennomsnitt få en inntektsvekst på om lag 230 kroner pr. innbygger.

Tabell 13.20: Skatt pluss inntektsutjevnende tilskudd pr. innbygger og netto inntektsendring pr.innbygger. Dagens inntektsutjevning og departementets alternativ. Beregninger basert på skattetall for 1994.

Antall innbyggere	Dagensinnt.utj	Departementets forslag	Trekk iinnbyggertilskudd	Netto endring
0 - 1 000	13 655	14 437	-830	-49
1 000 - 2 000	11 490	12 363	-830	42
2 000 - 3 000	10 821	11 874	-830	223
3 000 - 4 000	10 559	11 679	-830	289
4 000 - 5 000	11 144	12 082	-830	108
5 000 - 10 000	10 659	11 762	-830	273
10 000 - 20 000	10 710	11 819	-830	278
20 000 - 50 000	11 172	12 090	-830	88
50 000 -	13 357	13 722	-830	-466
	11 634	12 464	-830	0

13.6.2 Inntektsutjevnende tilskudd til fylkeskommunene - fordelingsvirkninger

Tabell 13.21 viser summen av skatt og inntektsutjevnende tilskudd for den enkelte fylkeskommune med nåværende inntektsutjevning og departementets forslag. I tillegg er det beregnet netto inntektsendring hvor det er tatt hensyn til at økningen i det inntektsutjevnende tilskuddet finansieres ved redusert innbyggertilskudd.

Endret inntektsutjevning for fylkeskommuner har små fordelingseffekter. Den viktigste endringen for fylkeskommunene er at inntektene i større grad enn i dag vil være avhengig av endringer i det lokale skattegrunnlaget. De 17 fylkeskommunene som i dagens system mottar minsteinntektstilskudd får et noe høyere garantert minsteinntektsnivå enn i dagens system. For disse fylkeskommunene har omleggingen av inntektsutjevningen to effekter. For det første vil reduksjonen i kompensasjonsgrad og økningen i referansenivå gi en økning i det inntektsutjevnende tilskuddet. Da denne omleggingen gir en viss kobling mellom skattegrunnlag og inntekter, vil tilskuddsøkningen være størst for fylkeskommuner med høye skatteinntekter. Økningen i det inntektsutjevnende tilskuddet varierer fra 134 kroner pr. innbygger i Nord-Trøndelag til 327 kroner pr. innbygger i Rogaland. For det andre vil dagens minsteinntektsfylker få en reduksjon i innbyggertilskuddet på 168 kroner pr. innbygger. Dette betyr at de fem fylkeskommunene med lavest skatteinntekt pr. innbygger, dvs. Hedmark, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark, får en mindre inntektsreduksjon. De øvrige minsteinntektsfylkene får en inntektsvekst, og inntektsveksten er størst i Rogaland som er det minsteinntektsfylket med høyest skatteinntekt pr. innbygger.

Med departementets alternativ blir Akershus omfattet av inntektsutjevningen, og vil motta et inntektsutjevnende tilskudd på 14 kroner pr. innbygger. Når det tas hensyn til reduksjonen i innbyggertilskuddet, får Akershus en netto inntektsreduksjon på 154 kroner pr. innbygger. Oslo berøres kun av innbyggertilskuddet, og vil følgelig få en netto inntektsreduksjon på 168 kroner pr. innbygger.

Tabell 13.21: Skatt pluss inntektsutjevnende tilskudd pr. innbygger og netto inntektsendring pr.innbygger. Dagens inntektsutjevning og departementets forslag til inntektsutjevning på lang sikt.Fylkeskommunene. Beregninger basert på skattetall for 1994.

Fylke	Dagensinnt.utj.	Departementets forslag	Trekk iinnbyggertilskuddet	Netto endring
Østfold	6 262	6 452	-168	22
Akershus	6 619	6 633	-168	-154
Oslo	8 175	8 175	-168	-168
Hedmark	6 262	6 412	-168	-19
Oppland	6 262	6 436	-168	5
Buskerud	6 262	6 518	-168	88
Vestfold	6 262	6 474	-168	44
Telemark	6 262	6 454	-168	24
Aust-Agder	6 262	6 431	-168	1
Vest-Agder	6 262	6 468	-168	38
Rogaland	6 262	6 589	-168	159
Hordaland	6 262	6 519	-168	89
Sogn og Fjordane	6 262	6 480	-168	50
Møre og Romsdal	6 262	6 447	-168	17
Sør-Trøndelag	6 262	6 475	-168	44
Nord-Trøndelag	6 262	6 396	-168	-34
Nordland	6 262	6 419	-168	-11
Troms	6 262	6 429	-168	-1
Finnmark	6 262	6 422	-168	-9
Landet	6 510	6 679	-168	0

13.7UTFORMING AV OVERGANGSORDNINGEN

13.7.1 Dagens overgangsordning

Dagens overgangsordning er utformet slik at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal få dramatiske endringer i overføringene fra år til år. Overgangsordningen omfatter endringer i kriterieverdier, oppgaveendringer , endret finansieringsform som f.eks innlemming av øremerkede tilskudd og systemendringer i inntektssystemet. Det legges 20 prosent vekt på fordeling etter inntektssystemets kriterier og 80 prosent vekt på forrige års tilskudd. Ordningen gjør at det tar lang tid før endringer i beregnet utgiftsbehov får konsekvenser for overføringene og det tar lang tid før kommuner og fylkeskommuner får full kompensasjon for befolkningsendringer. Dette skyldes at endringer i kriterieverdier ikke får fullt gjennomslag første år. En kommune som f.eks. får en økning i antall grunnskoleelever, vil få en kompensasjon på 20 prosent første år. Etter tre år er kompensasjonen 49 prosent, og etter fem år 67 prosent.

I dagens inntektssystem har endringer i skatteinntekter 100 prosent gjennomslag i det inntektsutjevnende tilskuddet for minsteinntektskommunene. For kommuner med skatteinntekter over 140 prosent av landsgjennomsnittet har endring i skatteinngang 50 prosent gjennomslag i trekkordningen for høye skatteinntekter.

Departementet mener det er to viktige svakheter med dagens overgangsordning. For det første er den uoversiktlig og gjør det vanskelig for kommunene å forutsi neste års tilskudd. I dagens system er det svært vanskelig å skille endringer i tilskudd som skyldes nye oppgaver eller innlemming av øremerkede tilskudd fra endringer i tilskudd som skyldes endring i kriterieverdier. På grunn av at endring i kriterieverdier ikke får fullt gjennomslag første år er det også vanskelig å skille ut hvilke utslag i årets tilskudd som skyldes hvilken årgang av kriterieendringer. For det andre er det en svakhet ved dagens overgangsordning at endringen i tilskudd fra år til år ikke gjenspeiler den endring i volum på tjenesteproduksjon som endring i kriterieverdier tilsier.

13.7.2 Forslag til ny overgangsordning

Departementet mener det er tre forhold som tilsier at det er nødvendig å ha en overgangsordning i inntektssystemet. For det første er det behov for overgangsordning dersom det gjøres endringer i utformingen av inntektssystemet som medfører betydelig endring i tilskudd for den enkelte kommune eller fylkeskommune. Endrede kostnadsnøkler for utgiftsutjevning er et eksempel på en systemendring som får betydning for tilskuddsfordelingen. Det må derfor utformes en overgangsordning som gir kommuner og fylkeskommuner muligheten til å tilpasse seg et høyere eller lavere inntektsnivå på lang sikt.

For det andre er det behov for en overgangsordning som kan ivareta særskilte forhold ved store reformer eller oppgaveendringer mellom forvaltningsnivåene. Ved slike endringer kan det være ønskelig at fordelingen mellom kommuner eller fylkeskommuner er forskjellig på kort og på lang sikt. Det vil da være behov for en gradvis overgang fra den kortsiktige til den langsiktige fordelingen. 6-åringsreformen er et eksempel på en slik reform. Ved gjennomføringen av 6- åringsreformen er det på kort sikt ønskelig å ta hensyn til den faktiske skolestrukturen ved fordeling av kompensasjon for økte driftsutgifter. Dette vil kompensere den reelle merbelastningen for alle kommuner på en best mulig måte. På lang sikt er det imidlertid ønskelig at disse midlene fordeles etter objektive kriterier slik at kommunenes egne prioriteringer, som valg av skolestruktur, ikke påvirker tilskuddsfordelingen. Det vil derfor være behov for en gradvis overgang fra kortsiktig til langsiktig fordeling av disse midlene.

For det tredje kan det være behov for en overgangsordning ved endringer i finansieringsform som har betydelige fordelingsvirkninger. Innlemming av øremerkede tilskudd er et eksempel på endring i finansieringsform. Øremerkede tilskudd har ofte en fordeling som ivaretar særskilte hensyn. Fordelingen av tilskudd er ofte forskjellig fra fordeling etter inntektssystemets kriterier. Innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet kan medføre endringer i samlede inntekter for den enkelte kommune eller fylkeskommune selv om kommunesektorens samlede inntekter ikke endres. I slike tilfeller vil det være behov for at endring i tilskudd underlegges en overgangsordning slik at inntektsnivået for en kommune endres gradvis.

Departementet foreslår endringer i dagens overgangsordning. Målsettingen er å gjøre ordningen enklere, mer oversiktlig og å gjøre det lettere for den enkelte kommune å beregne endringer i overføringene framover i tid. Den viktigste endringen i overgangsordningen er at prinsippet om fullt gjennomslag for kriterieendringer fra første år blir ivaretatt. Dette vil sikre at kommunene får endrede økonomiske rammer i samsvar med endringen i befolkningssammensetningen allerede første året etter endringen. Det ivaretar et viktig rettferdighetshensyn at kommunene får økonomiske tilskudd som i størst mulig grad endres i takt med faktiske oppgaveendringer.

Inntektssystemet utformes slik at alle beløp som skal fordeles gjennom innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen blir fordelt etter inntektssystemets kriterier allerede fra første år. Overgangsordningens rolle blir å ivareta overgangen fra opprinnelig fordeling av tilskuddet, til den fordelingen som fremkommer når en beregner innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen etter inntektssystemets kriterier. Overgangsordningen utformes som en omfordelingsordning fra kommuner som får mer i tilskudd etter inntektssystemets kriterier enn etter opprinnelig fordeling, til kommuner som får mindre i tilskudd etter inntektssystemets kriterier enn etter opprinnelig fordeling. Differansen mellom opprinnelig fordeling og fordeling etter inntektssystemets kriterier trappes ned over 5 år med like stor andel hvert år.

Fullt gjennomslag for endringer i kriterieverdier ivaretas gjennom den årlige endringen i utgiftsutjevningen som følge av kriterieendringer. Disse endringene underlegges ingen overgangsordning, men inngår som en ordinær endring fra år til år.

Departementet legger opp til en egen overgangsordning for inntektsutjevningen. Denne overgangsordningen er omtalt i kapittel 13. 6 og kapittel 14.1

Målsettingen om at rammetilskuddet skal være mer forutsigbart enn i dagens system, ivaretas ved at utviklingen i tilskudd som omfattes av overgangsordningen kan beregnes for hele overgangsperioden. Dette innebærer at utgiftsutjevningen bare blir avhengig av endringer i kriterieverdier og eventuelle nye innlemminger av øremerkede tilskudd, mens innbyggertilskuddet bare er avhengig av de makroøkonomiske rammene.

Virkningen av overgangsordningen m.h.t innlemming av øremerkede tilskudd kan illustreres med følgende eksempel gitt i tabell 13.22:

Et øremerket tilskudd blir vedtatt innlemmet fra År 1. En kommune fikk opprinnelig 200 000 kroner gjennom det øremerkede tilskuddet. Ved beregning etter inntektssystemets kriterier skal den nå ha 250 000 kroner av disse midlene. Dette beløpet beregnes for kommunen gjennom innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen fra første år. Senere år justeres dette beløpet for endringer i kriterieverdier fra år til år (X1,X2, X3, X4). Gjennom overgangsordningen nedføres kommunen differansen mellom opprinnelig fordeling og fordeling etter kriterier med like deler over 5 år. Eksempelkommunen har fått 50 000 kroner mindre gjennom opprinnelig fordeling enn det den gjør gjennom inntektssystemets kriterier. Fordi fordelingen gjennom inntektssystemets kriterier gis fullt gjennomslag i innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen fra første år, får denne kommunen et trekk gjennom overgangsordningen. Trekket trappes ned med like store deler hvert år. I dette tilfellet 10 000 kroner pr. år. Det totale beløpet som kommunen tilføres som følge av innlemmingen er vist i siste kolonne. X1,X2, X3, X4 tilsvarer den endring i tilskudd som skyldes at kriterieverdiene endres fra år til år, og vil være et positivt tall for kommuner med økning i kriterieverdier og negativt for kommuner med nedgang i kriterieverdier.

Tabell 13.22: Virkningen av overgangsordningen for en kommune. Tall i 1000 kroner

	Innbyggertilskudd og utgiftsutjevning	Overgangsordning	Utbetalt
1	250	(200-250) * 0,8 =-40	210
2	250+X1	(200-250) * 0,6 =-30	220+X1
3	250+X2	(200-250) * 0,4 = -20	230+X2
4	250+X3	(200-250) * 0,2 = -10	240+X3
5	250+X4	(200-250) * 0,0 = 0	250+X4

13.8FORSLAG TIL UTFORMING AV REGIONALTILSKUDD

Kommunesektoren har en viktig rolle i regionalpolitikken. I mange regioner er kommunen svært viktig både for sysselsettingen, bosetting og for det totale velferdstilbudet til innbyggerne. I dagens inntektssystem gis det et særskilt tilskudd til kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge for at disse skal kunne tilby et bedre tjenestetilbud enn landets øvrige kommuner og fylkeskommuner. I tillegg har størrelsen på basistillegget i kostnadsnøkkelen vært delvis begrunnet med kommunenes store betydning i små utkantkommuner.

Regjeringen foreslår at ny kostnadsnøkkel for kommunen i hovedsak baseres på Inntektssystemutvalgets forslag. Denne kostnadsnøkkelen er rent faglig begrunnet ut fra hensynet til utjevning av forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud. Innføring av ny kostnadsnøkkel for utgiftsutjevningen til kommunene medfører isolert sett betydelige omfordelinger fra små utkantkommuner til store og mellomstore by og landkommuner.

Regjeringen mener at det er nødvendig å sikre at små utkantkommuner fortsatt har mulighet for å opprettholde et bedre tjenestetilbud enn landets kommuner for øvrig. Regjeringen vil derfor ivareta viktige regionale hensyn, utover spesielle hensyn i Nord-Norge, gjennom et særskilt tilskudd til små utkantkommuner.

Ved fastsettelsen av regionaltilskuddet har Regjeringen tatt hensyn til følgende forhold:

• kommunestørrelse (småkommuneprofil)
• skattenivå
• DU-status (distriktsprofil)
  

Tilskuddet utformes slik at det bare er kommuner med færre enn 3000 innbyggere som får et slikt tilskudd. Videre settes det også et tak på skatteinntekter på 110 prosent av landsgjennomsnittet slik at små kommuner med høye inntekter ikke får et slikt tilskudd. Grensen er i samsvar med forslaget til referansenivå for inntektsutjevningen.

Tilskuddet fordeles med et beløp pr. kommune gradert etter DU-status. Departementet foreslår å benytte følgende satser i 1997:

• DU-status 1 (Nord-Troms/Finnmark): 1,5 millioner kroner
• DU-status 2-4 : 650 000 kroner
• Du-status 5 (utenfor virkeområdet): 0 kroner

Ved å gi et fast beløp til alle kommuner innenfor denne graderingen sikres at tilskuddet får størst betydning pr. innbygger for de minste kommunene. Dette vil ha samme effekt som å heve basistillegget i kostnadsnøkkelen.

Den beregnede førsteårsvirkningen av endret inntektssystem betyr et tap på om lag 115 millioner kroner for de kommuner som omfattes av regionaltilskuddet. Regionaltilskuddet vil utgjøre 90 millioner kroner i 1997. Dette medfører at førsteårvirkningen for kommunene som omfattes av regionaltilskuddet reduseres til et tap på om lag 25 millioner kroner. Regjeringen vil, innenfor en samlet kommuneramme, øke regionaltilskuddet etterhvert som overgangsordningen øker omfordelingseffektene knyttet til ny kostnadsnøkkel.

13.9NORD-NORGE TILSKUDDET

Nord-Norge tilskuddet i dagens inntektssystem er en videreføring av to ordninger knyttet til inntektsutjevningen fra inntektssystemet før forenklingen i 1994. For det første var den en ordning med høyere skatteutjevningsnivå i Nordland, Troms og Finnmark enn i landet for øvrig. Denne ordningen gjaldt både for kommunene og fylkeskommunene. For det andre ble det gitt et eget tilskudd til kommuner i Nord-Norge. Disse ordningene ble begrunnet med to hovedargumenter. For det første at nødvendige merkostnader i Nord-Norge på grunn av klimatiske og strukturelle forhold ikke var tilstrekkelig fanget opp gjennom sektortilskuddene. For det andre ble det begrunnet med at Nord-Norge som helhet hadde et meget lavt utbyggingsnivå frem til slutten av sekstiårene.

Regjeringen er av den oppfatning at ekstraoverføringen til Nord-Norge har gitt de ønskede resultater ved at regionen sett under ett i dag har et godt utbygd kommunalt tjenestetilbud som i stor grad er bedre enn i landet for øvrig. Regjeringen mener at det er nødvendig å sikre at Nord-Norge fortsatt skal ha et stabilt og bedre kommunalt tjenestetilbud enn øvrige deler av landet. Dette har flere begrunnelser. For det første er befolkningen i regionen fordelt over svært store arealer når vi ser regionen under ett. Dette gjør at det ikke er grunnlag for et like stort og variert privat tjenestetilbud i rimelig nærhet for befolkningen som i landet for øvrig. For det andre er en stor del av det private næringslivet i regionen avhengig av fiskeressursene. De senere års svingninger i fiskerinæringen forsterker behovet for å ha en stabil og omfattende offentlig sysselsetting i regionen som grunnlag for bosettingen. For det tredje er en stabil og sterk bosetting i regionen viktig for å ivareta Norges strategiske interesser i Nordområdene.

Departementet foreslår derfor at Nord-Norgetilskuddet i 1997 videreføres i samme form og på samme nivå som i 1996. Endelige satser vil bli fastsatt i statsbudsjettet til høsten.

13.10SKJØNNSTILSKUDD

Formålet med et skjønnstilskudd i dagens inntektssystem er å sikre muligheten for å rette opp kortsiktig inntektssvikt i den enkelte kommune og ivareta spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i utgiftsutjevningen.

For det første benyttes skjønnstilskuddet til å forskuttere skattekompensasjon gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet. Det inntektsutjevnende tilskuddet er basert på to år gamle skattetall. Dette kan bety at nedgang i skatteinntektene ett år kan falle sammen med reduksjon i inntektsutjevnende tilskudd. For det andre vurderes spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av kriteriene i inntektssystemet. Det kan f.eks. være lokale forhold som gjør at kommunen ikke har mulighet til å finansiere VAR-sektoren fullt ut gjennom gebyrinntekter. Ekstrautgifter grunnet språkdeling er et annet eksempel. For det tredje kan skjønnstilskudd gis i forbindelse med helt nødvendige investeringer. Utgiftsutjevningen omfatter ikke kapitalkostnader, og forskjeller i investeringsbehov kan i perioder gi en betydelig merbelastning for enkelte kommuner. For det fjerde vurderes det om oppgaveendringer eller innlemming av øremerkede tilskudd har utilsiktede konsekvenser for enkeltkommuner. For det femte kan skjønnstilskudd gis til kommuner som er kommet i en vanskelig økonomisk situasjon. Kommuner som selv er ansvarlig for sine økonomiske problemer må imidlertid akseptere utvidet statlig kontroll og godkjenning av økonomiplan. For det sjette har skjønnspotten blitt benyttet til å ivareta midlertidige behov i enkeltkommuner som f.eks. ekstrainnsats i kommunal planlegging i forbindelse med OL på Lillehammer og utbygging av ny hovedflyplass på Gardermoen.

Om lag 5 prosent av rammetilskuddet tildeles som skjønnsmidler. I gjennomsnitt mottar landets kommuner 288 kroner pr. innbygger og fylkeskommunene mottar 225 kroner pr. innbygger i 1996 (Kilde: NOU 1996:1). Fordelingsprofilen i skjønnstildelingen i dagens inntektssystem er at det er distriktsfylkene som mottar den største andelen av skjønnsmidlene. Kommunene i Finnmark mottar i gjennomsnitt 1 500 kroner pr. innbygger i skjønnstilskudd, mens kommunene i Rogaland mottar minst (når vi ser bort fra Oslo) med 45 kroner pr. innbygger. I alminnelighet mottar ikke Oslo skjønnstilskudd hverken som kommune eller fylkeskommune. Fordelingen mellom kommunene i hvert fylke bærer preg av at det er kommuner som får beregnet et høyt utgiftsbehov etter dagens kostnadsnøkkel som mottar større skjønnstilskudd pr. innbygger. Dette er kommuner som i tillegg har lavt skattenivå og som mottar minsteinntektstilskudd. Av fylkeskommunene mottar Finnmark mest med 671 kroner pr. innbygger.Inntektsystemutvalget mener at det spesielt er fire forhold der skjønnstilskudd er et egnet virkemiddel:

• lokale forhold som ikke fanges opp av kostnadsnøkkelen
• vanskelig økonomisk situasjon
• skattesvikt
• investeringsbehov

Inntektssystemutvalget foreslår at det skal være en langsiktig målsetting å redusere skjønnsrammen til halvparten av hva den er i dag.

Regjeringen mener at tildelingen av skjønnsmidler har fanget opp de behov som ikke kan dekkes gjennom det generelle inntektssystemet. Dette gjelder spesielt midlertidige forhold, spesielle utgiftsforhold som gjelder enkeltkommuner eller løsning av akutte økonomiske problemer for enkeltkommuner.

Regjeringen mener imidlertid at det er ønskelig at inntektstilførsel til kommuner med svake skatteinntekter eller generelt høyt utgiftsbehov ivaretas gjennom inntekts- eller utgiftsutjevningen. Skjønnsmidlene utgjør i dag en uforholdsmessig stor andel av det totale rammetilskuddet og er derfor blitt en stabil og betydelig del av det totale inntektsgrunnlaget for enkeltkommuner. For Finnmark utgjør skjønnsmidlene nesten 11 prosent av de totale rammeoverføringene i 1996. Regjeringen mener imidlertid at regionale hensyn i første rekke skal ivaretas gjennom Nord-Norgetilskuddet og Regionaltilskuddet. På sikt vil det derfor være grunnlag for å redusere rammen for tildeling av skjønnsmidler.

På kort sikt mener Regjeringen imidlertid det vil være nødvendig å opprettholde den ordinære skjønnsrammen på om lag dagens nivå. Dette er nødvendig fordi endring av inntekts- og utgiftsutjevningen gir betydelige fordelingsvirkninger både for kommuner og fylkeskommuner. Kommuner og fylkeskommuner som vil få reduserte inntekter som følge av endret utgiftsutjevning er i stor grad kommuner som mottar en stor andel av skjønnsmidlene. Det vil derfor være vanskelig å redusere skjønnrammen uten å forsterke omfordelingsvirkningene av endret utgiftsutjevning.

I tillegg til at den ordinære skjønnsrammen videreføres på dagens nivå, vil Regjeringen opprette en særskilt skjønnsramme for å kompensere kommuner og fylkeskommuner som får reduksjon i tilskudd som følge av endret utgiftsutjevning og endret inntektsutjevning. Den samlede reduksjon i tilskudd for fylkeskommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet utgjør om lag 150 millioner kroner. For fylkeskommunene vil den særskilte skjønnsrammen utgjøre 70 millioner kroner for 1997, og blir fordelt til fylkeskommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet. Kompensasjonen fordeles slik at ingen fylkeskommuner skal tape mer enn 60 kroner pr. innbygger.

Det samlede tapet for kommuner som får redusert sitt rammetilskudd som følge av endringen i inntektssystemet utgjør 400 millioner kroner. For kommunene kommer den særskilte skjønnsrammen i tillegg til kompensasjon gjennom regionaltilskudd på 90 millioner kroner. Den særskilte skjønnsrammen er beregningsmessig forutsatt å kompensere resterende tap for kommunene etter at regionaltilskuddet er fordelt, og vil utgjøre 310 millioner kroner. Den særskilte skjønnsrammen vil bli fordelt i fylkesvise rammer på grunnlag av beregnede tap av omleggingen for den enkelte kommune. Departementet vil, i samråd med fylkesmennene, fordele rammen på den enkelte kommune.

13.11BEHANDLING AV KOMMUNESAMMENSLUTNINGER

I dagens inntektssystem kompenseres smådriftsulemper gjennom et såkalt basistilskudd i utgiftsutjevningen. Hvis to eller flere kommuner slår seg sammen vil den nye sammensluttede kommunen motta lavere overføringer enn summen av overføringene i de kommunene som inngår. I 1996 utgjør basistillegget et fast beløp på 6,4 millioner kroner til hver kommune. Det følger av dette at to kommuner som slår seg sammen vil miste ett basistillegg, dvs. 6,4 millioner kroner i 1996, at tre sammensluttede kommuner vil miste to basistillegg, 12,8 millioner kroner osv. Ulempen med inntektssystemet i denne sammenhengen er at kommuner som finner det hensiktsmessig å slå seg sammen med andre vil få redusert sine rammeoverføringer fra staten. Inntektssystemets utforming trekker derfor isolert sett i retning av at kommuner ikke ønsker å slå seg sammen. Kommuner som slutter seg sammen vil i tillegg stå overfor nødvendige omstillingskostnader i forbindelse med sammenslutninger. Ved de siste sammenslutningene er det etablert en praksis med at kommuner har mottatt en engangsstøttte gjennom skjønn for å kompensere disse utgiftene.

En av Regjeringens målsettinger for kommunestrukturen er at den er mest mulig hensiktsmessig, gitt geografiske og befolkningsmessige forutsetninger. Regjeringen mener at inntektssystemet ikke skal bidra til å opprettholde en uhensiktsmessig kommunestruktur. Inntektssystemet skal heller ikke stimulere til kommunesammenslutninger der dette ikke er hensiktsmessig for kommunenes muligheter til å gi et godt tjenestetilbud.

En kommunes geografiske og befolkningsmessige avgrensning påvirker de økonomiske forutsetninger for kommunens virksomhet. Spesielt påvirker befolkningens størrelse og lokalisering kostnadsforholdene for den kommunale tjenesteproduksjon. Kostnadene for et kommunalt tilbud kan bli store hvis kommunen ikke makter å utnytte stordriftsfordeler i produksjonen. Kommunesammenslutninger endrer de geografiske og befolkningsmessige forutsetninger for tjenestetilbudet i kommunene. Analysene i kommuneinndelingsutvalgets utredning (NOU 1992:15) og St.meld. nr. 32 (1994-95) "Om kommune- og fylkesinndelingen" viser at kommunesammenslutninger kan redusere kostnadene ved det kommunale tjenestetilbud. Inntektssystemutvalgets påvisning av smådriftsulemper i administrasjon innebærer at sammenslutninger til større kommuner kan begrense kostnadsulempene for disse tjenestene.

Det kan argumenteres for at kommunestørrelse er en selvvalgt kostnadsulempe. For noen små kommuner vil det imidlertid være vanskelig å finne gode løsninger for sammenslutning for å utnytte stordriftsfordeler. For disse kommunene er det lite rimelig å betrakte ulemper på grunn av kommunestørrelse som frivillig valgt. Regjeringen betrakter det som lite aktuelt å forsøke å gjøre forskjell mellom små kommuner ut fra muligheten til sammenslutning med nabokommuner. Regjeringen vil derfor som foreslått i kapittel 14.4.3 videreføre ordningen med full kompensasjon for smådriftsulemper gjennom basiskriteriet i kostnadsnøkkelen for kommunene.

Regjeringen mener imidlertid at kommuner som finner det hensiktsmessig å slå seg sammen ikke bør tape på en sammenslutning. Regjeringen ønsker derfor å videref 8íre dagens praksis med å kompensere kommunene via skjønnsmidlene for kostnadene ved å gjennomføre en sammenslutning. Engangsstøtten baseres på en analyse av nødvendige omstillingskostnader i hvert enkelt tilfelle. I tillegg ønsker Regjeringen at kommuner som slår seg sammen skal beholde noe av den økonomiske gevinsten ved kommunesammenslutningen. Inntektssystemutvalget foreslår at de impliserte kommunene beholder basistilskuddet i fem år etter sammenslutning. Det betyr at kommunen ikke får redusert inntekt gjennom overføringssystemet de første 5 år. I løpet av denne perioden antas kommunene å ha redusert kostnadene ved tjenesteproduksjonen, også for tjenester som ikke inngår i utgiftsutjevningen. Regjeringen slutter seg til denne vurdering. Dette opplegget sikrer at kommunene beholder deler av den gevinsten som tas ut som følge av utnytting av potensielle innsparingsgevinster.

13.12VIDERE UTREDNINGSARBEID

Regjeringen vil først vise til at Inntektssystemutvalget skal legge fram sin andre delutredning i januar 1997. Utvalget vil i sin andre delutredning vurdere finansiering av kommunesektoren generelt. Utvalget har i sin første delutredning pekt på flere områder der det er behov for ytterligere analyser og forbedret statistikkgrunnlag. Departementet vil jobbe videre med problemstillinger knyttet til bosettingsmønster, klima, psykiatri, rusmiddelomsorg, ambulanseutgifter og samferdselssektoren. Departementet vil spesielt legge vekt på å utvikle et nytt mål for bosettingsmønster, samt sette i gang arbeid med kostnadsnøkkelen på samferdselssektoren. Videre vil det også bli nærmere vurdert hvilke sektorer som skal omfattes av utgiftsutjevningen.

Regjeringen legger stor vekt på utvikling av statistikkgrunnlag. Statskonsult startet i 1994, på oppdrag fra Kommunal- og arbeidsdepartementet , et prosjekt om utvikling av innhold og rutiner for rapportering mellom kommunene og statlige organer (KOSTRA). I 1996 tester 4 kommuner ut et alternativt system for rapportering fra stat til kommune. For økonomirapporteringen tas det sikte på at forsøkene skal danne grunnlag for en revisjon av regnskapsforskriftene med virkning fra omkring år 2000.

Kommunenes sentralforbund har i sin høringsuttalelse foreslått at det opprettes et fast fagutvalg hvis eneste oppgave skal være å ha ansvar for å vedlikeholde og å videreutvikle inntektssystemet. Departementet vil komme tilbake til dette forslaget ved en senere anledning.

linkdoc#doc32Previous Page320linkdoc#doc32TOC320linkdoc#doc32Next Page320

---

linkdoc099005-992461#doclinkdoc#doclinkvedlegglinkdoc099005-992444#doclinkdoc099005-990149#doc

Lagt inn10 mai 1996 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen