Sammenfatning av utvalgets forslag til endringer i inntektssystemet

10.1GENERELLE PRINSIPPER FOR UTJEVNING

10.1.1Innledning

Inntektssystemet er et av statens virkemidler for å fremme samfunnsmessige mål. Overordnede mål om rettferdig fordeling, effektiv ressursbruk, makroøkonomisk styring, rettssikkerhet, regional utvikling, lokalt selvstyre, miljøvern og ressursforvaltning skal realiseres sammen med sektormål på ulike områder.

Inntektssystemets viktigste oppgave er å bidra til en rettferdig fordeling av kommunesektorens inntekter. Kommuneforvaltningen produserer i stor grad tjenester som utgjør grunnpilaren i den nasjonale velferdspolitikken. Staten er ansvarlig for at velferdstjenestene er tilgjengelige for alle innbyggere, uavhengig av hvor i landet de bor. Inntektssystemet har som oppgave å bidra til å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud i kommuner og fylkeskommuner. Den endelige utforming og prioritering av tjenestetilbudet vil være opp til den enkelte kommune.

10.1.2Inntektsutjevning

Utvalget mener at en omfattende inntektsutjevning er nødvendig for å sikre en rimelig utjevning av de økonomiske forutsetningene for å gi et likeverdig tjenestetilbud i kommunesektoren. Det er betydelige forskjeller i skattegrunnlaget mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Blant kommunene varierer skatteinntektene i forholdet 9:1, og blant fylkeskommunene i forholdet 2:1. Dersom en ikke hadde et statlig utjevningssystem, ville forskjeller i skattegrunnlag vært den viktigste årsaken til variasjon i tjenestetilbudet i kommunesektoren.

Utvalget mener likevel at finansieringen av kommuneforvaltningen bør ha en viss lokal forankring. Endring i skattegrunnlaget bør få konsekvenser for inntektene i alle kommuner og fylkeskommuner. Dette vil styrke insentivene til skatteinnkreving og næringsutvikling.

10.1.3Utgiftsutjevning

Utgiftsutjevningen tar utgangspunkt i at kommuner ikke nødvendigvis vil være i stand til å gi et likeverdig tjenestetilbud selv om de disponerer like store inntekter pr. innbygger. Variasjon i kostnadsforhold og befolkningssammensetning gjør at kommunene ikke får like mye ut av midlene. Utgiftsutjevningen skal kompensere for ufrivillige kostnadsforhold og befolkningssammensetning.

Kommuneforvaltningen har ansvaret både for nasjonale velferdstjenester og lokalt bestemte oppgaver. Nasjonale velferdstjenester er regulert på grunnlag av lov, og utformingen av tjenestene er ofte bestemt ved forskrifter. Slik lovregulering er av særlig betydning i skolevesen, helse- og sosialtjenesten og samferdsel.

Utvalget foreslår at følgende nasjonale velferdstjenester bør omfattes av det utgiftsutjevnende tilskuddet til kommunene:

• grunnskole
• helse- og sosialtjenester
• barnehage

Videre at det utgiftsutjevnende tilskuddet til fylkeskommunene bør omfatte:

• videregående opplæring
• helsetjenesten
• samferdsel

Dette er de samme sektorer som er inkludert i inntektssystemet i dag med unntak av barnehagetilskuddet, som er et øremerket tilskudd.

Utvalget har foreslått at kultur ikke skal omfattes av utgiftsutjevningen. Dette innebærer at finansieringen av kultur og andre tjenester enn de som er nevnt ovenfor, ivaretas av skatteinntekter, inntektsutjevnende tilskudd, øremerkede tilskudd samt gebyrer.

Befolkningens alderssammensetning er viktig for kommunale og fylkeskommunale tjenester som grunn- og videregående skole, pleie- og omsorgstjenesten og helsetjenesten. Utvalget foreslår å beholde alderskriterier som sentrale kriterier for å fange opp etterspørselen etter disse tjenestene.

I mange tilfeller er det i utvalgets forslag til kostnadsnøkler tatt hensyn til andre faktorer enn alder som påvirker etterspørselen etter tjenestene. For pleie- og omsorgssektoren er eldres helsetilstand og familieforhold viktig. I andre tilfeller er det bestemte sosio-økonomiske forhold som familiestruktur, arbeidsmarkedsforhold m.m. som utløser behovet for tjenesten.

Utvalget ønsker å videreføre en praksis hvor det gjennom kostnadsnøklene gis full kompensasjon for dokumenterte kostnadsulemper som følge av spredt bosetting. Dette er et viktig element i utjevningen av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud, og vil bidra til at velferdstjenestene når alle uavhengig av hvor i landet de bor.

Utvalgets analyser viser at kostnadsulemper knyttet til spredt bosetting og avstander bare kan dokumenteres innenfor grunnskolesektoren. Utvalget har derfor lagt mindre vekt på kriterier for bosettingsmønster og reiseavstander enn det som er tilfelle i dagens kostnadsnøkler.

I dagens kostnadsnøkkel for kommunene inngår et basistillegg som skal kompensere små kommuner for høye faste kostnader i administrasjon og grunnskolekostnader. Utvalget forslår at det gis fortsatt full kompensasjon for at det er relativt sett dyrere å drive små kommuner enn store. Utvalget har likevel beregnet merkostnadene for de små kommunene til å være mindre enn dagens basistillegg. Basistillegget er derfor foreslått redusert.

Variasjon i arbeidsgiveravgiften til folketrygden gjør at kommunene i ulike deler av landet har forskjellig kostnad ved bruk av arbeidskraft. Arbeidsgiveravgiften var i 1994 regionalt differensiert fra 0 - 14,1 prosent. Høy arbeidsgiveravgift er å betrakte som en ufrivillig kostnadsulempe for den enkelte kommune og fylkeskommune. Den differensierte arbeidsgiveravgiften kan imidlertid sees på som et virkemiddel til å stimulere sysselsettingen, og et virkemiddel til å overføre inntekt til distriktsfylkene. En eventuell kompensasjon for høy arbeidsgiveravgift vil dermed motvirke intensjonen bak den regionale differensieringen. Utvalget vil følgelig ikke foreslå at høy arbeidsgiveravgift kompenseres gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Utvalget vil likevel anbefale at den økonomiske betydningen av differensiert arbeidsgiveravgift synliggjøres på en klarere måte enn i dag.

Utvalget foreslår å holde investeringskostnader utenfor inntektssystemet. I prinsippet skulle alle kostnader ved de nasjonale velferdstjenester, også kapitalkostnader, inngå i utgiftsutjevningen. Hittil har utgiftsutjevningen vært basert kun på driftsutgiftene. Kontantprinsippet som er grunnlaget for kapitalkostnader i kommuneregnskapene, gir ikke grunnlag for å beregne årlige investeringskostnader. Det er følgelig vanskelig å bygge kapitalkostnadene inn i inntektssystemet og å utføre analyser for å avdekke ufrivillige kostnader i investeringene. Utvalget antar at kapitalkostnadene vil fordele seg mellom kommunene omlag som driftsutgiftene, og at ekskludering av kapitalkostnadene ikke vil ha særlige fordelingsvirkninger.

Utvalget mener prinsipielt at inntektssystemet bør være nøytralt med hensyn til kommunesammenslutninger. I dag er det ikke slik. Om to eller flere kommuner slår seg sammen, vil den nye kommunen motta lavere overføringer enn summen av overføringene i de gamle kommunene. Utvalgets forslag endrer ikke på dette. Men siden basistillegget er redusert, vil virkningen bli mindre. For at kommunen skal beholde noe av den økonomiske gevinsten ved kommunesammenslutning, foreslår utvalget at de impliserte kommuner beholder basistilskuddet i fem år etter kommunesammenslutning.

10.1.4Forholdet mellom rammetilskudd og øremerkedetilskudd

Det er utvalgets oppfatning at rammefinansiering bør være det bærende prinsippet for finansieringen av kommunesektorens virksomhet. Dette innebærer at statlige overføringer i hovedsak skal være rammetilskudd gjennom inntektssystemet. Finansiering gjennom øremerkede tilskudd krever en særskilt begrunnelse. Dette gir det lokale selvstyret et mer reelt innhold.

Utvalget mener likevel at øremerkede tilskudd har en plass i den samlede statlige styringen av kommunesektoren. Den viktigste funksjonen er i forbindelse med oppbyggingen av nye nasjonale velferdstjenester. Videre kan det være et hensiktsmessig virkemiddel i situasjoner hvor minoritetsgrupper har behov for nasjonalt forsvar i den lokale beslutningsprosessen. Ulike tjenester og forsøksordninger som bare utføres i deler av landet bør også finansieres av øremerkede midler. Endelig kan dette virkemiddelet benyttes når kommuner og private produserer samme tjeneste, og staten subsidierer den private virksomheten.

10.2UTVALGETS VURDERING AV DAGENS INNTEKTSSYSTEM

Det har vært stor oppslutning om inntektssystemet og prinsippet om rammefinansiering av kommuneforvaltningen. Inntektssystemet har styrket det lokale selvstyret, bidratt til økt effektivitet i kommuner og fylkeskommuner, og gjort det lettere for staten å styre kommunesektorens inntektsrammer. Utvalget ønsker å videreføre prinsippet om rammefinansiering basert på objektive kriterier.

Selv om det har vært stor oppslutning om rammefinansiering som prinsipp, har inntektssystemet vært utsatt for omfattende kritikk. Det vil alltid være strid om et fordelingssystem hvor den enes gevinst er den andres tap, og aksjoner fra ulike grupper av kommuner som mener de kommer dårlig ut ved beregning av tilskudd etter inntektssystemets kriterier må forstås på bakgrunn av dette. Den første aksjonen ble etablert av en gruppe øy-kommuner i Nordland like etter innføringen av inntektssystemet. Senere har Agdermodell-aksjonen og Lav-inntekt-kommunene blitt etablert. Videre har kraftkommunene og storbyenes situasjon blitt trukket inn i debatten omkring inntektssystemets fordelingsvirkninger. Aksjonsgruppene har i hovedsak stilt spørsmålstegn ved kriterier og vekter i utgiftsutjevningen. Utvalget har på fritt grunnlag foretatt nye analyser av det kommunaløkonomiske grunnlaget for utgiftsutjevningen.

Selv om det er utgiftsutjevningen som har vært mest omstridt, har også andre deler av inntektssystemet vært utsatt for kritikk. For det første hevdes det at utformingen av inntektsutjevningen har bidratt til at det lokale skattegrunnlaget har fått for liten betydning for kommunale og fylkeskommunale inntekter. Nåværende minsteinntektsordning innebærer at inntektene er uavhengige av skattegrunnlaget for nærmere 80 prosent av kommunene og alle fylkeskommuner, unntatt Oslo og Akershus.

For det andre har overgangsordningen blitt kritisert fordi den er komplisert. I tillegg tar det lang tid før endringer i kriterieverdier får fullt gjennomslag i beregningen av det utgiftsutjevnende tilskudd, noe som har skapt problemer for kommuner med sterk befolkningsvekst.

For det tredje er egenfinansieringen kritisert fordi den er komplisert og fordi den kan gi uoversiktlige fordelingsvirkninger. En kommune som får en økning i andel beregnet utgiftsbehov kan, på grunn av endringer i egenfinansieringsandelen, på samme tid oppleve en reduksjon i andel utgiftsutjevnende tilskudd.

For det fjerde er inntektssystemet utformet slik at systemets to hovedfunksjoner, den utjevnende funksjonen og den inntektstilførende funksjonen, lett kommer i konflikt med hverandre. Det har vist seg vanskelig å endre rammen for kommunesektorens samlede inntekter uten at dette får betydelige fordelingsvirkninger.

Utvalget har vurdert alternative utforminger av overgangsordningen og inntekts- og utgiftsutjevningen for å bedre inntektssystemets virkemåte.

10.3SAMMENLIKNING MED ANDRE LAND

De fleste land har en mer eller mindre selvstendig kommuneforvaltning. De har også overføringsordninger for å sikre økonomisk utjevning mellom de lokale forvaltningsenhetene. Utvalget har studert inntektssystemene i Sverige, Danmark og England. Sverige og Danmark er valgt ut fordi deres kommuneforvaltning er svært lik vår egen, mens England har lengst erfaring i utforming av utjevningssystemer.

Utjevningssystemene i Norge, Sverige, Danmark og England er i hovedsak basert på de samme elementene. I alle de fire landene er inntektssystemets viktigste formål å sikre utjevning av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig kommunalt og fylkeskommunalt tjenestetilbud. De sentrale elementene er utjevning av forskjeller i skattegrunnlag og utjevning av forskjeller i beregnet utgiftsbehov.

Det er et viktig fellestrekk at utjevningstilskuddene så langt som mulig fordeles etter objektive kriterier som er uavhengige av lokale disposisjoner. Kommunal frihet i løsning og prioritering av oppgaver anses som en viktig del av det lokale selvstyret, i tillegg til at det bidrar til effektiv ressursbruk i kommuneforvaltningen.

I alle de fire landene har alderskriterier stor betydning for beregnet utgiftsbehov. Dette skyldes at etterspørselen etter sentrale tjenester som grunnskole, videregående opplæring, helsetjenesten og pleie- og omsorg i stor grad bestemmes av alderssammensetningen i befolkningen. Sverige og England kompenserer for kostnadsulemper som skyldes et spredt bosettingsmønster, og det er først og fremst i driften av grunnskolen at bosettingsmønsteret antas å ha betydning for enhetskostnadene. I det svenske inntektssystemet er det også lagt til grunn at spredt bosetting gir kostnadsulemper i eldreomsorgen og i drift av sykehus. Inntektssystemene i Sverige, Danmark og England legger, i større grad enn det norske, vekt på sosiale forhold i beregningen av beregnet utgiftsbehov. Eksempler på slike kriterier er antall enslige forsørgere, antall innbyggere med fjernkulturell bakgrunn og antall arbeidsledige.

De største forskjellene mellom de fire landene finner vi i utformingen av utjevningssystemene og i utjevningsambisjonene. I det danske inntektssystemet er både inntekts- og utgiftsutjevningen utformet som rene omfordelingsordninger, dvs. at utjevningen foretas uten statstilskudd. Tilskudd til kommuner med svakt skattegrunnlag finansieres gjennom en trekkordning for kommuner med høyt skattegrunnlag. På samme måte finansieres tilskudd til kommuner med høyt beregnet utgiftsbehov ved overføringer fra kommuner med lavt beregnet utgiftsbehov. I Sverige har regjeringen foreslått at et slikt omfordelingssystem skal tre i kraft fra 1996. Riksdagen har gitt sin tilslutning til de prinsippene som regjeringens forslag bygger på. I Norge og England har man valgt systemer med statsfinansiert utjevning. Fordelen med rene omfordelingsordninger, i forhold til statsfinansiert utjevning, er at utjevningen av de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud i større grad blir uavhengig av de rammene som settes for kommunesektorens inntekter.

I det engelske inntektssystemet er det en direkte kobling mellom inntekts- og utgiftsutjevning. Dette betyr at et svakt skattegrunnlag eller et høyt beregnet utgiftsbehov hver for seg ikke gir et høyt statstilskudd. Det er kombinasjonen av de to forholdene som utløser betydelige overføringer fra staten. I de skandinaviske landene er det ingen direkte kobling mellom inntekts- og utgiftsutjevning. Det innebærer at kommuner med høyt skattegrunnlag kan motta betydelige utgiftsutjevnende tilskudd.

Utjevningsambisjonene varierer mellom de fire landene. De laveste utjevningsambisjonene finner vi i det danske inntektssystemet, hvor det for kommunene gis 45 prosent kompensasjon for forskjeller i skattegrunnlag og beregnet utgiftsbehov. Utjevningsambisjonen i den norske inntektsutjevningen er om lag den samme som i den danske. Men det norske inntektssystemet har en mer ambisiøs utgiftsutjevning, slik at den samlede utjevningsambisjonen blir høyere enn i det danske inntektssystemet. Sverige og England går lenger enn Norge i å utjevne de økonomiske forutsetningene for å gi et likeverdig tjenestetilbud.

Etter å ha studert inntektssystemene i Sverige, Danmark og England, har utvalget spesielt merket seg to forhold. For det første synes omfordelingsordninger å ha attraktive egenskaper sammenliknet med statsfinansiert utjevning. Når utjevningen foretas som ren omfordeling mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, er det mulig å endre kommuneforvaltningens samlede inntekter uten at dette får betydelige fordelingsvirkninger. For det andre tar inntektssystemene i Sverige, Danmark og England, i større grad enn det norske, hensyn til ulike sosiale forhold ved beregning av utgiftsbehov.

10.4FORSLAG TIL UTGIFTSUTJEVNING FOR KOMMUNENE

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene er basert på analyser av det kommunale tjenestetilbudet. Utvalget har lagt til grunn at det skal være full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforhold og ulik befolkningssammensetning som skaper forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Kostnadsnøkkelen legger hovedsakelig vekt på aldersfordeling og sosio-økonomiske kriterier, i tillegg til bosettingsmønster. I tillegg videreføres et basiskriterium, men med lavere vekt enn i dagens kostnadsnøkkel. Utvalget foreslår at utgiftsutjevningen for kommuner fortsatt skal omfatte grunnskolesektoren og helse- og sosialsektoren. Utvalget foreslår at kultursektoren ikke skal omfattes av utgiftsutjevning. Videre foreslås en egen kostnadsnøkkel for kommunal administrasjon for å ivareta smådriftsulemper for kommuner.

Tabell 10.1: Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for kommunene

Kriterium	Vekt
Andel innbyggere 0-6 år	0,032
Andel innbyggere 7-15 år	0,293
Andel innbyggere 16-66 år	0,182
Andel innbyggere 67-79 år	0,093
Andel innbyggere 80-89 år	0,132
Andel innbyggere 90 år og over	0,048
Andel skilte og separerte 16-59 år	0,071
Andel arbeidsledige 16-59 år	0,024
Andel dødelighet	0,026
Andel ikke-gifte 67 år og over	0,026
Andel innvandrere	0,005
Andel reisetid	0,034
Andel bosatt spredtbygd	0,008
Andel basistillegg	0,026
Sum	1,000

Utvalget foreslår E5† skille dagens utgiftsutjevnende tilskudd i to deler. Et tilskudd som fordeles likt pr. innbygger og som ivaretar den inntektstilførende delen av dagens utgiftsutjevning. Videre foreslås det at den utgiftsutjevnende delen utformes som en ren omfordeling mellom kommuner avhengig av beregnet utgiftsbehov. Utgiftsutjevningen ivaretas ved at kommuner med beregnet utgiftsbehov over gjennomsnittet får et tillegg, mens kommuner med beregnet utgiftsbehov under gjennomsnittet får et fratrekk. Når landsgjennomsnittet benyttes som referansenivå, vil disse tillegg og fratrekk summere seg til null for kommunesektoren samlet. Denne beregningsmetoden medfører at det ikke er nødvendig å operere med en beregningsmessig egenfinansieringsandel. Utvalget mener at dette bidrar til en forenkling av utgiftsutjevningen i forhold til dagens utforming.

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene er en sammenvekting av utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for grunnskole, helse- og sosialtjenesten og kommunal administrasjon. Vektene er proporsjonale med tjenestens netto driftsutgifter i 1994.

10.4.1Administrasjon

Utgiftene til drift av kommuneadministrasjonen utgjør store beløp pr. innbygger i de minste kommunene. De høye administrasjonsutgiftene i de minste kommunene er særlig et resultat av to forhold. For det første er det godt dokumentert at høye inntekter gir høye administrasjonsutgifter. Dette innebærer at det høye inntektsnivået i de minste kommunene er en viktig faktor for å forklare de høye utgiftene. For det andre vil høye faste kostnader i kommuneadministrasjon bidra til betydelige smådriftsulemper i de minste kommunene. Utvalget mener det er behov for å kompensere de minste kommunene for kostnadsulemper i sentraladministrasjon og sektoradministrasjon.

Utvalget mener at smådriftsulempene i administrasjon må knyttes til den isolerte betydningen av kommunestørrelse, dvs. de beregnede merkostnadene etter at det er kontrollert for inntektsforskjeller og andre lokale forhold. Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for kommunal administrasjon inkluderer innbyggertall og et basistillegg.

10.4.2Grunnskole

Den viktigste endringen i utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for grunnskole er at kriteriet "Beregnet timetall" fra Agdermodellen er tatt ut av kostnadsnøkkelen og erstattet med kriteriene "Andel innbyggere 7-15 år", "Andel reisetid", "Andel bosatt spredtbygd" og et "Basistillegg". Utvalget legger til grunn at vekten på de ulike kriterier fastsettes ved hjelp av resultater fra den reviderte Agdermodellen. Modellen er bl.a. endret slik at den kan generere kombinerte barne- og ungdomsskoler. Denne endringen bidrar til å imøtegå en del av den kritikken som har blitt reist mot modellen, og sammenlignet med dagens modell blir resultatene mer i samsvar med den faktiske skolestrukturen.

Innbyggere bosatt spredt og beregnet reisetid fanger opp ulike dimensjoner i bosettingsmønsteret, og fastsetter bosettingsmønsterets betydning for skolestrukturen. Utvalget har skilt ut utgifter som er direkte relatert til antall elever i den enkelte kommune. Utvalget foreslår at "Andel innbyggere 7-15 år" også benyttes som kriterium for elevrelaterte utgifter som spesialundervisning og elevmateriell.

Utgiftene til voksenopplæring og skoleskyss utgjør en svært liten del av de totale utgifter. Utvalget fant det derfor ikke hensiktsmessig å lage egne kriterier for disse utgiftene.

10.4.3Helse- og sosialtjenesten

Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten er i hovedsak bygd opp av befolkningskriterier som fanger opp hvilke aldersgrupper som er brukere av tjenestene. Sosiale kriterier og dødelighet er også inkludert i kostnadsnøkkelen.

Utvalget peker på tre viktige endringer i forhold til nåværende kostnadsnøkkel. For det første er det introdusert tre sosiale kriterier som skal fange opp forskjeller i beregnet utgiftsbehov innen sosialhjelp og barnevern. Kriteriene er "Andel registrerte arbeidsledige", "Andel skilte mellom 16-59 år" og "Andel innvandrere med fjernkulturell bakgrunn". Kriteriene fanger opp variasjon i utgifter på en bedre måte enn kriteriet "Antall sosialhjelpstilfeller" i dagens kostnadsnøkkel. Til forskjell fra dagens kriterium, vil de nye kriteriene både fange opp forskjeller i antall sosialhjelpstilfeller og i noen grad også forskjeller i stønadsnivå pr. klient. De vil også i større grad tilfredsstille kravet til objektivitet.

Utvalget foreslår at dødelighet og husholdningsstruktur erstatter kriteriet "Antall enpersonhusholdninger 67 år og over". Dette kriteriet oppdateres bare hvert tiende år, og påvirkes dessuten av kommunenes utbygging av institusjonsomsorgen slik at det ikke tilfredsstiller kravet til objektivitet. Utvalget foreslår at husholdningsstrukturen ivaretas gjennom kriteriet "Antall ikke-gifte 67 år og over". Dette kriteriet oppdateres årlig og er mer objektivt enn kriteriet "Antall enpersonhusholdninger 67 år og over". Ved å benytte dødelighet i kostnadsnøkkelen blir det tatt hensyn til ulik levealder i forskjellige deler av landet.

Utvalget har undersøkt om de fire største byene og kommunene i Troms og Finnmark kan sies å ha et høyt utgiftsnivå i pleie- og omsorgssektoren. Analysene viser i hovedsak at dette ikke er tilfelle. De særskilte kriteriene for storbyene og Troms/Finnmarkstillegget er derfor fjernet fra kostnadsnøkkelen. Utvalget finner det heller ikke dokumentert at det er noen systematisk sammenheng mellom tilgjengelige mål på bosettingsmønsteret og utgifter i pleie- og omsorgssektoren. Utvalget foreslår derfor å utelate kriteriet "Beregnet reisetid" i kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten.

Det er et hovedresultat at utvalgets forslag reduserer forskjellene i beregnet utgiftsbehov pr. innbygger. Dette skyldes hovedsakelig at basiskriteriet har fått redusert sin vekt i kostnadsnøkkelen. Overgangen fra å benytte "Beregnet timetall" direkte i kostnadsnøkkelen til å benytte elevtall, bosettingsmønster og basisdel innebærer også at det blir mindre forskjell mellom kommuner med høyt beregnet utgiftsbehov og kommuner som har et lavt beregnet utgiftsbehov på grunnskolesektoren.

Økt vekt på sosiale kriterier bidrar til at regionsenterkommuner og bykommuner får et høyere beregnet utgiftsbehov med utvalgets forslag til kostnadsnøkkel enn med dagens nøkkel.

10.5FORSLAG TIL UTGIFTSUTJEVNING FOR FYLKESKOMMUNENE

Inntektssystemutvalget foreslår en ny utforming av utgiftsutjevningen for fylkeskommunene, tilsvarende utformingen av utgiftsutjevningen for kommunene. Egenfinansieringsandelen og det utgiftsutjevnende tilskuddet i dagens kostnadsnøkkel er fjernet og erstattet med et innbyggertilskudd og en omfordelingsordning. Utvalget mener at dette bidrar til en forenkling av utgiftsutjevningen i forhold til dagens utforming. Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene er i hovedsak basert på analyser av det fylkeskommunale tjenestetilbudet og omfatter samme tjenester som den nåværende kostnadsnøkkelen for fylkeskommuner. Kostnadsnøkkelen legger sterk vekt på innbyggerkriterier, i tillegg til at nye sosiale kriterier og kriteriet "Andel kollektiv arbeidsreisetid" er innført. Sammenlignet med dagens kostnadsnøkkel er arealkriteriet, spredtbygdkriteriet og særskilte tillegg til Oslo, Troms og Finnmark fjernet.

Tabell 10.2: Utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for fylkeskommunene

Kriterium	Vekt
Andel innbyggere 0-15 år	0,064
Andel innbyggere 16-18 år	0,232
Andel innbyggere 19-34 år	0,080
Andel innbyggere 35-66 år	0,154
Andel innbyggere 67-74 år	0,086
Andel innbyggere 75 år og over	0,117
Andel dødelighet 0-64 år	0,065
Andel skilte 16-59 år	0,014
Andel enslige og enslige forsørgere	0,025
Andel søkere yrkesfag	0,062
Andel rutenett til sjøs	0,014
Andel vedlikeholdskostnader (veg)	0,024
Andel reinvesteringskostnader (veg)	0,012
Andel kollektiv arbeidsreisetid	0,051
Sum	1,000

Som for kommunene foreslår utvalget å skille dagens utgiftsutjevnende tilskudd i to deler. Et tilskudd som fordeles likt pr. innbygger og ivaretar den inntektstilførende delen av dagens utgiftsutjevning. Videre foreslås det at den utgiftsutjevnende delen utformes som en ren omfordeling mellom fylkeskommuner avhengig av beregnet utgiftsbehov. Utgiftsutjevningen ivaretas ved at fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov over gjennomsnittet får et tillegg, mens fylkeskommuner med beregnet utgiftsbehov under gjennomsnittet får et fratrekk. Når landsgjennomsnittet benyttes som referansenivå, vil disse tillegg og fratrekk summere seg til null for kommunesektoren samlet. Denne beregningsmetoden medfører at det ikke er nødvendig å operere med en beregningsmessig egenfinansieringsandel. Utvalget mener at dette bidrar til en forenkling av utgiftsutjevningen i forhold til dagens utforming.

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene er en sammenvekting av utvalgets forslag til kostnadsnøkkel for videregående opplæring, helsetjenesten, lokale ruter og fylkesveger. Vektene er proporsjonale med tjenestens netto driftsutgifter i 1994.

10.5.1Videregående opplæring

I utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for videregående opplæring inngår kriteriet "Andel innbyggere 16-18 år" og kriteriet "Andel søkere til yrkesfaglig opplæring". Vektleggingen av kriteriet "Andel søkere til yrkesfaglig opplæring" tar utgangspunkt i merkostnaden ved å gi et yrkesfaglig tilbud sammenlignet med allmennfaglig opplæring.

I utformingen av kostnadsnøkkelen har utvalget valgt å legge omfangsforskriften til grunn. Omfangsforskriften sier at fylkeskommunene skal gi videregående opplæring til et antall personer som tilsvarer minst 375 prosent av et gjennomsnittlig årskull 16-18 åringer. Kapasitetskravet utover 300 prosent er ment å ivareta behovet for opplæring blant personer over 18 år. Utvalget anser det derfor ikke nødvendig med et eget kriterium for å ivareta behovet for videregående opplæring for personer over 18 år. Utvalget påpeker behovet for å oppdatere kostnadsnøkkelen for videregående opplæring når Reform-94 er innfaset.

Det er ikke dokumentert noen systematisk sammenheng mellom enhetskostnader i videregående opplæring og eksisterende mål på bosettingsmønsteret. På bakgrunn av dette kan ikke utvalget tilrå at noen av disse bosettingsmålene benyttes som kriterier i kostnadsnøkkelen.

10.5.2Helsetjenesten

Kostnadsnøkkelen for helsetjenesten i fylkeskommunene er i hovedsak bygd opp av befolkningskriterier som fanger opp hvilke aldersgrupper som er brukere av tjenestene.

I tillegg til alder, finner utvalget det dokumentert at dødelighet som et generelt mål på forekomst av sykdom i befolkningen påvirker sykehusforbruket. Det foreslås at dødeligheten i aldersgruppen 0-64 år tas inn som et eget kriterium i kostnadsnøkkelen

Analyser viser at enslige og enslige forsørgere gjennomgående oppgir å ha hyppigere symptomer på psykiske lidelser og et større forbruk av beroligende midler enn befolkningen som helhet. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at beregnet utgiftsbehov for psykisk helsevern fanges opp gjennom alderskriterier og kriteriet "Antall enslige og enslige forsørgere".

Utvalget har forestått en særskilt analyse av kommunenes barnevernsutgifter som viser at en økning i andelen skilte og separerte øker ressursinnsatsen i barnevernet. Utvalget foreslår derfor at "Andel skilte og separerte 16-59 år" tas inn som et kriterium i kostnadsnøkkelen for helsetjenesten i fylkeskommunene.

Dagens kostnadsnøkkel for helsetjenesten gir særskilte tillegg til Oslo, Troms og Finnmark. Tilleggene er i hovedsak begrunnet med at disse fylkene har høyere dødelighet enn resten av landet. Begrunnelsen for disse tilleggene faller bort når dødelighet tas inn som kriterium i kostnadsnøkkelen. På bakgrunn av dette mener utvalget at det for somatiske spesialisttjenester ikke er nødvendig med særskilte tillegg til Oslo, Troms og Finnmark.

Utvalget finner det ikke dokumentert at spredt bosettingsmønster og lange reiseavstander har betydning for fylkeskommunenes sykehusutgifter, og anbefaler derfor at spredtbygdkriteriet og arealkriteriet tas ut av kostnadsnøkkelen for helsetjenesten i fylkeskommunene. Utvalget foreslår også at kriteriet "Antall enpersonhusholdninger 67 år og over" tas ut av kostnadsnøkkelen for helsetjenesten i fylkeskommunene. Dette fordi foreliggende forskning ikke gir grunnlag for å si at fylkeskommuner med en høy andel aleneboende eldre har et høyt utgiftsbehov for somatiske sykehustjenester.

10.5.3Samferdsel

Lokale ruter

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel for lokale ruter er bygget opp av kriteriene "Andel kollektiv arbeidsreisetid" og "Andel rutenett til sjøs". Utvalget finner det dokumentert av disse to variablene har systematisk effekt på de fylkeskommunale utgiftene til lokale bil- og båtruter.

To av kriteriene i dagens kostnadsnøkkel, areal og befolkning på øyer, synes ikke å ha en systematisk effekt på utgiftene til lokale ruter. Utvalget foreslår derfor at disse kriteriene tas ut av kostnadsnøkkelen. Utvalget mener at variabelen kollektiv arbeidsreisetid fanger opp det beregnede utgiftsbehovet i storbyene på en mer tilfredsstillende måte enn dagens storbykriterium. Utvalget foreslår derfor at storbykriteriet tas ut av kostnadsnøkkelen.

Fylkesveger

Dagens kostnadsnøkkel for fylkesveger er bygget opp av kriteriene "Andel vegvedlikeholdskostnader" og "Andel reinvesteringskostnader". Utvalget foreslår ikke endringer i kostnadsnøkkelen.

10.6FORSLAG TIL INNTEKTSUTJEVNING FOR KOMMUNENE

Utvalget foreslår et hovedalternativ med et referansenivå på 110 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger for kommuner. Utvalget foreslår også at kompensasjonsgraden skal være 90 prosent av differansen mellom referansenivået og kommunens skatteinntektsnivå. I tillegg beholdes dagens ordning med trekk av skatteinntekt over 140 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger med 50 prosent trekkprosent.

Fordi referansenivået øker fra 96,2 til 110 prosent av landsgjennomsnittet, vil antall kommuner som mottar inntektsutjevnende tilskudd øke fra 340 til 392 basert på skattetall fra 1994.

Utvalgets hovedalternativ til utforming av inntektsutjevningen påvirker sammenhengen mellom inntekter og lokalt skattegrunnlag på to måter. For det første vil dagens minsteinntektskommuner få en sterkere kobling mellom inntekter og lokalt skattegrunnlag. Dagens inntektsutjevning innebærer at disse kommunene ikke får noen inntektsgevinst ved en økning i det lokale skattegrunnlaget. Med utvalgets forslag vil de beholde 10 prosent av en økning i skatteinntektene. For det andre vil utvalgets hovedalternativ svekke koblingen mellom inntekter og lokalt skattegrunnlag for kommuner med skatteinntekt pr. innbygger mellom 96,2 og 110 prosent av landsgjennomsnittet. I dagens inntektsutjevning blir ikke endringer i skatteinntektene motvirket av endringer i inntektsutjevnende tilskudd for disse kommunene. Utvalgets forslag betyr at 90 prosent av en økning i skatteinntektene trekkes inn av staten i form av redusert inntektsutjevnende tilskudd.

Utvalgets forslag til utforming av inntektssystemet innebærer en økning i det inntektsutjevnende tilskuddet. Utvalget foreslår at dette finansieres ved en reduksjon i innbyggertilskuddet.

10.7FORSLAG TIL INNTEKTSUTJEVNING FOR FYLKESKOMMUNENE

Inntektssystemutvalgets hovedalternativ for utforming av inntektsutjevningen for fylkeskommunene har et referansenivå på 120 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger og en kompensasjonsgrad på 90 prosent. Utvalgets forslag innebærer en økning i det inntektsutjevnende tilskuddet. Dette foreslås finansiert ved at innbyggertilskuddet reduseres.

Utvalgets forslag innebærer at det blir en sterkere kobling mellom de fleste fylkeskommunenes inntekter og det lokale skattegrunnlaget.

10.8FORSLAG TIL UTFORMINGEN AV OVERGANGSORDNINGEN

Hensikten med å ha en overgangsordning er at ingen kommuner skal få dramatiske endringer i overføringene fra år til år. Etter dagens ordning legges det 20 prosent vekt på fordeling etter inntektssystemets kriterier og 80 prosent vekt på forrige års tilskudd. En svakhet ved dagens ordning er at endringer i kriterieverdier dermed bare får virkning for 20 prosent av overføringene det første året. På denne måten tar det lang tid før befolkningsendringer får fullt utslag for overføringene til den enkelte kommune eller fylkeskommune. En kommune som f.eks. får en økning i antallet 7 - 15 åringer vil få en kompensasjon på 20 prosent første år etter endringen. Tredje år etter endringen er kompensasjonen 40 prosent og femte år 67 prosent. I tillegg vil alltid statistikken som kriteriene baserer seg på, være 2 år gamle tall.

Utvalget ønsker å rette opp denne svakheten, og ta opp igjen prinsippet som ble fulgt før revisjonen av inntektssystemet i 1994. Da ble det, som nå, lagt 20 prosent vekt på tilskudd etter inntektssystemets kriterier og 80 prosent vekt på forrige års tilskudd. Forrige års tilskudd ble korrigert for endringer i kriterieverdier, slik at endringer i befolkningssammensetning fikk fullt gjennomslag fra første E5†r.

Forslaget om at endringer i kriterieverdier bør få fullt gjennomslag fra første år, er etter utvalgets mening et sentralt prinsipp. Dette vil sikre at kommunene får endrede økonomiske rammer i samsvar med endringer i befolkningssammensetningen allerede første året etter at ny statistikk foreligger.

Utvalget ønsker å videreføre prinsippet om at endringer i kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter får fullt gjennomslag fra første år, slik ordningen er i dagens system.

Overgangsordningen bør ifølge utvalget begrenses til virkningen av systemendringer f.eks. endring i kostnadsnøkkel, innlemming av øremerkede tilskudd og oppgaveendringer.

10.9UTVALGETS VURDERING AV SKJØNN OG NORD-NORGETILSKUDD

10.9.1Skjønnstilskudd

Etter gjeldende retningslinjer blir følgende fire forhold vektlagt i forbindelse med skjønnstildelingen:

• lokale forhold som ikke fanges opp av kostnadsnøkkelen
• vanskelig økonomisk situasjon
• skattesvikt
• investeringsbehov

Utvalget foreslår at siktemålet med skjønnsmidlene begrenses til først og fremst å møte ekstraordinære situasjoner gjennom året og spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i kostnadsnøklene. Utvalget hevder at ekstraordinære hendelser og lokale forhold som ikke fanges opp i kostnadsnøklene ikke trenger en skjønnspott av en slik størrelsesorden som i dagens system. Utvalget mener det må være en langsiktig målsetting at skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner reduseres til henimot halvparten av størrelsen på skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner i 1996. Fordi utvalgets forslag til nye kostnadsnøkler gir til dels betydelige omfordelingsvirkninger, mener utvalget imidlertid at omfanget av skjønnsmidler må holdes på samme nivå som i dag de nærmeste årene.

10.9.2Nord-Norgetilskudd

Det er utvalgets vurdering at inntektssystemets primære oppgave er å utjevne de økonomiske forutsetningene for et likeverdig tjenestetilbud. Inntektsoverføringer som har en generell regionalpolitisk begrunnelse bør derfor legges utenfor det utgiftsutjevnende tilskuddet.

Utvalget ser på Nord-Norgetilskuddet som en regionalpolitisk ordning. Utvalget har ikke foretatt en faglig avveining av hvor stort omfang regionalpolitisk motiverte overføringer til kommunesektoren bør ha i forhold til andre regionalpolitiske virkemidler. Utvalget vil imidlertid peke på følgende momenter som kan begrunne at Nord-Norgetilskuddet opprettholdes på dagens nivå:

• Levekårsundersøkelser viser at nord-norske kommuner generelt ligger lavt i forhold i landsgjennomsnittet. Dette gjelder særlig kommunene i Finnmark. Overføringene til kommunesektoren i Nord-Norge skal motvirke de klimatiske og topografiske ulempene ved å bo i landsdelen.
• Norge har interesse av at Nord-Norge settes i stand til å forvalte landsdelens naturressurser, herunder fiskeressursene, på en god måte, samt å hevde Norges interesser i Nord-områdene.
• Uten en sterk offentlig sektor vil sysselsetting og bosetting i landsdelen bli sårbare overfor svingninger i den private sektor.

10.10FORSLAG TIL INNLEMMING AV ØREMERKEDE TILSKUDD

10.10.1 Innledning

Inntektssystemutvalget anbefaler at rammefinansiering bør være det bærende prinsippet for finansieringen av kommunesektorens virksomhet. Dette innebærer at statlige overføringer som hovedregel skal være rammetilskudd gjennom inntektssystemet som kommuner og fylkeskommuner fritt skal kunne disponere innenfor gjeldende lov- og regelverk. Finansiering gjennom øremerkede tilskudd krever en særskilt begrunnelse. I vurderingen er det for det første lagt vekt på at rammefinansiering gir det lokale selvstyret et mer reelt innhold. Lokal frihet i løsning og prioritering av oppgavene vil fremme effektivitet ved at tjenesteproduksjonen kan tilpasses lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold. For det andre har utvalget lagt vekt på ulempene forbundet med øremerkede tilskudd, spesielt at slike tilskuddsordninger, pga. krav til egenandeler, som regel bidrar til å forsterke inntektsforskjellene mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Utvalget mener likevel at øremerkede tilskudd har en plass i den samlede statlige styringen av kommunesektoren. Utvalget vil trekke spesielt fram at øremerkede tilskuddsordninger kan ha en viktig funksjon i utbyggingen av nye tjenester. Når nasjonale myndigheter opptrer som pådrivere i etableringen av nye velferdstjenester, legges ansvaret for organisering og produksjon av tjenestene i mange tilfeller til kommuneforvaltningen. I de tilfeller hvor det ikke er klart definerte rettigheter til tjenestene, kan øremerkede tilskudd være nødvendige for å sikre en rask utbygging av tjenestene i alle deler av landet.

Utvalget har gått gjennom eksisterende øremerkede tilskuddsordninger. Utvalget har konsentrert seg om de største og de som omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. I tillegg foreslår utvalget videreført 10 tilskudd til flyktninger, innvandrere og arbeidsmarkedstiltak som utgjør 5,6 milliarder kroner. Utvalget har vurdert innlemming av øremerkede tilskudd ut fra kommunaløkonomiske og fordelingspolitiske hensyn.

Utvalget anviser videre hvordan poliklinikktilskuddet, tilskudd til allmennleger og tilskudd til fysioterapeuter kan legges inn i inntektssystemet. Det er viktige fellestrekk ved disse tilskuddene. For det første er det omfattende tjenester som produseres både i kommunal og privat regi, og for det andre subsidierer staten den private virksomheten. Utvalget mener at innlemming av disse tilskuddene må ses i sammenheng med statens subsidiering av privat produksjon. Innlemming er bare aktuelt dersom kommuner og fylkeskommuner fullt ut overtar ansvaret for subsidiering av privat produksjon.

I det følgende gis en nærmere beskrivelse av Inntektssystemutvalgets forslag til innlemming av øremerkede tilskudd.

10.10.2Utvalgets vurdering av konkrete øremerkede tilskuddsordninger

Videregående opplæring

Kap 231, post 60 Statens videregående skoler - overføringer til Finnmark fylkeskommune

I forbindelse med at Statens fagskole for fiskeindustri ble overført til Finnmark fylkeskommune fra 1. januar 1994, er det inngått en avtale mellom staten og fylkeskommunen om at staten i en periode på tre år årlig skal overføre 9,7 millioner kroner til Finnmark fylkeskommune. Etter utløpet av treårsperioden skal beløpet legges inn i inntektssystemet. Utvalget slutter seg til denne vurderingen.

Omsorgstjenester

Kap 670, deler av post 61 Tilskudd til omsorgstjenester

Tilskudd til omsorgstjenester er en del av den eldrepolitiske satsingen i den såkalte eldrepakken. I utgangspunktet var bevilgningen tenkt øremerket for ett år (1994), for deretter å bli lagt inn i inntektssystemet. Stortinget gikk imidlertid inn for at overføringen skulle videreføres som et øremerket tilskudd, og i statsbudsjettet for 1996 er det bevilget nærmere 504 millioner kroner til ordningen. Midlene fordeles på grunnlag av antall eldre over 80 år og antall aleneboende eldre over 67 år.

Tilskudd til omsorgstjenester dekker et tjenesteområde som omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Det er med andre ord lagt til grunn at tjenesten skal være gjenstand for lokale prioriteringer på linje med grunnskole og andre helse- og sosialtjenester. Siden tilskuddet fordeles etter objektive kriterier, vil det ha liten eller ingen effekt på kommunenes ressursbruk. Utvalget mener at deler av tilskuddet bør legges inn i inntektssystemet fra 1997. Begrunnelsen er først og fremst at tilskuddet har liten prioriteringseffekt. I tillegg vil innlemming frigjøre administrative ressurser i kommunene og i den lokale statsforvaltning. Ved innlemming må pleie- og omsorgssektoren tillegges økt vekt i kostnadsnøkkelen. Utvalget vil imidlertid ikke foreslå innlemming av 150 millioner kroner av bevilgningen som i statsbudsjettet for 1996 skal gå til å stimulere til etablering av døgntjeneste i de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenester. Begrunnelsen er at tilskuddet betraktes som et virkemiddel for å bygge ut et tilbud som ikke eksisterer i en del kommuner.

Helse- og sosialtjenesten i kommunene

Kap. 673, post 61 og kap 675, post 60 deler av Styrkingsmidlene og Lønnstilskuddet (PU)

I forbindelse med reformen for psykisk utviklingshemmede er det opprettet flere øremerkede tilskuddsordninger. Utvalget har vurdert ordninger helt eller delvis knyttet til reformen som på statsbudsjettet for 1996 beløper seg til noe over 2,7 milliarder kroner. Midlene fordeles dels etter skjønn, dels etter antall psykisk utviklingshemmede klienter og dels etter andre objektive kriterier som aldersstruktur. Spørsmålet om innlemming i inntektssystemet handler om å finne gode fordelingskriterier. Utvalget mener at det kun vil være behov for et skjønnstilskudd for særskilt kostnadskrevende psykisk utviklingshemmede dersom antall psykisk utviklingshemmede klienter tas inn som kriterium i kostnadsnøkkelen. Utvalget ser at det kan være vanskelig å benytte antall psykisk utviklingshemmede klienter som eget kriterium, og vil derfor foreslå at både vertskommunetilskuddet og et skjønnstilskudd for særskilt kostnadskrevende psykisk utviklingshemmede beholdes som øremerkede ordninger. Også deler av ordningen med styrkingsmidler for hjemmeboende psykisk utviklingshemmede foreslås beholdt utenfor inntektssystemet. Det legges til grunn at om lag 1 milliard kroner fra styrkingsmidlene til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede og lønnstilskudd til omsorgstjenesten i kommunene kan legges inn i inntektssystemet fra 1997.

Tilskudd til handlingsplan for redusert spedbarnsdødelighet

Kap 718, post 61 Handlingsplan for redusert spedbarnsdødelighet - tilskudd til sykehus

Tilskuddet til handlingsprogram for redusert spedbarnsdødelighet har som formål å bidra til utbygging av bemanning og utstyr ved neonatalavdelinger for de mest syke og pleietrengende nyfødte. I fordelingen av midlene tas det hensyn til avdelingenes størrelse. Tilskuddet er gitt en bevilgning på 20 millioner kroner i 1996. Utvalget mener at denne øremerkede tilskuddsordningen bør legges inn i inntektssystemet fra 1997. Begrunnelsen er at tilskuddet dekker et tjenesteområde som omfattes av det utgiftsutjevnende tilskuddet i inntektssystemet.

Tilskudd til drift av somatiske sykehus

Kap 760, deler av post 65 Tilskudd til pasientbehandling, rehabilitering m.m

Det øremerkede tilskuddet til drift av somatiske sykehus har som formål å stimulere fylkeskommunene til å øke behandlingsaktiviteten for derigjennom å oppfylle ventetidsgarantien. I 1993 og 1994 ble tilskuddet utbetalt som en statlig stykkpris for behandlingsaktivitet utover et på forhånd fastsatt aktivitetsnivå. For 1995 tildeles midlene som et rammetilskudd med en fordelingsnøkkel basert på aldersbaserte befolkningskriterier, spesielt innrettet mot somatiske sykehus. Bevilgningen i statsbudsjettet for 1996 er på 1486,5 millioner kroner.

Tilskuddet til drift av somatiske sykehus dekker et tjenesteområde som omfattes av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Når tilskuddet i tillegg er utformet som et rammetilskudd, er det vanskelig å finne gode argumenter for å opprettholde denne øremerkede tilskuddsordningen. Utvalget vil spesielt påpeke at rammetilskudd for oppgaver som ligger inne i inntektssystemet gir uklare styringssignaler. Slike tilskudd kan på mange måter sammenliknes med de sektorvise rammetilskuddene i inntektssystemet før 1994. Utvalget foreslår at tilskuddet til drift av somatiske sykehus legges inn i inntektssystemet fra 1997. Ved innlemming må somatiske sykehustjenester tillegges større vekt i kostnadsnøkkelen.

Barnehagetilskuddet

Kap 856, post 60 Driftstilskudd til barnehagene

Statens driftstilskudd for barnehager har hatt stor betydning for utbyggingen av barnehagetilbudet, og denne refusjonsordningen for kommunale og private barnehager utgjør 4,2 milliarder kroner i 1996. Utvalget legger vekt på at kommunaløkonomiske hensyn tilsier at barnehagetilskuddet innlemmes i inntektssystemet. Dagens ordning bidrar til å fryse fast et utbyggingsmønster hvor kommuner med høyt inntektsnivå har høy dekningsgrad. En fordeling etter objektive kriterier vil gi mer rettferdig fordeling, og kan bidra til utbygging av barnehager i områder som er svakt dekket. Relevante kriterier vil være antall barn i alderen 1-5 år fra høsten 1997, samt kriterier som fanger opp variasjoner i tilsynsbehov pga. forskjeller i kvinnelig yrkesdeltakelse, og antall enslige forsørgere. På grunnlag av kommunaløkonomiske argumenter anbefaler utvalget at barnehagetilskuddet innlemmes i inntektssystemet, og at tilskuddet til private barnehager forvaltes av kommunene. Utvalget påpeker at rammefinansiering og fullt kommunalt ansvar for finansieringen av barnehager ikke uten videre kan forenes med en nasjonal målsetting om full barnehagedekning. Dette skyldes bl.a. at innlemming av barnehagetilskuddet med påfølgende omfordeling kan gjøre det vanskelig å opprettholde barnehagetilbudet i kommuner som i dag har høy dekningsgrad.

Landbruksforvaltningen i kommunene

Kap. 1102, post 60 Landbruksforvaltningen -overføring til kommunene

1. januar 1994 overtok kommunene ansvaret for de statlige landbrukskontorene på kommunenivå. For å sikre at alle kommuner hadde midler til å gjennomføre sine arbeidsoppgaver på landbruksområdet på en tilfredsstillende måte, ble det etablert et øremerket tilskudd. Det ble forutsatt at midlene burde øremerkes i 3-4 år, for deretter å legges inn i inntektssystemet. I 1996 er det bevilget 349 millioner kroner til drift av kommunale landbrukskontorer. Utvalget anser kommunaliseringen av de statlige landbrukskontorene som fullført, og foreslår følgelig at tilskuddet til drift av landbrukskontorer legges inn i inntektssystemet fra 1997. Da landbrukskontorene er en del av kommuneadministrasjonen, er det naturlig at innlemmingen ivaretas ved at det legges økt vekt på kostnadsnøkkelen for kommunal administrasjon i beregningen av en felles kostnadsnøkkel for kommunene.

Miljøvern i kommunene

Kap 1402, post 60 Miljøvern i kommunene

På statsbudsjettet for 1996 er det bevilget 106 millioner kroner til miljøvern i kommunene (MIK). MIK-ordningen ble etablert i 1992 som en tidsbegrenset ordning. Tilskuddet går i hovedsak til å dekke lønnsutgifter til en miljøvernleder eller tilsvarende. Det er en frivillig sak om kommunene vil motta slik støtte eller ikke, men hele 420 kommuner har ansatt miljøvernleder og omfattes dermed av ordningen. Reformen er med andre ord praktisk talt fullt utbygd, dvs. at målsettingen med den øremerkede tilskuddsordningen er oppfylt. Utvalget mener derfor at tilskuddet bør legges inn i inntektssystemet fra 1997. MIK-ordningen omfatter en del av kommuneadministrasjonen . Utvalget foreslår at det ved innlemming blir lagt større vekt på kostnadsnøkkelen for administrasjon.

Pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift

Kap. 1542.60 Tilskudd til statens pensjonskasse for kommunal tjenestemenn (1052,5 millioner kroner) ogkap. 1543.60 arbeidsgiveravgift til folketrygden for kommunale tjenestemenn (93,3 millioner kroner) påAdministrasjonsdepartementets budsjett, og kap. 221.69 Pensjonstilskudd i Statens pensjonskasse på Kirke-,utdannings- og forskningsdepartementets budsjett (168,7 millioner kroner)

På Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets er budsjett for 1996 er det bevilget 169 millioner kroner til pensjonsinnskudd i Statens pensjonskasse. Tilskuddet dekker 2 prosent pensjonsinnskudd for ansatte i grunnskolen. Videre er det på Administrasjonsdepartementets budsjett bevilget 1053 millioner kroner i tilskudd til Statens pensjonskasse for kommunale tjenestemenn. I tillegg har Administrasjonsdepartementet et øremerket tilskudd på nærmere 93 millioner kroner som skal dekke beregnet arbeidsgiveravgift på arbeidsgiverdelen til Statens pensjonskasse. Disse tre tilskuddene ses i sammenheng, og utvalget foretar en felles vurdering av de tre ordningene.

Tilskuddene til pensjonsinnskudd for ansatte i grunnskolen dekker en del av kommunenes lønnskostnader i utdanningssektoren. De resterende lønnskostnadene i utdanningssektoren dekkes over kommunenes ordinære budsjetter. Det er vanskelig å finne en god begrunnelse for at pensjonsinnskuddet for ansatte i grunnskolen skal behandles på en annen måte enn de øvrige lønnskostnadene. Det er også vanskelig å finne en god begrunnelse for at pensjonsinnskuddene til ansatte i grunnskolen skal håndteres annerledes enn pensjonsinnskuddene til andre kommunalt ansatte, f.eks. undervisningspersonalet i videregående skole. Utvalget legger til grunn at kommunene bør dekke utgiftene til pensjonsinnskudd for alle kommunalt ansatte. Det foreslås at de tre tilskuddene som dekker innskudd i Statens pensjonskasse legges inn i inntektssystemet fra 1997. Ved innlemming bør grunnskolenøkkelen tillegges større vekt i beregningen av en felles kostnadsnøkkel for kommunene.

Tabell 10.3: Øremerkede tilskudd som kan legges inn i inntektssystemet fra 1997. Bevilgning 1995 ogvedtatt budsjett 1996 i millioner kroner. Utvalgets tall er korrigert da disse bl.a. i en del tilfeller ikke er ajourført iforhold til tilleggsbevilgninger m.m.

Kap./post		Navn	Bevilgning 1995	Budsjett 1996
221.69		Pensjonsinnskudd i Statens pensjonskasse	169	169
232.60		Statens videregående skoler - overføring til Finnmark fylkeskommune	10	10
670.61		Tilskudd til omsorgstjenester	240	354
673.61/ 675.60		Deler av styrkingsmidlene og lønnstilskuddet (PU tilskudd)	1 000	1 000
718.61		Handlingsprogram for redusert spedbarnsdødelighet - tilskudd til sykehus	23	20
760.65		Tilskudd til fylkeskommunene - driftsmidler somatiske sykehus	1 050	1 486
856.60		Driftstilskudd til barnehager	3 871	4 182
1102.60		Landbruksforvaltningen - overføring til kommunene	354	349
1402.60		Miljøvern i kommunene	106	106
1531.60		Tilskudd til statens pensjonskasse - kommunale tjenestemenn	966	0
1532.60		Arbeidsgiveravgift til folketrygden - kommunale tjenestemenn	91	0
1542.60		Tilskudd staten pensjonskasse - kommunale tjenestemenn	0	1 053
1543.60		dtekst0Arbeidsgiveravgift til folketrygden - kommunale tjenestemenn	0	93
Sum			7880	8 822

linkdoc#doc32Previous Page320linkdoc#doc32TOC320linkdoc#doc32Next Page320

---

linkdoc099005-992461#doclinkdoc#doclinkvedlegglinkdoc099005-992444#doclinkdoc099005-990149#doc

Lagt inn10 mai 1996 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen