6.3.4 Departementets merknader

Departementets merknader følger samme inndeling som foregående avsnitt.

Sparing og investeringer -- makroøkonomiske forhold

Departementet slutter seg i all hovedsak til den beskrivelsen av spare- og investeringsutviklingen i Norge og resten av OECD-området som er gitt i utvalgets rapport. Både i Norge og utlandet synes det å ha skjedd en klar trendmessig nedgang i de totale spare- og investeringsandelene de siste 30 årene. Med unntak for perioden 1975-85, synes også nivået på og utviklingen i de totale spare- og investeringsandelene å ha vært relativt lik i Norge og det øvrige OECD-området. Norge skiller seg imidlertid klart ut ved å ha lav sparing i privat sektor og tilsvarende betydelig høyere offentlig sparing.

Departementet slutter seg også til utvalgets omtale av sammenhengen mellom nivået på den innenlandske sparingen og et lands realinvesteringer. Selv om den internasjonale kapitalmobiliteten trolig har økt vesentlig over de siste tiårene, vil det trolig fortsatt være slik at høy innenlandsk sparing vil gjøre det lettere å opprettholde et høyt realinvesteringsnivå. Hvor sterk denne sammenhengen er, er det imidlertid som påpekt av utvalget, vanskelig å vurdere sikkert.

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets vurderinger av hvilke krav som må stilles til den offentlige sparingen i årene framover, og viser i denne sammenheng til omtalen i avsnitt 3.1.4 i Revidert nasjonalbudsjett 1995. Som påpekt av Landsorganisasjonen er det betydelig usikkerhet knyttet til den langsiktige utviklingen i statsfinansene, og en kan ikke utelukke en annen og muligens gunstigere utvikling i statens petroleumsinntekter enn lagt til grunn i utvalgets rapport og i Revidert nasjonalbudsjett 1995. Som redegjort for i avsnitt 2.7 i Revidert nasjonalbudsjett 1995, har imidlertid Oljedirektoratet nå forbedret metodene for å anslå framtidig oljeproduksjon. Utviklingen i oljeprisen og priser og avsetningsmuligheter for gass er meget usikker og usikkerheten går i begge retninger. De erfaringene en har med anslag for utgiftsveksten i Folketrygden tilsier også at en skal være forsiktig med å basere seg på en gunstigere utvikling på dette området enn det som følger av tekniske framskrivinger av den typen som ligger til grunn for nasjonalbudsjettene. Også kostnadene ved eldreomsorgen og i helsevesenet kan være undervurdert. Det vises til Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35 for 1994-95) for nærmere vurderinger av de framtidige pensjonsutgiftene samt utfordringene innenfor pleie og omsorg. Det framgår også av Velferdsmeldingen at det stilles strenge krav til den økonomiske politikken for å møte disse utfordringene - ikke minst til den offentlige sparingen, dersom en skal unngå en vesentlig økning i skatte- og avgiftsnivået. Planleggingen av den langsiktige offentlige ressursbruken bør i alle tilfelle ta utgangspunkt i en nøktern vurdering av de framtidige inntektsmuligheter.

Som omtalt i avsnitt 6.3.3 ovenfor, foreslår NHO under henvisning til prinsippvedtak om nytt svensk pensjonssystem at en også i Norge vurderer å gjøre deler av tilleggspensjonen i folketrygden fondsbasert og knyttet til individuelle pensjonskonti. Departementet vil i denne sammenheng peke på at dette forslaget berører helt grunnleggende trekk ved folketrygdens pensjonssystem. For eksempel krever full alderspensjon opptjening over 40 år, men slik at bare pensjonspoeng fra de 20 beste år teller med når pensjonen utmåles. Det er ikke forenlig med en besteårsregel å la deler av tilleggspensjonen bestemmes av årlige avsetninger til individuelle pensjonskonti i egne fond. Det ville også være et brudd med folketrygdens grunnprinsipper å la verdien av konjunkturfølsomme fondsporteføljer påvirke utmåling og verdisikring av folketrygdpensjonen til alle nordmenn.

I Velferdsmeldingen har Regjeringen lagt vekt på at folketrygden også i framtiden skal kunne gi fullgod pensjonsdekning for brede grupper, og det legges ikke opp til systemendringer i folketrygdens pensjonssystem. Forslaget fra NHO reiser også spørsmål knyttet til forvaltningen av de store inntektene fra petroleumssektoren. Disse spørsmålene vil en komme tilbake til i forbindelse med langtidsprogrammet for 1998-2001.

Skattesystemet og kapitaltilgang

Departementet er enig i utvalgets konklusjoner om behovet for en mer nøytral behandling av ulike formuesformer, deriblant for boligformue. Aarbakke-gruppen avga i NOU 1991:17 en delutredning om formuesskatten og la bl.a. stor vekt på at ulikhetene i formuesskattegrunnlaget bør reduseres vesentlig. Departementet sluttet seg i St.meld. nr. 12 (1991-92), kap. 8 til utvalgets prinsipielle synspunkter og konklusjoner, og framhevet formuesskattens betydning som et supplement til flat skattesats på kapitalinntekter. I Ot.prp. nr. 19 (1994-95), kap. 13.5 skisserer departementet sine mål i arbeidet med formuesskatten, deriblant:

Større nøytralitet i formuesbeskatningen av næringsformue uavhengig av hvordan næringen er organisert.
Legge til rette for takst- og verdsettelsesprinsipper som gir et mer nøytralt og realistisk grunnlag for formuesbeskatningen.
Legge grunnlag for at likhetsprinsippet forsåvidt gjelder beskatningen av sammenlignbare formuesobjekter etterleves bedre enn i dag.

Dersom målsettingene nås, og siktemålet er provenymessig nøytralitet, vil dette kunne gi grunnlag for en reduksjon av formuesskattesatsene. Departementets målsettinger for det videre arbeidet med formuesskatten samsvarer derfor godt med Skånland-utvalgets hovedkonklusjoner.

Departementet er også enig med utvalget i at inntektsskatt på fordel ved bruk av egen bolig er viktig for å oppnå større nøytralitet i behandlingen av inntekter fra ulike formuesformer. Boligkapitalen produserer tjenester som må regnes som avkastning på linje med andre former for kapital. Denne avkastningen er reell og uavhengig av om den gir kontantinntekter eller ikke. En boligeier kan f.eks. velge å leie ut boligen til andre, og dermed få en husleieinntekt som i prinsippet er skattbar. Dersom huseier velger å bo i boligen selv, kan fordelen (avkastningen) anslås til den leieinntekt huseieren ville oppnådd i markedet. Dersom denne fordelen ikke skattlegges, innebærer det bl.a. en skattemessig favorisering av å eie framfor å leie. Lav eller manglende fordelsbeskatning vil også gi en skattemessig vridning i favør av å investere i egen bolig framfor å investere i aksjer, i andre realinvesteringer eller å sette pengene i banken.

Etter Regjeringens syn taler fordelingsmessige hensyn likevel for at inntekt av egen bolig i gjennomsnitt fortsatt bør beskattes lempeligere enn annen kapitalinntekt, men dette bør først og fremst gjelde vanlige boliger med nøktern størrelse og standard. Dette ble også framholdt i St. meld. nr. 48 for 1989-90, som ble lagt fram av regjeringen Syse. I Innst. S. nr. 5 for 1990-91 sluttet Stortingets finanskomité seg til dette. Også Aarbakkegruppen (NOU 1989:14) framholdt dette. Dette kan oppnås ved en mer realistisk verdsettelse av boliger kombinert med en økning i bunnfradraget. Mer realistisk verdsettelse vil for det første innebære mer rettferdig boligbeskatning enn i dag, siden dagens takster i varierende grad avviker fra markedsverdien. Dernest vil en mer realistisk verdsettelse gi større skattemessig likebehandling mellom boliginvesteringer og andre investeringer, slik at husholdningenes valg mellom å investere i bolig og å spare i f.eks. bank eller i aksjer i mindre grad enn i dag påvirkes av skattemessige forhold. Gjennom en økning i bunnfradraget kan en ved eventuelle økninger i takstene motvirke at skatten på vanlige boliger øker. For mindre boliger vil skatten kunne gå ned siden større bunnfradrag relativt sett vil redusere skatten mest for de rimeligste boligene. Arbeidet med å utarbeide et nytt og mer rettferdig system for taksering av bolig- og fritidseiendommer har pågått i flere år, og Regjeringen vil legge fram en melding for Stortinget om dette i høst. I meldingen vil en legge vekt på at fordelsbeskatningen har viktige fordelingspolitiske sider. Disse vil bli forsterket ved et forbedret takseringssystem som i langt større grad enn i dag gjenspeiler boligens virkelige verdi.

Regjeringen har også nedsatt et ekspertutvalg ledet av professor Frederik Zimmer som skal gi en bred vurdering av eiendomsskatten. Utvalget, som skal avgi sin innstilling i april 1996, skal bl.a. vurdere hvilke eiendommer som skal kunne ilegges eiendomsskatt, fastsettelse av takstnivå i forhold til antatt omsetningsverdi samt satsfastsettelsen.

Regjeringen vil i høst legge fram forslag til nytt skattesystem for kraftforetak. Den totale kapitalen i kraftsektoren er om lag 190 mrd. kroner, og næringen forvalter dermed nesten like mye kapital som industrien i Fastlands-Norge. I forslaget vil det være en drøfting av eiendomsskatten og formuesskatten for næringen. Generelt i bedriftsbeskatningen legger Regjeringen til grunn at nøytralitet og likebehandling var et bærende prinsipp i skattereformen 1992. At næringer skattemessig likebehandles, vil bidra til at kapitalen kanaliseres til næringer der den samfunnsøkonomiske avkastningen er størst. Hvis enkelte næringer eller typer investeringer gis lempeligere beskatning, innebærer det at skattemessige forhold påvirker investeringene i stedet for forventet avkastning. Skattereformen siktet mot å fjerne slike investeringsmotiver.

Spare- og egenkapitalutvalget peker på at husholdningenes fradrag for gjeldsrenter trekker i retning av lavere sparing. Departementet vil påpeke at selv om skattemessig fradrag for gjeldsrenter isolert sett kan redusere sparingen, må fradraget for gjeldsrenter ses sammen med tilsvarende skatteplikt for renteinntekter og andre kapitalinntekter. De fleste husholdningene vil reelt sett ha en positiv nettoformue, slik at gjeldsrentene vil ha sitt motstykke i enda høyere kapitalinntekter. Skattemessig kan likevel mange husholdninger ende opp med høyere gjeldsrenter enn kapitalinntekter, fordi kapitalinntektene er undervurdert ved beskatningen, f.eks. ved at inntektsbeskatningen av bolig er lav pga. lav ligningsverdi. I stedet for å endre dette forholdet ved å begrense fradrag for gjeldsrenter og eventuelt andre kapitalkostnader, vil det være mer naturlig med en realistisk verdsetting av kapitalinntektene. Departementet vil også peke på at eventuell begrensning i rentefradraget ville bryte med dagens prinsipp om at det er netto kapitalinntekt, dvs. etter fradrag for kapitalutgifter, som er skattepliktig. Det er bl.a. neppe ønskelig å skulle begrense fradraget for renteutgifter i næring, samtidig som en opprettholdt beskatningen av kapitalinntekter fra næringen. Et eventuelt skattemessig skille mellom renter i og utenfor næring har vært utredet en rekke ganger, men uten at det har blitt pekt på tilfredsstillende løsninger. Aarbakke-gruppen (NOU 1989:14) uttalte om dette:

"En begrensning av gjeldsrentefradraget til bare å omfatte renter av gjeld som er stiftet for å finansiere investeringer der avkastningen skattlegges fullt ut, er meget vanskelig å praktisere. For det første vil det i praksis være vanskelig for ligningsmyndighetene å kontrollere hvilke formål et lån anvendes til. For det andre vil et system der finansavkastning skattlegges fullt ut, mens gjeldsrentefradraget begrenses til lån for bestemte anvendelser, føre til at finansieringskostnadene til slike formål blir høyere med lånefinansiering enn med egenfinansiering. For det tredje vil fradragsrett for gjeldsrenter bare for lån i næringsvirksomhet åpne for skattemotiverte transaksjoner mellom eier og bedrift når det gjelder personlig næringsdrivende, for eksempel ved at lån plasseres i næringsdelen med rentefradrag, mens egenkapitalen i størst mulig grad finansierer formål utenfor næringen."

Departementet vil vise til at den skattemessige verdien av gjeldsrentefradraget gradvis ble redusert i årene 1987-92. Etter skattereformen i 1992 er fradraget likt for alle og uavhengig av inntekten. På bakgrunn av det ovenstående mener departementet at det ikke er aktuelt å vurdere nærmere mulige skattemessige begrensninger i fradraget for gjeldsrenter.

Kanalisering av sparing til egenkapital - livsforsikringsselskapenes rolle

Departementet er ikke uenig i det syn at lovens bestemmelser om garantert avkastning og årlig tilføring av årsoverskudd til den enkelte livsforsikringskontrakt isolert sett kan virke begrensende på selskapenes plasseringer i aksjemarkedet. Departementet vil imidlertid, i likhet med flere av høringsinstansene, særlig vise til at de soliditetstiltakene som myndighetene gjennomførte høsten 1993 for en stor grad har motvirket denne uheldige effekten. Departementet er enig med Kredittilsynet i at adgangen til å gjøre skattefrie tilleggsavsetninger i forsikringsfondene, samt fjerning av pålegget om tilbakeføring av urealiserte gevinster, har gitt selskapene større muligheter til å bygge opp "buffere", og på den måten bidratt til at en større andel av forvaltningskapitalen kan plasseres langsiktig. Også reduksjonen av grunnlagsrenten (den garanterte avkastningen) fra 4 til 3 prosent har virket i samme retning. Departementet vil dessuten vise til at livselskapene på langt nær har utnyttet de rammer som er satt for tilleggsavsetningenes størrelse, jf. Kredittilsynets høringsuttalelse. Dersom livselskapene i større grad utnytter denne adgangen, vil det muliggjøre plassering av en større andel av selskapenes forvaltningskapital i aksjemarkedet. I sin høringsuttalelse har Kredittilsynet i den forbindelse uttalt:

"Dersom en vil bedre livselskapenes muligheter for økte aksjeinvesteringer, kan det imidlertid overveies tiltak som ytterligere kan underlette en rask oppbygging av tilleggsavsetningene. Kredittilsynet vil komme tilbake til dette spørsmålet som egen sak."

Utvalgets forslag om større avtalefrihet for selskap og kunde synes særlig å peke mot unit linked-produkter. Departementet vil i den forbindelse vise til at et utkast til unit linked-regler der det bl.a. foreslås at det ikke skal kunne gis garantert avkastning, har vært på høring. Departementet er nå i ferd med å vurdere høringsuttalelsene. Departementet viser til uttalelsen fra Kredittilsynet og vil komme tilbake til spørsmålet om livselskapenes muligheter for økte aksjeinvesteringer.

Departementet har ellers merket seg de synspunkter og forslag som Norges Forsikringsforbund for øvrig har kommet med, bl.a. vedrørende bruk av ulike grunnlagsrente i separate porteføljer. Dette er spørsmål departementet vil vurdere, bl.a. i forbindelse med arbeidet med unit-linked regler.

Egenkapitaltilgang og eierskap

Utvalgets gjennomgang av egenkapitalmarkedet i Norge viser at det i de senere årene er gjort mye for å stimulere tilgangen på egenkapital til små og mellomstore bedrifter og at markedet for egenkapital nå fungerer rimelig godt i Norge. Regjeringen har merket seg at utvalget mener at det nå ikke er nødvendig eller ønskelig med ytterligere stimulansetiltak på dette området.

Utvalgets og høringsuttalelsenes hovedkonklusjon om betydningen av eierskap er at det viktige for en bedrift er å ha kompetente eiere, og at den nærmere drøfting av disse spørsmålene ikke leder til entydige konklusjoner som gir grunnlag for å påvirke eierstrukturen i en bestemt retning. Regjeringen har tidligere uttalt at den ønsker et variert og balansert eierskap og har merket seg at det er bred oppslutning om en pragmatisk holdning til disse spørsmålene. Regjeringen deler imidlertid utvalgets oppfatning om at det er en fordel å ha en del større foretak med eiermessig forankring i Norge. Det sikrer bl.a at hovedkontoraktiviteter og den kompetanse som er knyttet til disse, blir i Norge. På den annen side legger Regjeringen vekt på at norske investeringer i utlandet er svært omfattende. Norske investeringer i utlandet er nå om lag like store som utenlandske investeringer i Norge. Norge har via disse og via utenlandske investeringer i Norge fått tilført teknologi, kunnskap og risikovillig kapital som gjennom lang tid har vært svært verdifull for utviklingen av norsk økonomi.

Regjeringen registrerer i denne forbindelse at det synes å være bred enighet om at hovedprinsippene om bevegelighet av kapital og etableringsrett over landegrensene i EØS-avtalen er viktige for Norge. Både utvalget og høringsinstansene peker på at det er flere mulige kilder til egenkapital i Norge som i dag ikke utnyttes fullt ut, og at hovedutfordringen er å få kanalisert mer kapital fra disse kildene til egenkapital i bedriftene.

Både bankene og livsforsikringsselskapene har i dag adgang til å plassere betydelige beløp i aksjer, henholdsvis inntil 4 pst. av forvaltningskapitalen for banker og 20 pst. for livsforsikringsselskap. Denne adgangen utnyttes i dag til om lag halvparten av maksimal ramme. Et spørsmål som er reist, er om dagens regnskapsregler virker hemmende for plasseringsevnen. Regjeringen vil komme tilbake til dette spørsmålet etter at Regnskapslovutvalget har lagt fram sin innstilling. Adgangen til aksjesparing med skattefradrag vil med virkning fra 1. januar 1996 bli utvidet til å gjelde sparing i enkeltaksjer og ikke bare aksjefonds.

Statlig eierskap er allerede i dag svært omfattende i Norge. Det statlige eierskapet stiller forvaltningen overfor betydelige utfordringer i utøvelsen av eierskapet, og det vil derfor være naturlige grenser for hvor mange bedrifter staten kan eie på en god måte for samfunnet. De samme hensynene vil gjelde for statlige porteføljeinvesteringer i aksjer på Oslo Børs. Folketrygdfondet har i dag bare utnyttet vel halvparten av den aksjekvoten det har og er allerede en meget stor aktør på Oslo Børs. SNDs egenkapitaldivisjon har også en betydelig ramme for plasseringer, særlig i små og mellomstore bedrifter.

Spørsmålene om egenkapital og eierskap henger i betydelig grad sammen med den økonomiske politikken og næringspolitikken spesielt. I Langtidsprogrammet for 1998 - 2001 vil derfor disse spørsmålene bli nærmere vurdert, bl.a. i lys av det utredningsarbeidet som nå pågår om den framtidige næringspolitikken.