5.4 Hovedtrekk i avgiftsopplegget

5.4.1 Innledning

Det har vært en til dels betydelig økning i særavgiftene og merverdiavgiften de senere årene, jf. omtalen i avsnitt 5.1. For flere av avgiftene er satsene i dag såvidt høye at ytterligere økninger antas å kunne medføre problemer i form av bl.a. uønskede avgiftstilpasninger, forverring av konkurranseevnen og økt grensehandel. Endringer i avgiftspolitikken framover bør derfor primært skje gjennom grunnlagsutvidelser og strukturendringer, eventuelt kombinert med satsreduksjoner. Generelt vil grunnlagsutvidelser kombinert med satsreduksjoner innenfor et gitt proveny kunne redusere de uheldige konsekvensene som følger av et høyt satsnivå.

I Regjeringens avgiftsopplegg for 1996 foreslås det ikke endringer i merverdiavgiften. Det foreslås videre at avgiftene på alkohol, alkoholfrie drikkevarer, tobakk og bensin videreføres nominelt på dagens nivå for å forhindre økt grensehandel. Dette gir et provenytap på årsbasis på anslagsvis 440 mill. kroner i forhold til ordinær prisjustering av avgiftssatsene. Det foreslås videre å fjerne tollen på biler og bildeler fra land utenfor EØS-området. Provenybortfallet er på årsbasis anslått til 155 mill. kroner.

5.4.2 CO ²>-avgifter

Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1995 sluttet finanskomiteens flertall seg til Regjeringens opplegg for behandling av CO ²>-avgiftenes framtidige utforming. Det betyr at Regjeringen vil komme tilbake til dette spørsmålet i forbindelse med behandlingen av utredningen fra "grønn skattekommisjon", som vil foreligge i juni 1996. Målsettingen med arbeidet i "grønn skattekommisjon" er å se på muligheten for skatteendringer som kan gi grunnlag for økt sysselsetting samtidig som miljøskadene reduseres. Bruk av miljøavgifter og skattlegging av naturressurser vil være sentralt i kommisjonens arbeid. Kommisjonens forslag kan få stor betydning for utformingen av skatte- og avgiftspolitikken i årene framover.

5.4.3 Kjøretøyavgiftene

I Revidert nasjonalbudsjett 1995 ble det varslet at Finansdepartementet ville arbeide videre med forslagene fra en interdepartemental arbeidsgruppe om endringer i de kjøretøyrelaterte avgiftene. Det ble videre sagt at Regjeringen tidligst ville komme med forslag til endringer i forbindelse med Statsbudsjettet for 1996. I Budsjett-innst. S. nr. IV. for 1994-95 Innstilling fra finanskomiteen om Revidert nasjonalbudsjett 1995 forutsetter finanskomiteen "at Regjeringen kommer tilbake med eventuelle forslag til endringer i avgiftssystemet i Statsbudsjettet for 1996." Regjeringen vil om kort tid komme med forslag til endringer i kjøretøyavgiftene. Disse vil bli lagt fram i en egen tilleggsproposisjon til St.prp. nr. 1 for 1995-96. Endringene gjennomføres innenfor om lag de økonomiske rammene en prisjustering av inneværende års kjøretøyrelaterte avgifter setter. Regjeringen foreslår i St prp nr 1 for 1995-96 Om tollavgifter som framlegges 13. oktober, at tollen på biler og bildeler som importeres fra land utenfor EØS-området fjernes. Dette gir isolert sett et provenybortfall på 155 mill. kroner på årsbasis. Forslaget vil sikre en likebehandling og konkurransevilkår som er nøytrale i forhold til kjøretøyets opprinnelsesland.

5.4.4 Grensehandelen

Revidert nasjonalbudsjett 1995 inneholdt en gjennomgang av problemstillinger knyttet til grensehandel. Foranledningen var bl.a. vedtaket i Sverige om å senke merverdiavgiftssatsen på "livsmedel" fra 21 pst. til 12 pst. fra 1. januar 1996. Konklusjonen var at Regjeringen ikke så grunnlag for å gjennomføre endringer i avgiftspolitikken fra 1. juli 1995. Det ble videre pekt på at Finansdepartementet kontinuerlig ville følge utviklingen i grensehandelen og de faktorene som påvirker denne. De siste beregningene som er gjort av nivået på grensehandelen er basert på tall fra 1992. Nivået på grensehandelen i dag er vanskelig å anslå, men utviklingen i bl.a. kjøp og salg av valuta i grenseområdene for årene etter 1992, kan tyde på at omfanget har økt betydelig.

Økt grensehandel kan i utgangspunktet reise to typer problemer: Dels kan det gi redusert sysselsetting i grensenære regioner og dels kan det gi reduserte skatte- og avgiftsinntekter. Dersom omfanget av grensehandelen blir stort, vil dette bl.a. kunne medføre at tilliten til spesielt avgiftspoltikken svekkes. Grensehandelen påvirker primært omsetningen i varehandelen. Virkningen på produksjonsleddene i Norge vil være beskjedne.

Grensehandelen er primært et problem for grensenære områder. Det skulle normalt tilsi at en virkemiddelbruk basert på lokalt avgrensede tiltak ville være mest hensiktsmessig. Myndighetene har imidlertid i liten grad virkemidler som kan bidra til å redusere grensehandelen samtidig som de kan avgrenses geografisk. Virkemidler som redusert arbeidsgiveravgift og støtte gjennom SND-systemet har vært foreslått. Disse er imidlertid lite treffsikre og i liten grad tilpasset at grensehandelen i stor grad er et problem knyttet til varehandelen. I den grad de virker, vil de bidra til å gjøre det mer attraktivt å etablere seg i grensenære områder, noe som i neste omgang vil kunne øke grensehandelen.

Norge har takket ja til en invitasjon fra Sverige og Finland om å delta i EUs program for grenseregionalt samarbeid. Samarbeidet vil omfatte hele den norske grensen mot øst, også Barentsregionen/Russland. Programmet sikter mot å bedre kommunikasjonen over grensene, utvikle næringslivet i grenseregionene, nettverksbygging og samarbeid for felles forskning og utvikling og utdanningstiltak. Regjeringen vil foreslå at det bevilges 62,5 mill. kroner til deltakelsen i dette samarbeidet i 1996.

Det er ikke mulig å si hvordan reduksjonen i merverdiavgiftssatsen på "livsmedel" i Sverige fra 1. januar 1996 vil slå ut på grensehandelen. Dette skyldes ikke minst at det er vanskelig å si hvorvidt og eventuelt i hvilken grad reduksjonen vil slå ut i reduserte matvarepriser i grenseområdene på svensk side.

Grensehandelen påvirkes av en rekke faktorer, herunder kursutviklingen på svenske kroner. Siden 1992 har kursutviklingen isolert medført en sterk prisreduksjon for svenske varer. Selv med dagens lave kurs på svenske kroner er det imidlertid slik at en rekke svenske dagligvarer ikke er billigere enn norske. Unntaket er bl.a. alkohol, tobakk, visse kjøttvarer og bensin. Prisen på disse varene avhenger bl.a. av avgiftspolitikken. I løpet av de siste månedene er er den svenske kronen styrket med 5 til 6 pst., slik at kursdifferansen mot norske kroner er redusert.

I Norge er det i dag en ordning med merverdiavgiftskompensasjon på viktige matvarer. Denne ordningen medfører at disse varene faktisk belastes med en avgiftssats på 15 pst., dvs. bare 3 prosentpoeng høyere enn avgiftene som vil gjelde på matvarer i Sverige fra nyttår. Det synes derfor ikke å være grunner som tilsier at det er behov for å gjøre noe med merverdiavgiften for å få en nærmere harmonisering med Sverige.

Med gjeldende satser er avgiftene på alkohol, tobakk og bensin til dels betydelig høyere i Norge enn i Sverige. Disse varene er også anslått å være viktige i grensehandelssammenheng. For å hindre ytterligere økninger i grensehandelen foreslår derfor Regjeringen at avgiftssatsene på disse produktene reduseres reelt, gjennom at dagens satser videreføres nominelt. Avgiftsnivået på disse produktene er primært satt ut fra ønsket om å begrense forbruket, enten av helsemessige eller miljømessige grunner. En ytterligere reduksjon, som sett i forhold til grensehandelen isolert sett kunne vært ønskelig, vil derfor kunne komme i konflikt med andre høyt prioriterte mål i utformingen av avgiftspolitikken.

5.4.5 Øvrige særavgifter

For avgiftene generelt foreslås det at verdiavgifter videreføres og kvantumssatser prisjusteres med forventet prisstigning på 2 pst. For emballasjeavgiftene og vrakpantavgiften foreslås det at satsene ikke prisjusteres.

I Revidert nasjonalbudsjett 1995 skrev Regjeringen at den i statsbudsjettet for 1996 ville ta standpunkt til spørsmålet om avgiftslegging av gass brukt i kjøretøy. I Kristensen-utvalgets innstilling om bruk av naturgass i transportsektoren, som ble lagt fram i mai, er det lagt til grunn at gass brukt i kjøretøy prinsipielt bør avgiftslegges som konvensjonelle drivstoff. Det vil si at marginale kostnader knyttet til veihold, miljø og ulykker bør reflekteres i drivstoffprisen. Det ble imidlertid spesielt framhevet at gassens miljøegenskaper kunne tilsi at gass brukt i kjøretøy ble pålagt noe lavere avgifter enn diesel og bensin, samlet sett.

Regjeringen foreslår at gass brukt i kjøretøy pålegges en grunnavgift, basert på nivået på autodieselavgiften. Det foreslås ikke innført CO_2-avgifter på autogass nå, jf. omtalen i avsnitt 5.4.2. Forslaget vil stille de private aktørene overfor priser som i stor grad reflekterer samfunnets kostnader, slik at det er grunnlag for å få et riktigere nivå på investeringer i gassdrevne kjøretøy og distribusjonssystemer enn det vi har i dag.

5.4.6 Utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget

Forslaget om å "speilvende" merverdiavgiftsloven slik at alle tjenester som ikke spesielt er unntatt blir avgiftspliktig, ble framsatt av Storvik-utvalget i NOU 1990: 11 Generell merverdiavgift på tjenester. Utredningen har vært på høring. Finansdepartementet omtalte og gav en foreløpig vurdering av forslagene i kapittel 33 i Ot.prp. nr. 35 for 1990-91 Skattereformen 1992. Departementet presiserte behovet for en nærmere vurdering av konsekvensene av en omlegging før det var aktuelt å fremme forslag om endringer i tråd med utvalgets innstilling.

Finansdepartementet arbeidet også med spørsmålet om å utvide avgiftsområdet for tjenester i forbindelse med forberedelsene til et eventuelt EU-medlemskap. Ved et EU-medlemskap ville det vært nødvendig å "speilvende" merverdiavgiftsloven og også å utvide avgiftsgrunnlaget bl.a. til å omfatte flere tjenester. EØS-avtalen innebærer ikke slike forpliktelser.

I St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 9 for 1994-95 Saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden for 1995, ble det vist til at Regjeringen ville arbeide videre med sikte på å utvide grunnlaget for merverdiavgiften uavhengig av EU-medlemskap. Finansdepartementet utreder nå mulige økonomiske og næringsmessige konsekvenser ved en eventuell utvidelse av grunnlaget. Vurderingene tar bl.a. utgangspunkt i forslagene som ble fremmet i NOU 1990: 11 Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester og høringsuttalelsene til denne.

Bakgrunnen for dette arbeidet er blant annet at merverdiavgiftsplikten bør være mest mulig generell ut fra hensynet til en mer effektiv ressursutnyttelse. En større grad av likebehandling av varer og ulike tjenestegrupper vil bidra i en slik retning. Samtidig vil et mer generelt system kunne redusere de administrative kostnadene og i større grad bidra til å hindre avgiftsunndragelser og avgiftsmotiverte tilpasninger. Slike betraktninger ligger også til grunn for at de fleste øvrige OECD-land har et bredere avgiftsgrunnlag enn Norge. Utvidelse av avgiftsgrunnlaget og derved en større grad av likebehandling var også hovedprinsipper som lå til grunn for Skattereformen 1992 vedrørende bedrifts-, kapital- og personbeskatningen. Et bredere avgiftsgrunnlag vil også muliggjøre lavere satser.

Finansdepartementet tar sikte på å legge fram en lovproposisjon om utvidelser av merverdiavgiftsgrunnlaget i løpet av 1996. Eventuelle endringer vil likevel ikke bli gjort gjeldende for 1996.