2.2 Nærmere om usikkerheten i de makroøkonomiske anslagene
Underside | | Finansdepartementet
Det er knyttet en rekke usikkerhetsfaktorer til de makroøkonomiske beregningene både for inneværende år og årene framover. De anslagene som presenteres i denne meldingen gir en mulig bane for hvordan utviklingen kan bli. Basert på den informasjonen departementet nå har, vurderes dette forløpet som den beste oppsummeringen av de økonomiske utsiktene slik de nå fortoner seg.
På den annen side må en regne med at det på ett eller flere områder vil finne sted begivenheter som gjør at den faktiske utviklingen vil avvike fra prognosene. Boks 2.1, som viser endringene i Finansdepartementets anslag for den økonomiske utviklingen i 1995 og 1996, illustrerer dette. Ny informasjon har ledet til betydelige revisjoner av anslagene for den økonomiske utviklingen. Selv når et år nærmer seg slutten, og også i ettertid, er det betydelig usikkerhet i hva sluttresultatet for ulike størrelser blir, jf. de omfattende revisjonene av foreløpige nasjonalregnskapstall som ofte finner sted. Den klare oppjusteringen av BNP-veksten for Fastlands-Norge for 1994 fra 3,9 til 4,8 pst. som Statistisk sentralbyrå foretok i september i år, er et eksempel på dette.
Når det til tross for den store usikkerheten i de makroøkonomiske anslagene, legges stor vekt på å beskrive de økonomiske utsiktene i nasjonalbudsjettene, har dette sammenheng med at Regjeringen ønsker å gi Stortinget et best mulig grunnlag for de vedtakene som må fattes om den økonomiske politikken framover. Hensikten med de makroøkonomiske anslagene er å gi en bakgrunn for vurderingene av den økonomiske politikken og illustrere sentrale økonomisk-politiske utfordringer. Anslagene for årene noe fram i tid vil i stor grad ha karakter av mer tekniske framskrivinger.
En illustrasjon på usikkerheten i de makroøkonomiske framskrivingene gis i figur 2.5, som viser anslagene i nasjonalbudsjettene de siste 20 årene for BNP-veksten i Fastlands-Norge sammenliknet med utfallet slik det følger av nasjonalregnskapet. Figuren viser at det særlig er styrken i konjunkturutslagene som er blitt undervurdert. Dette gjelder både oppgangen midt på 1980-tallet, nedgangen som startet på slutten av 1980-tallet og den oppgangen vi nå er inne i.
Figur 2.5 BNP for Fastlands-Norge. Anslag og utfall. Prosentvis volumvekst fra året før
Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.
I de tilfellene der en har undervurdert styrken i konjunkturutslagene, kan forhåndsvurderingene ha bidratt til en annen dosering av virkemidlene i den økonomiske politikken enn den som ville ha blitt resultatet dersom en hadde hatt bedre oversikt over drivkreftene i økonomien. Denne problemstillingen ble nærmere drøftet i Nasjonalbudsjettet 1992. Her het det bl.a.:
"Den økonomiske politikken må likevel ta utgangspunkt i antagelser om framtidig utvikling i økonomien. En kan ikke basere politikken bare på en beskrivelse av den aktuelle situasjonen i økonomien, som det for øvrig også kan være stor usikkerhet om. Den må i stor grad baseres på en analyse av utsiktene. ....
Usikkerheten i anslagene for den økonomiske utviklingen har jevnlig vært framhevet i nasjonalbudsjettdokumentene fra ulike regjeringer. Det har likevel vært en tendens til at anslag og prognoser i større grad blir oppfattet som Regjeringens økonomisk-politiske mål enn det har vært faglig og politisk grunnlag for.
I enkelte andre land legger regjeringen fram budsjettdokumenter uten at det samtidig legges fram offisielle anslag eller prognoser for den makroøkonomiske utviklingen. I Norge har det vært sett på som en fordel at Stortinget får tilgang på og full informasjon om de økonomiske prognoser som Regjeringen selv har lagt til grunn for sine konkrete forslag til budsjett, skatter og avgifter m.v. Nasjonalbudsjettet søker samtidig å gi et helhetlig bilde av hvordan de ulike tiltak vil påvirke den økonomiske utviklingen.
Regjeringen mener at man bør bygge videre på den tradisjon for nasjonalbudsjettet som er utviklet i Norge, og som benyttes i liknende former i de fleste andre OECD-land. I lys av erfaringene de senere årene vil en søke å illustrere bedre de ulike typer av usikkerhet en står overfor. En vil også legge vekt på å skille klarere mellom hva som er viktige økonomisk-politiske mål og hva som må oppfattes som mer usikre anslag eller prognoser."
De momentene og vurderingene som ble trukket fram i dette sitatet fra Nasjonalbudsjettet 1992 står fast også i dag. I det følgende gis det i samsvar med dette en drøfting av de sentrale usikkerhetsmomentene i det makroøkonomiske tallsettet.
Et mål for Regjeringens økonomiske politikk er å sikre et bedre grunnlag for økt sysselsetting ved at en gradvis får til en bedring i den kostnadsmessige konkurranseevnen gjennom at lønnsveksten i Norge skal ligge lavere enn lønnsveksten hos våre handelspartnere. Anslagene i denne meldingen er, i samsvar med dette, basert på at lønnsveksten i Norge holder seg på rundt 3 pst. i årene framover.
I forhold til det forløpet som denne meldingen er basert på, kan en tenke seg flere alternative utviklingsbaner:
Risikoen for at oppgangen i inneværende år blir så sterk at det utløses pressproblemer i form av tiltakende lønns- og prisvekst er nå større enn til Revidert nasjonalbudsjett. Basert på historiske erfaringer og erfaringer fra andre land er det en ikke ubetydelig risiko for at vi nå kan ledes inn i en utvikling der lønnsveksten, særlig i industrien, tar seg såvidt mye opp at en på nytt får en runde med markert svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen.
Pressproblemer og økende sysselsetting kan slå ut i lønnsdannelsen på ulike måter:
- Den sterke sysselsettingsveksten kan skape knapphet på ulike typer arbeidskraft. For tiden er denne effekten sterkest innenfor bygg og anlegg. Her ser det ut til at lønnsveksten er tiltakende, men utslagene dempes i noen grad av et fungerende fellesnordisk arbeidsmarked for denne typen arbeidskraft og av lav bygge- og anleggsaktivitet i våre naboland Sverige og Finland. Med en sysselsettingsvekst i den størrelsen vi nå ser, kan det likevel forholdsvis raskt oppstå knapphetsproblemer i ulike delmarkeder.
- Historisk har det vært slik at god inntjening og sterk produksjonsvekst i industrien har ledet til markert oppgang i lønnsveksten i denne næringen, som så har smittet over på resten av økonomien. Så langt ser det ut til at dette ikke har skjedd denne gangen, men her ligger det en klar risiko i tiden framover.
- Økt sysselsetting gjør at risikoen for å miste jobben for de som er i arbeid reduseres, og dette kan føre til krav om økte lønninger selv om det ikke er vesentlig press i arbeidsmarkedet. Dette kalles gjerne for økt bruk at "innside-makt". En sterk oppgang i sysselsettingen kan også gjøre bedriftene bekymret for at de ansatte, særlig de meste effektive, vil prøve å finne seg andre og bedre betalte jobber. Dette kan lede til at bedriftene ønsker å gi lønnstillegg selv om arbeidsledigheten er forholdsvis høy.
En nærmere beskrivelse av usikkerheten i lønnsdannelsen og av utviklingen som følger av lønnsrelasjonene i de makroøkonomiske modellene MODAG og RIMINI er gitt i boks 2.2 .
| Boks 2.2 | Usikkerheten i lønnsveksten |
Dersom lønnsveksten skulle ta seg markert opp, vil dette i stedet for en balansert oppgang i norsk økonomi, kunne gi en kraftig forbruksledet oppgang drevet av sterk reallønnsvekst og økende låneopptak. Samtidig vil grunnlaget for videre vekst i eksporten og investeringene i de konkurranseutsatte delene av næringslivet bli svekket. En slik utvikling kan lett lede til ytterligere oppgang i etterspørselen etter boliger og andre typer bygg, og dermed forsterke pressproblemene i bygg- og anleggsnæringen. Erfaringen fra oppgangen midt på 1980-tallet var dessuten at kommunesektorens aktivitet bidro til å forsterke konjunkturoppgangen. Faren for en slik forbruksledet og lånefinansiert "boom" forsterkes dersom dersom tendensen til lavere europeiske renter, slik en har sett gjennom inneværende år, fortsetter og utviklingen slår ut i ytterligere fall i norske renter.
Dersom en skulle få en utvikling i norsk økonomi som beskrevet ovenfor, vil den ha likhetstrekk med utviklingen midt på 1980-tallet. Men selv om det er likheter mellom den markerte konjunkturoppgangen norsk økonomi nå er inne i og oppgangen for et ti-år siden, er det også vesentlige forskjeller. En sammenlikning mellom de to konjunkturoppgangene er gjort i boks 2.3 .
| Boks 2.3 | En sammenlikning av den nåværende konjunkturoppgangen med oppgangen midt på 1980-tallet |
På den annen side kan en heller ikke utelukke en svakere økonomisk utvikling enn anslagene i denne meldingen er basert på. Siden Revidert nasjonalbudsjett har det vært en nedjustering av anslagene for veksten i internasjonal økonomi både for 1995 og 1996, og de siste månedene har det vært et fall i de internasjonale råvareprisene. Ved slike omslag i internasjonal økonomi er norsk industriproduksjon særlig utsatt.
Utviklingen i 2. kvartal 1995 gir i så måte grunnlag for en viss bekymring. Eksporten av tradisjonelle varer viste sesongjustert et fall, industriproduksjonen flatet ut - særlig innenfor utekonkurrerende sektorer - og det var en nedgang i ordretilgangen til industrien. Investeringstellingen for industrien peker også i retning av en utflating, og muligens et fall, i industriinvesteringene til neste år.
I denne meldingen har en lagt til grunn at veksten i internasjonal økonomi blir tilstrekkelig sterk til å gi en videre oppgang også for industrien i årene framover. Dersom en skulle få en svakere utvikling i internasjonal økonomi, som i så fall vil kunne ramme norsk industri, vil dette i noen grad bli motvirket ved at en da må regne med et lavere internasjonalt rentenivå enn ellers. Lavere renter vil stimulere innenlandsk etterspørsel i Norge, og dette vil bidra til å motvirke virkningen av svakere eksportvekst. Et slikt forløp vil imidlertid gi en mindre balansert utvikling i norsk økonomi, med relativt sterk vekst i skjermede sektorer og svakere vekst i de konkurranseutsatte næringene.
En type risiko norsk økonomi er sterkt utsatt for, er svingninger i oljeprisen. Utviklingen gjennom inneværende år har på nytt illustrert at det er meget stor usikkerhet knyttet til verdien av petroleumsinntektene. Dette er inntekter som i vesentlig grad tilfaller staten. I noen grad kan en beskytte seg mot denne typen usikkerhet ved å føre en finanspolitikk som sikter mot å unngå at oljeavhengigheten i statsbudsjettet blir for høy. En nærmere drøfting av dette er gitt i kapittel 3.1 om utformingen av finanspolitikken.
Alt i alt er det departementets vurdering at de anslagene som gis i denne meldingen gir et rimelig balansert bilde av de usikkerheter og risiki en står overfor. Denne vurderingen er basert på det økonomiske opplegget som foreslås i denne meldingen.
Tabell 2.3, som sammenlikner Finansdepartementets anslag med andre institusjoners anslag for utviklingen i norsk økonomi, viser at det er stor grad av sammenfall i vurderingene. Dette gjelder både den samlede produksjonsveksten og sammensetningen av etterspørselen i økonomien, og for utviklingen i sysselsetting og ledighet. Men dette sammenfallet kan ikke tas som uttrykk for at utviklingen framover ikke er usikker.
Tabell 2.3 Anslag for den økonomiske utviklingen i 1996. Prosentvis endring fra året før
| Publisert | Privat konsum |
Bruttoinveste- ringer i fast kapital Fastlands- Norge [1] |
BNP Fastlands- Norge |
Antall sysselsatte personer |
Arbeids- ledighet [2] |
|
| Den norske Bankforeningen | august | 2,3 | 6,2 | 2,3 | 0,9 | 4,7 |
| Kreditkassen | september | 2,3 | 7,1 | 2,6 | .. | .. |
| Norges Bank | juni | 2 1/2 | 9 1/2 | 2 3/4 | 1 | 4 1/2 |
| OECD | august | 2,5 | .. | 2,5 | 1,2 | 4,5 |
| Statistisk sentralbyrå | september | 1,9 | 2,8 | 2,7 | 1,3 | 4,8 |
| Gjennomsnitt | 2,3 | 6,4 | 2,6 | 1,1 | 4,6 | |
| Memo: | ||||||
| Nasjonalbudsjettet 1996 | oktober | 2,5 | 6,2 | 2,6 | 1 1/2 | 4 3/4 |
[1] Anslagene fra SSB og FIN er basert på definisjonene i nytt nasjonalregnskap.
[2] I prosent av arbeidsstyrken.
For å illustrere usikkerheten rundt anslagene for 1996 kan det være interessant å se hvordan en i gjennomsnitt har truffet i vekstanslagene for enkelte sentrale økonomiske størrelser i tidligere nasjonalbudsjett. For de siste 20 årene har tallverdiavviket mellom anslag og faktisk utfall i gjennomsnitt vært 1,4 prosentpoeng for veksten i BNP for Fastlands-Norge, 1,7 prosentpoeng for veksten i privat konsum og 1,1 prosentpoeng for veksten i timeverkssysselsettingen. Anslagsfeil må en være forberedt på også for årene framover, selv om departementet kontinuerlig arbeider for å bedre sine metoder for å lage framskrivinger av norsk økonomi.
Usikkerhet i sysselsettingsanslaget gir en indikasjon på hvor vanskelig det er å lage treffsikre prognoser for utviklingen i arbeidsmarkedet. Utviklingen i arbeidsledigheten påvirkes blant annet av hvor mange som til enhver tid ønsker seg jobb, dvs. størrelsen på arbeidsstyrken. For utviklingen i årene framover baserer anslagene i denne meldingen seg på at sysselsettingsveksten vil bli tilstrekkelig sterk til å gi en gradvis nedgang i arbeisledigheten, i samsvar med forutsetningene i Langtidsprogrammet. For enkeltår må en imidlertid være forberedt på avvik fra en slik trend, både i retning av høyere ledighet og i retning av en sterkere nedgang i ledigheten. En rår ikke over økonomisk-politiske virkemidler for å sikre en bestemt nedgang i arbeidsledigheten fra år til år. Til det er usikkerheten i den økonomiske utviklingen for stor. Det er imidlertid avgjørende at politikken rettes inn mot å styrke grunnlaget for økt sysselsetting i næringslivet og i offentlig sektor.