3.5 Inntektspolitikken

3.5 Inntektspolitikken

En sentral oppgave for inntektspolitikken er å bidra til lav kostnadsvekst for å styrke verdiskapingen og sysselsettingen. Solidaritetsalternativet, som er Regjeringens strategi for å øke sysselsettingen på varig basis, sprang ut av en klar forståelse av at de politiske myndighetene ikke kunne løse problemene på arbeidsmarkedet alene. Et hovedelement i denne strategien er et nært inntektspolitisk samarbeid med partene i arbeidslivet med sikte på å styrke den kostnadsmessige konkurranseevnen. Partene i arbeidslivet har et hovedansvar for å gjennomføre inntektsoppgjørene. Gjennom samarbeid kan en sikre en lav nominell lønnsvekst. Dette vil gi gevinster i form av høyere sysselsetting.

Det er Regjeringens syn at det inntektspolitiske samarbeidet som har funnet sted de siste årene har gitt gode resultater. Sysselsettingen har økt kraftig og arbeidsledigheten er redusert. Sammenliknet med anslagene i Langtidsprogrammet for utviklingen i arbeidsmarkedet er sysselsettingen nå noe høyere og ledigheten noe lavere, jf. figurene 3.19 og 3.20. De moderate og solidariske lønnsoppgjørene har ført til lavere lønnsvekst i norsk industri sammenliknet med lønnsveksten hos våre handelspartnerne, noe som isolert sett har bidratt til å bedre den kostnadsmessige konkurranseevnen.

Sammenlikning av anslag i Nasjonalbudsjettet 1996 og Langtidsprogrammet 1994-97

Figur 3.19 Antall sysselsatte.

Figur 3.20 Antall arbeidsledige.

Figur 3.21 Reallønn.

Figur 3.22 Kostnadsmessig konkurranseevne (RLPE) .

Selv om lønnsveksten i norsk industri har vært lavere enn hos våre handelspartnere de siste årene, har likevel bidraget til en gunstig kostnadsutvikling vært mindre enn lagt til grunn i Langtidsprogrammet. Samtidig har reallønnsveksten i samme periode vært noe sterkere enn lagt til grunn. En forholdsvis svak produktivitetsutvikling i industrien i Norge i forhold til hos handelspartnerne og en styrking av kronekursen, har i tillegg bidratt til at den kostnadsmessige konkurranseevnen har utviklet seg mindre gunstig enn lagt til grunn i Langtidsprogrammet, jf. figurene 3.21 og 3.22 .

En vedvarende vekst i sysselsettingen forutsetter at bedriftene er tilstrekkelig lønnsomme. Lønns- og kostnadsnivået må derfor være tilpasset produktiviteten i næringslivet. Et lavt kostnadsnivå bidrar til at flere nye arbeidsplasser blir opprettet og at grunnlaget for de eksisterende jobbene blir styrket. Den kraftige økningen i kostnadsnivået i Norge gjennom store deler av 1970- og 1980-tallet, hindret nyinvesteringer og førte til at norske bedrifter tapte markedsandeler på ute- og hjemmemarkedet.

Det finnes ikke tallmateriale som gir en samlet og fullt ut dekkende beskrivelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen til norske bedrifter. Blant de tradisjonelle konkurranseutsatte sektorene er industrien den viktigste, og internasjonale statistiske standarder gjør det mulig å utarbeide indikatorer for utviklingen i den kostnadsmessige konkurranseevnen for denne næringen, jf. avsnitt 2.8.2. Slike indikatorer er imidlertid usikre og bør nyttes med varsomhet.

Fra 1980 til 1988 ble industriens kostnadsmesige konkurranseevne svekket med om lag 14 pst. målt ved relative lønnskostnader pr. produsert enhet i felles valuta (RLPE), jf. tabell 3.10. Den vesentligste årsaken til denne svekkelsen var en betydelig sterkere vekst i timelønningene i norsk industri enn hos våre handelspartnere. Denne sterke veksten hadde sammenheng med den høye etterspørselen i norsk økonomi, spesielt i årene 1984-87. Arbeidstidsforkortelsen fra 1. januar 1987, som ble vedtatt våren 1986, ga et særlig stort bidrag til lønnsveksten. Fra 1988 til 1994 ble den kostnadsmessige konkurranseevnen styrket med knapt 3 1/2 pst. Dette er klart mindre enn tidligere lagt til grunn, og nedjusteringen henger bl.a. sammen med revisjonen av nasjonalregnskapstallene, jf. avsnitt 2.8.2. Det foreliggende tallmaterialet indikerer at produktivitetsveksten i norsk industri på 1990-tallet har vært betydelig lavere enn hos våre handelspartnere. Dette har isolert sett bidratt til å svekke konkurranseevnen. Det inntektspolitiske samarbeidet de senere årene har derimot bidratt til å bringe lønnsveksten ned på et historisk lavt nivå og dermed isolert sett bidratt til å styrke konkurranseevnen. Bidraget fra lønnsveksten har imidlertid vært mindre enn det en la opp til i Langtidsprogrammet. Figur 3.23 viser hvordan utviklingen i lønnskostnader og produktivitet i industrien i Norge i forhold til våre handelspartnere isolert sett har bidratt til endringene i konkurranseevnen i perioden fra 1988 til 1994. Også en svekkelse av kronekursen har i denne perioden isolert sett bidratt til å styrke konkurranseevnen. Over en så lang periode vil imidlertid lønnskostnader, produktivitet og kronekurs ikke utvikle seg uavhengig av hverandre. En bør derfor utvise varsomhet i tolkningen av utviklingen.

Figur 3.23 Bidrag til styrkingen i konkurranseevnen (RLPE) fra 1988 til 1994.

I ettertid kan en et stykke på vei avlese industriens konkurranseevne ved å se på utviklingen i markedsandeler for industriprodukter ute og hjemme. Det kan imidlertid ta noe tid før endringer i konkurranseevnen fører til endringer i markedsandelene og sysselsettingen, og markedsandelene vil normalt svinge gjennom en konjunktursykel. I tillegg vil selve kostnadsnivået ha betydning for sammenhengen mellom endringer i konkurranseevnen og endringer i markedsandelene.

Norsk industri tapte markedsandeler på eksportmarkedene i første halvdel av 1980-årene, men situasjonen ble bedret i andre halvdel bl.a. som følge av konjunkturomslaget i utlandet. Med unntak for 1991 vant norsk industri markedsandeler på eksportmarkedene hvert år i perioden fra 1990 til 1994. For 1995 er tallmaterialet usikkert, men det kan indikere at veksten i markedsandelene har stanset opp. Utviklingen i markedsandelene på hjemmemarkedene viser at norske varer fortsetter å tape i konkurransen med utenlandske varer. I noen grad kan dette henge sammen med økende internasjonal arbeidsdeling, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.6.

Det har i mange år vært foretatt internasjonale sammenlikninger for direkte og totale lønnskostnader pr. time for industriarbeidere. Ifølge rapport nr. 2 for 1995 fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, (NOU 1995:22 ), var de totale arbeidskostnadene pr. time for norske industriarbeidere - inkludert personalkostnader og trygdeavgifter - i 1994 om lag 7 pst. høyere enn gjennomsnittet for våre handelspartnere, jf. figur 2.37.

Funksjonærlønningene får stadig større betydning for de samlede lønnskostnadene. Det foreligger imidlertid ikke direkte sammenliknbare tall mellom Norge og våre handelspartnere for funksjonærer i industrien og for sysselsettingsfordelingen mellom funksjonærer og arbeidere. Beregningsutvalget mener likevel at tallmessige indikasjoner peker mot at de samlede lønnskostnadene i norsk industri er på nivå med eller noe i overkant av gjennomsnittet for våre handelspartnere.

Et relativt sett høyt lønnsnivå innbærer ikke nødvendigvis svak konkurranseevne dersom det motsvares av et høyt produktivitetsnivå. Dette kan illustreres ved at tyske industribedrifter lenge hevdet seg godt i den internasjonale konkurransen til tross for et høyt lønnsnivå. En finner imidlertid heller ikke tilstrekkelige sammenliknbare tall for produktivitetsnivåer i norske og utenlandske industribedrifter til at det er mulig direkte å sammenlikne kostnadsnivåene i Norge og hos våre handelspartnere.

Tabell 3.10 Utviklingen i kostnadsmessig konkurranseevne (RLPE), nominell lønn, konsumpriser, reallønn og husholdningenes disponible inntekter.

Det inntektspolitiske samarbeidet de senere årene har vært kombinert med lav prisvekst og dermed en svært god reallønnsutvikling. Konsumprisveksten ventes å holde seg lav gjennom 1995 og 1996. I vurderingen av prisutsiktene i 1996 er det bl.a. lagt vekt på at lønnsveksten ikke tiltar i 1996, og at veksten i importprisene forblir moderat. En nærmere omtale av lønns- og prisutviklingen er gitt i avsnitt 2.8.1.

Det framgår av tabell 3.10 at norske lønnsmottakere i årene etter 1989 har hatt en klar vekst i reallønnen regnet som årslønn. Mens reallønnen i perioden 1980-1988 økte med om lag 1/3 pst. i gjennomsnitt pr. år, har reallønnen siden 1988 i gjennomsnitt økt med om lag 1 pst. pr. år - til tross for at det i denne perioden har vært relativ lav lønnsvekst og at det isolert sett ble inndratt kjøpekraft bl.a. gjennom økninger i satsen for merverdiavgift. Dette illustrerer at det ikke nødvendigvis er en positiv sammenheng mellom kjøpekraftsforbedringer og store nominelle lønnstillegg. Økt kjøpekraft kan også oppnås ved lave nominelle tillegg og lav pris- og kostnadsvekst. Med de forutsetningene som legges til grunn i denne meldingen, vil reallønnen i gjennomsnitt øke med om lag 1/2 pst. fra 1994 til 1995 og med om lag 1 pst. fra 1995 til 1996.

Reallønnsveksten har bidratt til sterk vekst i husholdningenes disponible realinntekter de siste årene. I tillegg har økt sysselsetting, økte stønader og lavere netto renteutgifter bidratt til økt kjøpekraft. Fra 1994 til 1995 anslås husholdningenes disponible realinntekt å øke med om lag 1 3/4 pst.

I Employment Outlook for 1993 sammenliknet OECD utviklingen i spredningen i lønnssatsene i ulike OECD-land. I denne undersøkelsen framgår det at mens lønnsspredningen var stabil i de fleste land på 1970-tallet, har lønnsspredningen blitt større på 1980-tallet. I alle OECD-landene som ble undersøkt, økte de høyeste lønnssatsene i forhold til gjennomsnittslønnen (målt ved medianlønnen) fra begynnelsen av 1980-tallet til begynnelsen av 1990-tallet. I Norge ble dette motvirket av at også de laveste lønnssatsene økte forholdsmessig mer enn gjennomsnittet og mer enn de høyeste lønningene. Det framgår av figur 3.24 at mens spredningen i lønnsatsene i Norge har blitt redusert siden begynnelsen av 1980-tallet, har trenden i de fleste andre OECD-land vært økt spredning. I Norge fant det imidlertid sted en økningen i de høyeste lønnsatsene i forhold til de laveste i perioden fra 1980 til 1987. Etter dette har de laveste lønnssatsene hatt en høyere prosentvis vekst enn de høyeste lønnssatsene. Det er grunn til å anta at denne utviklingen med mindre lønnsforskjeller henger sammen med det inntektspolitiske samarbeidet og de hensyn til lavlønte som er blitt tillagt vekt i inntektsoppgjørene. Ifølge OECD er Norge det landet i OECD-området med minst spredning i lønnssatsene.

Figur 3.24 Spredningen i lønningene [1].

Erfaringene fra andre land hvor arbeidsledigheten har økt betydelig, har vært at det er meget krevende å bringe den ned igjen. En politikk for varig økning i sysselsettingen krever en fortsatt styrking av konkurranseutsatt sektor. Det gir rom for sysselsettingsvekst også i skjermet sektor uten at handelsbalansen svekkes. Økt produksjon i konkurranseutsatt sektor vil direkte bidra til å styrke sysselsettingen samtidig som økt aktivitet i denne sektoren vil øke etterspørselen etter varer og tjenester fra andre sektorer.

En bedring i konkurranseevnen kan oppnås på flere måter. Erfaringer fra tidligere år, jf. figur 2.39, tilsier at partene i arbeidslivet ved lønnsfastsettelsen ikke generelt kan basere seg på at produktiviteten i norske bedrifter vil vokse sterkere enn hos konkurrentene. Erfaringene fra 1970-tallet og første del av 1980-tallet med flere justeringer av kronekursen, viser at heller ikke dette er et egnet virkemiddel for varig å styrke konkurranseevnen. En betydelig bedring i konkurranseevnen må derfor først og fremst skje gjennom lavere nominell lønnsvekst i norsk industri enn hos våre viktigste handelspartnere slik som forslagene til Sysselsettingsutvalget var basert på.

Et lavt kostnadsnivå er viktig ikke bare på grunn av den direkte betydningen for investeringer og sysselsetting. Tidligere erfaringer både fra vårt eget land og fra andre europeiske land viser hvordan høy kostnadsvekst og en svekkelse av konkurranseevnen kan tvinge fram en finanspolitisk innstramming med påfølgende økning i ledigheten, jf. avsnitt 3.1.2. Tiltakende pris og lønnsvekst vil også kunne gi økt rente gjennom forventninger om svekket valuta. En lav nominell lønnsvekst vil bidra til å holde prisstigningen nede og stabilisere det nominelle rentenivået. Lav lønnsvekst vil direkte bidra til å styrke sysselsettingen ved at arbeidskraftskostnadene blir lavere enn ellers, noe som vil gi rom for økte investeringer og nye arbeidsplasser. En lav pris- og kostnadsvekst vil samtidig bidra til å øke handlefriheten i den økonomiske politikken. Dette dannet grunnlaget for de forslagene som ble fremmet av Sysselsettingsutvalget, og som Regjeringen bygde videre på i Langtidsprogrammet 1994-1997.

Inntektspolitikken står imidlertid overfor nye utfordringer. Gjennomføringen av moderate inntektsoppgjør er særlig vanskelig i en oppgangskonjunktur som nå. På kort sikt har mange bedrifter økt økonomisk bæreevne for å gi tillegg. Flaskehalser og mangel på enkelte typer arbeidskraft kan også gi press på lønningene. En oppgangskonjunktur medfører også erfaringsmessig høy lønnsvekst i næringer som er særlig konjunkturfølsomme. Høye tillegg i eksportorienterte næringer har tradisjonelt smittet over til resten av arbeidslivet. Selv om nåværende lønnsomme eksportnæringer tåler høyere lønnsvekst i noen få år, kan bedrifter i andre næringer få problemer med å hevde seg i konkurransen. Det er viktig å unngå dette. Lønnsnivået i konkurranseutsatt industri må derfor ikke tilpasses en høykonjunktur. Utgangspunktet for det inntektspolitiske samarbeidet har hele tiden vært å skape en utvikling i norsk økonomi som sikrer at arbeidsledigheten går ned, uten å være avhengig av sterk drahjelp fra utlandet. Også i lys av oljeavhengigheten er det viktig å legge forholdene til rette for annen eksportvirksomhet.

Utfordringen forsterkes ved at lønns- og kostnadsveksten hos våre handelspartnere forventes å bli lav framover. Lav kostnadsvekst internasjonalt krever lave nominelle rammer ved lønnsoppgjørene også i Norge, dersom vi skal styrke konkurranseevnen.

Usikkerheten om lønnsveksten i 1996 er stor, jf. omtalen i avsnitt 2.2. De fleste økonomiske mekanismene som tradisjonelt har hatt betydning for lønnsdannelsen, indikerer at lønnsveksten vil tilta i 1996. I så fall vil også fallet i arbeidsledigheten kunne stoppe opp. En lønnsvekst på 3 pst. fra 1995 til 1996, som er lagt til grunn i budsjettet, er derfor et ambisiøst, men viktig mål. På grunnlag av historiske erfaringer er det en betydelig risiko for at lønnsveksten kan bli sterkere. Regjeringen legger imidlertid stor vekt på at den felles forståelsen som det inntektspolitiske samarbeidet bygger på, skal gi fortsatt moderate lønnsoppgjør. Grupper som ikke vil ta del i dette samarbeidet, og som legger opp til krav om betydelige lønnstillegg i oppgjørene, vil bære et stort ansvar dersom norsk økonomi ledes inn i en ny lønns- og prisspiral og dermed ny økning i arbeidsledigheten. Regjeringen vil understreke det ansvar alle parter har for å bidra til at solidaritetsalternativets mål om redusert ledighet kan oppfylles.

Krav om lønnsmoderasjon må også gjelde de som ikke omfattes av hovedforhandlingene. Det samme gjelder for ledende ansatte i næringslivet med individuelle arbeidsavtaler. Særavtaler forhandlet fram av enkelte grupperinger som utnytter en sterk forhandlingsposisjon, vil ellers svekke den solidariske inntektspolitikken.

Lav kostnadsvekst innebærer at bedriftenes inntjening styrkes vesentlig. Dette vil styrke grunnlaget for økte investeringer i Norge og bidra til å sikre økt produksjon og sysselsetting også i årene framover. På grunnlag av høyere realrenter i de internasjonale kapitalmarkedene er kravet til samlet avkastning på aksjeplasseringer og realinvesteringer høyere nå enn tidligere. En uunngåelig følge av en bedring av lønnsomheten i næringslivet er at aksjekursene og aksjeutbyttet også øker.