3.4.6 Kommunalbanken

Statsbankutvalget skriver i sin tilrådning om Kommunalbanken (s. 137):

"Kommunalbanken er etter utvalgets oppfatning ikke et egnet redskap verken for å styre omfanget av kommunenes investeringer, sammensetningen av investeringene, eller tidsprofilen på investeringsaktiviteten. Organiseringen av Kommunalbanken som statsbank gir mulighet til å kanalisere statlig støtte til spesielle kommunale formål. Men den implisitte støtten i de lån Kommunalbanken gir er svært liten, og den samme støtten kan enkelt gis som direkte tilskudd eller gjennom inntektssystemet for kommunene. I begge tilfeller kan det oppnås bedre styring på fordelingsvirkningene enn det staten får gjennom Kommunalbanken. [...] Utvalget ser imidlertid ikke sterke grunner til å opprettholde Kommunalbanken som statsbank. Samtidig mener utvalget at det er viktig å legge forholdene til rette for en videreføring av banken utenom statsbanksektoren."

Utvalget tilrår at de kommunene som er mest interessert i en videreføring av Kommunalbanken gradvis overtar eierskapet og styringsretten. Utvalget foreslår at Kommunalbanken omdannes til et gjensidig selskap og at eierskapet gradvis overdras til de kommuner som tar opp lån i banken. Overgangen kan skje ved at kommuner som opptar nye lån, eventuelt den kommunen der kommunal låntaker hører hjemme, foretar et medlemsinnskudd som står i forhold til størrelsen på lånet. Derved tilføres Kommunalbanken ny egenkapital, og statens kapitalinnskudd kan etter hvert trekkes tilbake.

Utvalget påpeker at når omdanningen til gjensidig selskap gjennomføres, må særbehandlingen av Kommunalbanken i forhold til øvrige finansinstitusjoner oppheves. Dette gjelder særlig statsgarantien for bankens innlån og plikten og retten til å plassere overskuddslikviditet som kontolån til statskassen. Slik utvalget skisserer omdanningen vil statens eierandel reduseres gradvis. Utvalget uttaler at det vil være nødvendig for staten å ha rammer for bankens virksomhet inntil statens eierandel er redusert til mindre enn 50 pst.

Utvalget påpeker at det aller meste av Kommunalbankens virksomhet ikke vil bli berørt om banken omdannes til et gjensidig selskap. En omdanning vil gi de kommunale låntakerne større innflytelse over Kommunalbankens utvikling. Samtidig kan kommunene få en ekstra kostnad ved låneopptak i forhold til dagens situasjon pga. bortfallet av statsgarantien på bankens innlån. Utvalget vurderer denne kostnaden til å være beskjeden, ettersom kommunenes kredittverdighet neppe er særlig lavere enn statens.

Utvalget drøfter også omdanning av Kommunalbanken til et kommunalt eid aksjeselskap. Utvalget påpeker imidlertid at staten ved en slik løsning ventelig vil få en dårlig pris for banken, da det vil være vanskelig å få interesserte kommuner til å betale det banken er verd.

Høringsinstansene hadde blandede reaksjoner til utvalgets forslag. Norges Kommunalbank legger i sin høringsuttalelse vekt på at banken ikke primært bør vurderes som styringsredskap eller kanal for statsstøtte, slik Statsbankutvalget gjør i sin utredning, men som et instrument til å finansiere kommunesektoren slik at offentlig sektors samlede kostnader blir lavest mulig. Banken framhever fordelen knyttet til statsgarantien på innlånene, og uttaler at en videreføring av statsgarantien vil gi den rimeligste finansieringen for kommunesektoren samtidig som kostnaden for staten er neglisjerbar. Banken påpeker at økte lånekostnader for kommunene i praksis vil utløse behov for økte statlige overføringer til kommunesektoren. Banken konkluderer:

"Ut fra den nære koblingen mellom statlig og kommunal økonomi anbefaler Kommunalbanken at staten fortsatt engasjerer seg i kommunefinansieringen gjennom å eie Kommunalbanken og garantere for dens låneopptak. [...] Dersom staten av politiske grunner ikke ønsker å beholde Kommunalbanken og ønsker å selge den til kommunene, må staten og kommunene tilføre den omdannede virksomheten minimum 700 mill. kroner i egenkapital i tillegg til medlemsinnskudd."

I bankens høringsuttalelse omtales Statsbankutvalgets forslag om omdanning til kredittforening som en interessant modell for en omdannet virksomhet, og banken bidrar med innspill til hvordan en omdanning kan finne sted.

Kommunenes sentralforbund (KS) sier i sitt høringsbrev følgende:

"Etter en samlet vurdering vil KS tilrå at Kommunalbanken bør videreutvikles under gjeldende lov, men med enkelte mindre justeringer. Bl.a. bør utlånsrammene baseres på netto vekst."

På bakgrunn av de begrensninger Kommunalbankens utlånsrammer setter, tok en sammenslutning av kommuner initiativ til å danne et kommunalt eid finansieringsselskap, Sør-Norge Kommunale Finansieringsselskap (SNKF). Selskapet uttaler bl.a. følgende i sin høringsuttalelse:

"SNKF mener at utvalgets tilråding åpner for et viktig prinsipp, nemlig at det ikke nødvendigvis er en statlig oppgave å stå for finansieringen av kommunesektorens lånebehov. I de øvrige nordiske land og i de fleste vest-europeiske land er det ikke lenger statens oppgave å engasjere seg i finansiering av kommunale og fylkeskommunale investeringer. Kommunene etablerer sine egne kredittforetak som ved en kombinasjon av gode innlånsbetingelser og svært lave marginer tilfører sine eiere lånekapital til gunstigere betingelser enn private finansinstitusjoner. [...] Det kan ikke være noen tvil om at det er kommunene selv som har den beste kjennskap til kommunenes behov. Dette er et ytterligere argument for etablering av en finansinstitusjon som styres av kommunene selv. [..] Under henvisning til foranstående merknader vil Sør-Norge Kommunale Finansieringsselskap gi sin fulle støtte til Statsbankutvalgets forslag om å omdanne Norges Kommunalbank til et kommuneeid selskap."

Departementet slutter seg til Statsbankutvalgets vurdering av at staten bare i liten grad anvender Kommunalbanken som et styringsinstrument for å påvirke sammensetningen av kommunesektorens investeringer. Bankens markedsandel er om lag 15 pst. av kommunesektorens utestående gjeld, og den statlige støtten knyttet til låneopptak i banken er forholdsvis liten. Banken kan imidlertid fylle en rolle ved å bistå særlig små og mellomstore kommuner med å ta opp lån.

Kommunene bør i utgangspunktet selv ha interesse av å drive en slik institusjon uten subsidier eller andre fordeler. Hovedargumentet fra Kommunalbankens side for at staten skal fortsette som eier, knytter seg til at kommunene drar fordel av statsgarantien på bankens innlån. Banken argumenterer i sin høringsuttalelse for at statsgarantien er verdifull, og uttaler samtidig at garantiansvaret på 30 mrd. kroner i praksis ikke påvirker statens kredittverdighet og lånekostnad og således er gratis. Kommunalbanken anslår at garantien normalt gir banken 0,20 prosentpoeng lavere innlånskostnad.

Det er etter departementets syn vanskelig å anslå hvor mye statsgarantien er verdt i forhold til om kommunesektoren låner i eget navn. Kommunesektorens kredittverdighet er generelt sett god, og kommunenes lånekostnader vil neppe øke betydelig dersom statsgarantien faller bort. Statens kostnader knyttet til finansiering av statsbanksystemet er ikke neglisjerbare, jf. at statens kredittverdighet belastes for til sammen 185 mrd. kroner i forbindelse med statsbankenes innlån. Disse kostnadene vil være høyest i tider med uro i finansmarkedet, men også i en mer normal situasjon vil finansiering av statsbankene kunne bidra til økt rente på statens gjeld. I internasjonale sammenlikninger er det en sterk fokusering på bruttogjeld, og de internasjonale firmaene som vurderer kvaliteten på verdipapirer legger vekt på utviklingen og nivået på låntakernes bruttogjeld.

I tillegg til at det er kostnader for staten å garantere for innlån til statsbanker, er det samfunnsøkonomiske argumenter for at de ulike sektorer i samfunnet bør stå overfor samme lånekostnader, justert for forskjeller i kredittverdighet og størrelse på låneopptak mv.

En vil også peke på at lån i Kommunalbanken i dag er et rasjonert gode, og at fordelen ved statsgarantien i dag tilfaller de kommunene som får lån i banken. For å vurdere den samlede virkningen for kommunesektoren må en også ta hensyn til at en institusjon i kommunalt eie ikke vil stå overfor utlånsbegrensninger og derfor vil kunne gi rimeligere lån til kommuner som i dag er henvist til å låne andre steder enn i Kommunalbanken. Det vises i denne sammenheng til at Kommunalbankens utlån i dag bare utgjør om lag 1/5 av den samlede gjelden til kommuneforvaltningen og kommunale foretak.

SND betaler i dag en garantiprovisjon for sin statsgaranti på 0,4 pst. Dersom Kommunalbanken skal fortsette som statsbank, taler mye for at en garantiprovisjon bør innføres også for denne banken. Det forhold at Kommunalbanken har vesentlig lavere risiko på sine utlån enn SND, gjør at statsgarantiens verdi må anses å være lavere for Kommunalbanken enn for SND. En har derfor kommet til at det vil være rimelig med en noe lavere provisjonssats for garantien for Kommunalbankens innlån enn man har for SND. Det foreslås således at det innføres en garantiprovisjon for Kommunalbankens innlånsmasse på 0,25 pst. med virkning fra 1996. I likhet med ordningen for SND foreslås det at garantiprovisjonen også for Kommunalbankens lån betales etterskuddsvis, slik at ordningen først gir budsjettmessige konsekvenser i 1997. Garantiprovisjonen vil gjelde for gjennomsnittet av bankens samlede innlån ved inngangen og utgangen av året. Ved utformingen av utbyttekravet de nærmeste årene vil det være naturlig å ta hensyn til at deler av bankens utlån er gitt med lang rentebinding, som gjør at det vil ta noe tid før endringer i innlånskostnadene som følge av garantiprovisjonen kan reflekteres i rentevilkårene for hele utlånsporteføljen.

Kommunalbanken har lenge arbeidet for å øke bankens handlefrihet. Dette knytter seg f.eks. til ønske om økt bruk av mer kompliserte finansielle instrumenter, opplåning i utlandet, større utlåns- og innlånsrammer, større utvalg av finansielle tjenester overfor kommunesektoren, økt fleksibilitet i fastsettelse av lønns- og arbeidsvilkår mv. Som statsbank er det klare begrensninger på i hvilken grad banken kan innrømmes økt handlefrihet på slike områder. Når staten garanterer for bankens innlån er det bl.a. behov for rammer for inn- og utlånsvirksomheten.

Etter departementets oppfatning vil en Kommunalbank med mer fleksible rammevilkår være en fordel for kommunesektoren samlet. Det vil kunne skape en mer slagkraftig bank tilpasset kommunesektorens behov. Økt handlefrihet må imidlertid være koblet sammen med økt ansvar. Dersom banken skal bli mer fleksibel og mer tilpasset kommunenes ønsker og behov, krever det samtidig at statens ansvar for banken avgrenses.

Statsbankutvalget drøfter ulike organisasjonsformer for en omdannet Kommunalbank. Som aksjeselskap vil banken bli omfattet av generell lovgivning som gjelder for slike finansinstitusjoner. Lovgivningen vil bestemme en beslutnings- og organisasjonsstruktur og regulere forholdet mellom aksjonærene, og mellom aksjonærene og selskapet.

Ved en omdanning til aksjeselskap kan en skille mellom en modell med bare kommunale eiere og en modell hvor også andre interesserte kan komme inn på eiersiden. Dersom banken omdannes til et kommuneeid aksjeselskap, påpeker Statsbankutvalget at en slik framgangsmåte ventelig vil gi staten en dårlig pris for banken fordi kretsen av kjøpere vil være liten og ha begrenset interesse av å overta eierskapet fra staten.

Omdanning til en låntakerforening slik Statsbankutvalget foreslår, vil knytte eierskapet av Kommunalbanken til selve låneopptaket. En låntakerforening kan sies å være en naturlig organisasjonsform for kommuner som ønsker å samordne sine låneopptak. En omdanning til låntakerforening innebærer at staten vil fortsette som dominerende eier i en periode inntil kommunenes andel av egenkapitalen er tilstrekkelig stor. I utgangspunktet bør det da beholdes restriksjoner på bankens virksomhet (utlånsrammer mv.) inntil statens eierandel er redusert til under 50 pst. Avviklingen av innlånsgarantien på bankens innlån kan naturlig ses i sammenheng med statens eierandel og oppmykningen av begrensningene i bankens handlefrihet. Hvor lang tid det tar før kommunesektoren kan overta full kontroll over bankens virksomhet vil avhenge av deres interesse for å investere i banken (i form av grunnfondsbevis) og størrelsen på medlemsinnskuddene for nye låntakere. Ved en eventuell overdragelse til kommunene legger departementet til grunn at en slik overdragelse ikke skal innebære en formuesoverføring fra staten til kommunesektoren.

Departementet kan se klare fordeler knyttet til å endre Kommunalbankens organisasjonsform. Basert bl.a. på Stortingets synspunkter vil departementet komme tilbake til spørsmålet om Kommunalbankens organisasjonsform på et senere tidspunkt.

Kommunalbanken har fremmet forslag om at innvilgningsrammen erstattes av en ramme for netto utlånsvekst. Det ble i Salderingsproposisjonen 1995 gitt uttrykk for at en i prinsippet var innstilt på å gå over til ramme basert på netto utlånsvekst, men at det ville være mest hensiktsmessig å vente med dette til 1996. Statsbankutvalget gikk i sin innstilling også inn for en slik omlegging. Departementet legger derfor opp til at en fra 1996 går over til en ramme basert på netto utlånsvekst.

Rammen for brutto innvilgninger av utlån i Kommunalbanken i inneværende år er 2 800 mill. kroner. Som Statsbankutvalget påpekte, bør det i tiden framover legges betydelig vekt på at statsbankene skal være et supplement til det ordinære kredittvesen. Kommunene har generelt gode tilbud om finansiering fra andre kilder enn Kommunalbanken. Det legges opp til at Kommunalbanken i 1996 får en ramme for netto utlånsvekst som gjør de samlede utlån kan holdes om lag på dagens nivå, dvs. at rammen for netto utlånsvekst settes til null i 1996. Basert på foreliggende anslag for avdragsinngangen vil dette gi innvilgninger på om lag 2 100 mill. kroner i 1996. Dette er om lag det samme nominelle nivået som en hadde før den sterke økningen i statsbankenes utlånsrammer i slutten av 1980-årene.

Det ble i forbindelse med flommen på Østlandet fastsatt en særskilt ramme på 500 mill. kroner for flomskadelån i Kommunalbanken i tillegg til den ordinære utlånsrammen. Foreløpig har etterspørselen etter slike lån vært svært lav. Det vurderes derfor foreløpig ikke å være grunnlag for å foreslå noen ny ramme for 1996 for slike lån. En vil imidlertid komme tilbake til dette spørsmålet i forbindelse med salderingsproposisjonen med utgangspunkt i den informasjonen en vil få i løpet av høsten om etterspørselen etter slike lån.

Med virkning fra regnskapsåret 1993 ble det innført adgang til utbetaling av utbytte av statens kapital i Norges Kommunalbank, jf. Ot.prp. nr. 6 (1993-94). Størrelsen på utbyttet skal fastsettes på grunnlag av Kommunalbankens årsregnskap. I SIII 1995 ble det lagt til grunn et utbytte på 170 mill. kroner for inneværende år, det samme som for 1993 og 1994. Kommunalbankens overskudd for 1994 ble på 188,6 mill. kroner, mot 237,6 mill. kroner i 1993.

Det legges opp til at statens utbyttepolitikk overfor Kommunalbanken i 1995 videreføres i 1996, og departementet legger til grunn at banken betaler staten 170 mill. kroner i utbytte i 1996 (regnskapsåret 1995 for banken). Ettersom bankens utbytte for 1996 vil være basert på regnskapet for 1995, vil en eventuell omdanning av banken i 1996 isolert sett ikke påvirke utbyttet.