3.4.4 Utdanningsfinansieringen

Statsbankutvalgets vurdering av utdanningsfinansieringen tok utgangspunkt i målene for utdanningspolitikken generelt, nemlig å sikre lik rett til utdanning slik at hensynet til den enkeltes interesser og samfunnets behov for kvalifisert arbeidskraft blir tilfredsstilt.

Det blir slått fast at det ordinære kredittmarkedet alene ikke nødvendigvis vil tilby en utdanningsfinansiering som sørger for den mest ønskelige struktur og nivå på utdanningen. Dette begrunnes for det første med at det kan herske usikkerhet om den utdanningssøkendes framtidige arbeidsinntekt, noe som kan avskjære vedkommende fra privat finansiering. For det annet hevdes det at utdanning kan ha gevinster for den enkelte utover de rent økonomiske. For det tredje kan en beskrive utdanning som et gode med positive indirekte virkninger. Dette vil si at den samfunnsøkonomiske gevinsten av utdanningen er høyere enn den som tilfaller utdanningssøkeren selv.

Statsbankutvalget kommer fram til at momentene ovenfor kan tale for en viss subsidiering og offentlig kredittformidling til utdanningsformål. Den offentlige virkemiddelbruken må imidlertid utformes slik at ressursbruken blir effektiv, blant annet ved å oppmuntre til rask gjennomstrømming av studenter ved lærestedene.

Etter utvalgets vurdering dekker låne- og stipendordningene til Statens lånekasse for utdanning et behov som det ordinære kredittmarkedet ikke ville ha dekket på en tilfredsstillende måte. Det offentlige bør derfor tilby kreditt og støtte til utdanning. Støtten kan gis som stipend eller rentestøtte. Utvalget mener at støtten bør gis som stipend både fordi det synliggjør størrelsen på støtten, og fordi man da unngår at flere enn de som trenger det tar opp lån. Ifølge utvalgets tilråding bør derfor utlånsrenten ikke subsidieres. Utvalget viser også til at Stortinget har gått inn for at hoveddelen av støtten bør settes inn i utdanningsfasen.

Statsbankutvalget tilrår at renten på studielån kobles mot renten på statspapirer. Kundene bør ifølge utvalget også få anledning til å velge rentebindingstid på lånet. Renten på lånet vil da tilsvare renten på statspapirer med løpetid tilsvarende rentebindingstiden, pluss en viss margin for å dekke administrasjonskostnader.

Bare et mindretall av de høringsinstansene som mottok Statsbankutvalgets innstilling til høring hadde merknader til utvalgets omtale og tilrådinger om utdanningsfinansieringen. Ingen er uenig i at Lånekassens virksomhet bør videreføres fordi den dekker et behov som det ordinære finansmarkedet ikke dekker.

Høringsuttalelsene er generelt positive til utvalgets tilråding om å øke den delen av studiestøtten som gis som stipend. De fleste uttalelsene som omhandler Lånekassen er likevel sterkt kritiske til å fjerne rentestøtten. Spesielt er det innvendinger mot innføring av renter i studietiden, noe som ville være en konsekvens av et fullstendig bortfall av rentesubsidier. I denne forbindelse hevdes det at en slik ordning ville ramme grupper som har problemer med å gjennomføre studiene på normert tid, og at det dessuten ville svekke incentivene til å ta høyeregrads studier. Ikke-subsidert rente i tilbakebetalingsfasen hevdes av enkelte å være usosialt fordi det gir en fordel til de studentene som er ressurssterke nok til å kunne oppnå lån i det private markedet.

De fleste høringsuttalelsene er også negative til utvalgets forslag om å knytte rentesatsen på studielån til renten på statspapirer. Det blir først og fremst lagt vekt på at politisk styring av renten gir mulighet for å skjerme studielånene mot kraftige økninger i markedsrenten, og at dette gir mulighet for større forutsigbarhet for låntakerne. Som en konsekvens av at uttalelsene i hovedsak går imot en markedsbestemt rente, er mange av uttalelsene negative til et system med valgfri rentebindingstid på studielån.

Departementet viser til at studiefinansieringen ble vurdert i St.meld. nr. 14 (1993-94) Studiefinansiering og studentvelferd. Ved Stortingets behandling av meldingen var det flertall for å opprettholde rentefritaket i studietiden, jf. Innst. S. nr. 101 (1993-94).

Innføring av et nytt system for utlånsrentefastsettelse med valgfri rentebindingstid slik Statsbankutvalget har foreslått vil kreve en betydelig omlegging av Lånekassens EDB-systemer. Lånekassens kapasitet på dette feltet er allerede betydelig belastet både med effektivisering av innkrevingen og overføring av saker til Statens innkrevingssentral, og med den planlagte innlemmelsen av Lånekassen i statens konsernkontosystem i første halvår 1996. Dette er prosjekter en både av samfunnsøkonomiske og statsfinansielle årsaker bør prioritere høyt. En vil derfor ikke legge opp til endringer i systemet for fastsettelse av utlånsrenten i Lånekassen for 1996.

Departementet vil eventuelt komme tilbake til spørsmålet om regler for rentefastsettelse i Lånekassen på et senere tidspunkt. Et alternativ vil da kunne være å knytte renten på lån til utviklingen i renten på en bestemt type statspapir, men på en slik måte at alle låntakere får samme rente. Administrativt vil dette være betydelig enklere enn det systemet Statsbankutvalget skisserer.

I Nasjonalbudsjettet 1995 er det gitt en omtale av hvordan systemet for avskrivning av tapsutsatte fordringer i Statens lånekasse for utdanning er tenkt lagt opp. Det går fram at avskrivning skal foretas ved utgangen av det året en fordring får status som uerholdelig. Året etter skal det imidlertid fortsatt inntektsføres renter på fordringen, mens det i det påfølgende år blir gitt en tapsbevilgning som skal dekke lånets hovedstol og renter, samt renter som er påløpt i tiden etter at lånet ble klassifisert som uerholdelig. Lånekassens gjeld til staten blir da redusert tilsvarende. Dette er nødvendig for at de tapte rentene skal bli postert riktig under tap, og ikke under ordinær rentestøtte.

I budsjettet for 1995 ble det gitt en bevilgning på 2,0 mrd. kroner til avskrivning av fordringer som ble klassifisert som uerholdelige innen utgangen av 1993, og renter på disse fordringene gjennom 1994. Ifølge systemet som er beskrevet ovenfor skulle en i budsjettet for 1996 bevilge et nytt beløp til avskrivning av nye tap som har oppstått mellom utgangen av 1993 og utgangen av 1994.

I forbindelse med en nærmere gjennomgang av de regnskapsmessige konsekvensene for Lånekassen av å gjennomføre tapsavskrivninger og postering av tapsbevilgningen for 1995, har en kommet til at systemet med fordel kan forenkles.

Det systemet en nå legger opp til baserer seg på at Lånekassen avskriver en fordring idet den overføres til Statens innkrevingssentral (SI) for innkreving. Stortinget vedtok i vår at saker som er grovt og vedvarende misligholdt kan overføres til SI for innkreving etter tvangsfullbyrdelsesloven, jf. Ot.prp. nr. 38 (1994-95). Dette betyr at saker som har vært oppsagt i tre år eller mer, og hvor Lånekassen ikke har lykkes i å bringe kunden tilbake i en ordinær tilbakebetalingssituasjon, vil bli overført til SI.

Samtidig som lånet avskrives vil Lånekassen kunne trekke på en tapsbevilgning til nedskrivning av sin gjeld til staten, slik at rentestøtten blir korrekt. Dermed unngår en å inntektsføre renter på uerholdelige fordringer. I og med at saker først kan overføres til SI etter tre år, vil en i begynnelsen av budsjettåret kunne anslå med stor sikkerhet hvor store tapsbevilgningene i det kommende året vil bli. De beløpene som inndrives av SI i disse sakene blir å anse som inntekter inngått på tidligere avskrevne fordringer, og inntektsføres på SIs eget inntektskapittel.

Som en overgangsordning kan tapsbevilgningen for 1995 føres opp som en uspesifisert tapsavsetning i Lånekassens balanse. Inntil denne er fullstendig utnyttet, kan alle avskrivninger føres mot denne. Først etter at tapsavsetningen er oppbrukt vil det bli nødvendig med ny bevilgning til tapsavskrivninger. Lånekassen anslår at man innen utgangen av 1996 kan overføre saker med en samlet saldo på om lag 2,2 mrd. kroner til SI. På denne bakgrunn foreslås det en bevilgning på 210 mill. kroner til tapsavskrivning i Lånekassen for 1996.

Systemet som beskrives skiller seg fra Kredittilsynets regler for avskrivning av tap. Etter Kredittilsynets regler skal en vurdere avskrivning i saker som har vært misligholdt i minst 90 dager. Sakene skal da avskrives med en prosentsats av saldo i henhold til hvor stor andel som må ansees som tapt. Avskrivningene i Lånekassen vil etter forslaget tidligst kunne foretas tre år etter at misligholdet starter, og da vil en avskrive hele beløpet under ett.

Hensynet til sammenlignbarhet mellom Lånekassens regnskaper og regnskapene til øvrige banker taler isolert sett for at en burde benytte Kredittilsynets regler for tapsføring også i Lånekassen. En ser det likevel ikke som hensiktsmessig å gå over til disse reglene for regnskapsføring nå. Hensynet til god informasjon om tapspotensialet i Lånekassen bør ivaretas gjennom noter til regnskapet hvor en gir oversikt over tapsutsatte fordringer. Uansett vil det nye systemet for tapsavskrivning representere en betydelig forbedring når det gjelder å få de reelle kostnadene ved kredittformidlingen fram både i Lånekassens eget regnskap og i statsregnskapet.

Forslaget til innvilgningsrammer for Statens lånekasse for utdanning er basert på en økning i antall studenter i høyere utdanning på om lag 6 200 fra høsten 1995. Det er beregningsteknisk lagt til grunn uendret studenttall gjennom 1996. Videre legges det til grunn en oppjustering av kostnadsnormen og stipendsatser med 2,0 pst. for undervisningsåret 1996-97. Stipendandelen foreslås ikke endret. Dette vil gi låneinnvilgninger for 1996 på anslagsvis 6 639 mill. kroner.