3.4.3 Boligfinansieringen

Regjeringen la i vår fram St.meld. nr. 34 (1994-95) Om Husbankens rentevilkår og subsidieprofil. Meldingen drøfter spørsmålene om prinsippene for rentefastsettelse og subsidieprofilen i Husbanken, og er en delvis oppfølging av Statsbankutvalgets innstilling. Statsbankutvalget tar i sin innstilling også opp flere andre viktige spørsmål om Husbanken og boligpolitikken som ikke er behandlet i stortingsmeldingen.

Statsbankutvalget tilrår at det fordelingspolitiske målet i boligpolitikken styrkes. Dette mener utvalget kan oppnås ved at boligsubsidiene blir konsentrert om selektive, behovsprøvde ordninger. Konkret foreslår utvalget at boligsubsidiene som hovedregel bør kanaliseres i form av tilskudd istedenfor subsidierte lån.

Utvalget oppfatter den generelle boligstandarden i Norge som så god at det ikke er behov for å yte støtte på et bredt plan for å heve standarden ytterligere. Utvalget ser likevel et behov for at det offentlige skal å bidra til en bedre bostandard og bomiljø for visse vanskeligstilte grupper og i enkelte geografiske områder. Boliger representerer videre i de fleste tilfeller en god sikkerhet for lånene, og det private kredittmarkedet fungerer så godt at de fleste byggherrer ikke har problemer med å få lån. Ifølge utvalget vil en reduksjon i Husbankens ordinære utlån øke øvrige kredittinstitusjoners pantesikrede fordringer og således være gunstig for finansmarkedets struktur og virkemåte.

Flertallet i utvalget går inn for en modell for Husbanken (modell 3) der Husbanken ikke lenger skal yte ikke-behovsprøvde oppførings- og utbedringslån, men kun lån til vankeligstilte grupper. Gamle ikke-behovsprøvde oppføringslån bør etter en overgangsperiode søkes overført til det private markedet i den grad lånekontraktene tillater det. I enkelte tilfeller kan, ifølge flertallet, bruk av usubsidierte lån være hensiktsmessig for å løse sosialpolitiske eller regionalpolitiske oppgaver, spesielt i områder med svakt utbygd annenhåndsmarked for boliger.

Utvalgets mindretall går inn for en modell (modell 2) der Husbanken fortsatt både kan dele ut subsidier etter behovsprøving og gi ikke-behovsprøvde oppførings- og utbedringslån. Til de sistnevnte bør det ikke gis subsidier over statsbudsjettet, og utlånsrenten bør settes høyt nok til å dekke kostnadene ved administrasjon av ordningen og tap på utlån. Ikke-behovsprøvde oppføringslån kan etter en periode på f.eks. tre år selges til private kredittinstitusjoner, til Postbanken eller i form av obligasjoner med sikkerhet i boliglånene. Modellen innebærer videre et system for rentefastsettelse der Husbanken kan tilby lån med forskjellige løpetider og der renten er knyttet til tilsvarende statspapirrenter. Mindretallets viktigste begrunnelse for å videreføre Husbankens ikke-behovsprøvde oppførings- og utbedringslån er å unngå en adskilling (segregering) av boligmarkedet samt å ha muligheten til å sikre boligbyggingen i gitte situasjoner framover. Mindretallet peker også på at Husbanken bør være en støttespiller for kommunene både i den alminnelige boligbyggingen, ved byfornyelse og rehabilitering og ved bygging av spesielle boliger.

Utvalget har også vurdert ytterligere to modeller for Husbanken. En av modellene (modell 1) innebærer en videreføring av Husbanken slik den er i dag. Den siste modellen (modell 4) går ut på at Husbankens lånevirksomhet helt bortfaller samtidig som Husbanken består som et boligpolitisk organ som forvalter ulike tilskuddsordninger. Lånebehovene for svakstilte kunne i denne modellen dekkes ved at Husbanken garanterte for låneopptak i det ordinære markedet etter behovsprøving. Utvalget fant ingen av disse modellene hensiktsmessige.

Det er i høringsuttalelsene bred oppslutning om at boligsubsidier bør gis som kontantstøtte framfor subsidiert kreditt. Synspunkter på utformingen av boligpolitikken og Husbankens rolle varierer.

Byggeindustriens Landsforening støtter mindretallets forslag til modell for Husbanken. Byggeindustriens Landsforening viser bl.a. til at Husbanken er viktig for å holde boligbyggingen på en nødvendig nivå. Byggeindustriens Landsforening skriver videre at:

"Vi ønsker at de private kredittinstitusjoner er aktive i boligfinansieringsmarkedet, men Husbanken er nødvendig både som konkurrent og supplement. Forutsetningen er at subsidieelementene fjernes og støtteordningene rettes mot grupper med spesielle behov."

Landsorganisasjonen (LO) støtter også i hovedsak mindretallets forslag, men med forbehold om at subsidier også skal kunne gis til generell ikke-behovsprøvd boligfinansiering. LO skriver at:

"... dersom subsidieringen i fremtiden bare er selektiv, vil det ikke være mulig å benytte dette virkemiddel i makrostyringen. Det vil ikke være tilstrekkelig i situasjoner hvor etterspørselen etter bolig er lav å bare benytte statsbankenes rammevilkår når ikke de generelle lånene har mulighet til å kunne subsidieres."

Konkurransetilsynet og Sparebankforeningen gir sin tilslutning til modellen som flertallet i utvalget anbefaler. Den norske bankforening går primært inn for modell 4, men viser også til at flertallets anbefaling innebærer forbedringer. De skriver at:

"Også modell 3, som er den utvalgets flertall går inn for, vil innebære en vesentlig reduksjon av den omfattende og uheldige konkurransevridning som Regjeringen og utvalgets mindretall tar til orde for."

Norges Bank viser til at utlån fra statsbankene til statens innlånsrente tillagt administrasjonskostnader er subsidierte lån. Norges Bank skriver:

"Bankene har en egenkapital som skal ha avkastning, og dette slipper statsbankene. De har dermed en permanent konkurransefordel. [...] Etter Norges Banks vurdering representerer både modell 2 og 3 en mer hensiktsmessig innretning i forhold til eksisterende ordning for Husbanken. Etter en samlet vurdering av blant annet de strukturelle forhold i kredittmarkedet og av den samlede favorisering av boliginvesteringer gjennom Husbanken og skattesystemet, vil hovedstyrets medlemmer Moland, Storvik og Ingebrigtsen tilrå at modell 3 velges og hovedstyrets medlemmer Høybråten og Strand Gerhardsen tilrå at modell 2 velges. Hovedstyrets medlemmer Kostøl og Velsand tilrår at modell 2 velges, men med fortsatt adgang for Husbanken til å gi rentestøtte."

Statsbankutvalgets generelle vurderinger er i hovedsak i tråd med Regjeringens forslag til omlegging av Husbankens rentevilkår og subsidieprofil fremmet i St.meld. nr. 34 (1994-95). Det vises for øvrig til Kommunal- og arbeidsdepartementets St.prp. nr. 1 (1995-96) der konkrete forslag til omlegging av Husbankens rentevilkår og subsidieprofil fremmes. Regjeringen vil dessuten legge fram en særskilt stortingsproposisjon om endringer i Stortingets vedtak om Husbankens rente- og avdragsvilkår i løpet av høsten. Det legges opp til at Kommunal- og arbeidsdepartementet fastsetter nærmere regler for renteberegning og tilskuddstildeling i forskrifts form. En må bl.a. bestemme hvor ofte renten skal justeres, hvilke statspapirer som skal ligge til grunn og hvilken observasjonsperiode som skal benyttes i beregningen av utlånsrentene.

Utvalget tar opp muligheten for å selge Husbankens portefølje av oppføringslån til det private lånemarkedet. Det pekes på at det i henhold til dagens lånekontrakter kun er Husbanken som kan stå som formell kreditor, og at Husbanken således ikke kan selge et husbanklån uten samtykke fra låntaker. Det skisseres som et alternativ at Husbanken fortsatt står som kreditor overfor låntakerne, og samtidig utsteder obligasjoner som direkte er knyttet til en bestemt utlånsportefølje. Dette kalles verdipapirisering. I realiteten innebærer dette at Husbanken refinansierer deler av sine innlån i statskassen ved å utstede obligasjoner knyttet til husbanklån. Slike obligasjoner vil ikke være vesensforskjellige fra ordinære statsobligasjoner med hensyn på risikoprofil. Departementet vil i denne sammenheng vise til at det i dag ikke ligger begrensninger for bankers kjøp av statsobligasjoner, og at en verdipapirisering ikke nødvendigvis trenger å gi ordinære kredittinstitusjoner bedre tilgang på plasseringer med lav risiko. Departementet finner ikke tilstrekkelig grunn til å verdipapirisere Husbankens låneportefølje.

En overføring av rentesubsidier til tilskudd til bl.a. boligetablering vil gi kommunene mulighet til å få tildelt tilskuddsmidler som kan gis til vanskeligstilte boligsøkere og unge i etableringsfasen etter nærmere behovsprøving. Kommunene vil dermed kunne gi et tilskudd i tillegg til de lån som kommunene gir i dag. Tilskuddet vil i seg selv redusere kommunenes risiko ved utlån av etableringslån. I St.meld. nr. 34 (1994-95) er det lagt opp til at kommunene kan få anledning til å bruke en del av de årlige tilskuddsmidlene til dekning av tap på videreutlån. Det foreslås på denne bakgrunn at ordningen med 50 pst. statlig tapsdekning på etableringslån avvikles for nye lån.

Den samlede innvilgningsrammen til Husbanken er etter gjeldende regelverk inndelt i tre delrammer: En delramme for oppføringslån (inkl. barnehager, utleieboliger, omsorgsboliger), en for etableringslån/ervervslån og en for utbedringslån/byfornyelse m.v. Innenfor de enkelte delrammene er det spesifisert hvor mye som skal kunne lånes ut til Husbank I-vilkår.

Departementet foreslår at rammetildelingen til Husbanken forenkles. Konkret foreslås det at det kun gis en totalramme og en delramme for oppføringslån. Den øvrige del av den totale innvilgningsrammen kan brukes til låneformål som utbedring, byfornyelse, etablering, kjøp og refinansiering. Disse låneformålene er alle avgrenset og regulert gjennom forskrifter og retningslinjer fra Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Etter omleggingen av utlånssystemet i Husbanken vil alle nye låneformål ha samme rentetilbud. Når også ordningen med 50 pst. tapsdeling mellom stat og kommune for etableringslån faller bort, ligger det etter departementets syn til rette for en forenkling av rammetildelingen til Husbanken.

Det legges opp til en samlet innvilgningsramme i Husbanken på 9000 mill. kroner i 1996. Totalrammen fordeles med 5000 mill. kroner til oppføringslån og 4000 mill. kroner til øvrige boligformål. Det legges videre opp til at dagens låneutmåling for Oppføringslån II på 500000 kroner i gjennomsnitt videreføres i 1996.

Forslaget til rammer innebærer en viss økning av gjeldende ramme til "øvrige boligformål". Denne gruppen, som omfatter etableringslån, ervervslån, utbedringslån og lån til byfornyelse, er for en stor del behovsprøvde. Forslaget til innvilgningsramme er således i tråd med Statsbankutvalgets tilrådning om en styrking av den fordelingspolitiske siden av boligpolitikken.

Husbankens andel av den samlede boligfinansieringen, målt som forholdet mellom antall boliger med tilsagn om lån fra Husbanken og antall boliger igangsatt/fullført i samme periode, har økt markert de siste årene. I perioden 1990-93 sto Husbanken for 80-90 pst. av finansieringen av nye boliger. I 1994 og 1995 er andelen anslått til mellom 70 og 80 pst. Dette er historisk sett svært høyt. Husbankens andel av boligfinansieringen var i overkant av 50 pst. i begynnelsen av 1980-årene. Den foreslåtte rammen for oppføringslån utgjør 10000 boliger, eller nær 45 pst. av anslått igangsetting av boliger i 1996. Husbanken vil med andre ord fortsatt finansiere en betydelig andel av nye boliger.

Behovet for Husbankens generelle låneordninger er etter departementets mening redusert den senere tiden. Boliger representerer i de fleste tilfellene god sikkerhet for lån, og det ordinære kredittmarkedet fungerer så godt at byggherrer med gode prosjekter lett får lån. Dersom ordinære kredittinstitusjoner får muligheten til å konkurrere om flere solide lånekunder, vil de få mer diversifiserte utlånsporteføljer, noe som kan bidra til å styrke soliditeten i hele det finansielle systemet, og øke bankenes evne til å betjene næringslivet.

Innvilgningsrammen for Landbruksbankens oppføringslån foreslås satt til 190 mill. kroner.