3.4 Statsbankene

3.4 Statsbankene

3.4.1 Statsbankutvalget, hovedtrekk i utvalgets innstilling

I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1994 ba Stortinget Regjeringen om å sette ned et utvalg med oppgave å vurdere statsbankenes rolle og funksjon. Utvalget ble nedsatt 7. oktober 1994 med følgende mandat:

"Utvalget skal på prinsipielt grunnlag vurdere statsbankenes rolle og funksjon. Postbanken regnes ikke som statsbank i denne sammenheng."

Utvalget hadde følgende sammensetning: Per Kleppe (leder), Berit Klemetsen, Jørn Rattsø, Anna Rømo og Ole Gabriel Ueland. Utvalget avla 29. mars 1995 sin innstilling NOU 1995:11 Statsbankene under endrede rammevilkår. Statsbankutvalgets utredning og høringsuttalelsene legges ved denne meldingen som utrykte vedlegg.

I sammendragskapitlet (s. 13) gir utvalget følgende begrunnelse for statsbanker generelt:

"Ut fra de rammebetingelser som i dag gjelder, burde det private kredittmarkedet i Norge fungere godt, og utvalget antar at det normalt vil fordele kreditt på en måte som er i samsvar med det som er samfunnsøkonomisk mest lønnsomt eller ønskelig. Samtidig vil drift av statlige låneordninger medføre kostnader av ulike slag, slik at den fordeling av kreditt som det private marked leder til, må avvike tydelig fra det samfunnsmessig ønskelige før statsbanker bør brukes som virkemiddel til å korrigere fordelingen. Utvalget finner likevel at det på en del områder vil være ønskelig å ha statsbanker for å oppnå en annen fordeling av kreditten enn det private kredittinstitusjoner ville velge."

Utvalget mener at den viktigste svikten i kredittmarkedet, i forhold til normen om samfunnsøkonomisk lønnsomhet, gjelder fordelingen av risiko ved investeringsbeslutninger. Det private kredittmarkedet vil ut fra normale forsiktighetsregler favorisere låntakere som kan stille sikkerhet, også framfor låntakere med mer lønnsomme prosjekter. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt er denne prioriteringen ikke uten videre ønskelig.

Utvalget mener derimot ikke at statsbankene kan spille noen vesentlig rolle for konkurransen på det norske kredittmarkedet. Utvalget mener heller ikke at vanlige stabiliseringspolitiske hensyn i den økonomiske politikken er et selvstendig grunnlag for en statsbanksektor (s. 102):

"Det er neppe noen enkel sammenheng mellom kredittvolumet fra statsbankene og samlet kredittyting i økonomien, jf avsnitt 3.9. Det er heller ikke enkelt å forutsi hvor lang tid det tar før endringer i utlånsrammene for statsbankene slår gjennom i faktisk utlånsvolum. Videre er det ingen enkel sammenheng mellom utlånsvolum og realøkonomiske variable. Det nærmeste en kommer er vel Husbankens utlånsvolum, som i den nedgangskonjunktur vi har bak oss i en viss utstrekning kan ha motvirket for store svingninger i byggevirksomheten. Men generelt er endringer i statsbankenes utlånsrammer et svært usikkert virkemiddel i stabiliseringspolitikken."

Om statsbankenes rolle i fordelingspolitikken uttaler utvalget (s. 103):

"Fordelingspolitiske målsettinger kan generelt nås billigst ved ulike former for kontantstøtte til de grupper man ønsker å tilgodese. Men statsbankenes utlånsvirksomhet kan bidra til å nå slike mål i tilfeller der svake grupper ikke får kreditt fra private institusjoner selv om de har brukbar tilbakebetalingsevne. Slik kredittrasjonering kan være fornuftig fra kredittinstitusjonenes side når lånsøkerne ikke kan stille tilfredsstillende sikkerhet for lånene. Et eksempel kan være lån til bolig i områder der annenhåndsmarkedet for bolig fungerer dårlig, men der det fra et samfunnsmessig synspunkt likevel kan være ønskelig å gi slike lån."

Utvalget legger hovedvekten på statsbankenes oppgave med å supplere det øvrige kredittmarkedet. I tillegg til å yte kreditt, kanaliserer statsbankene subsidier, enten i form av rentestøtte eller tilskudd. Utvalget uttaler på dette punkt at det har vært et siktemål å få konsentrert subsidiene slik at en i første rekke tilgodeser svakstilte grupper, utsatte næringer og distrikter.

Utvalget diskuterer valget mellom tilskudd og subsidiert kreditt, og påpeker at dette først og fremst er et valg mellom ulike tidsprofiler på støtten. Investor vil normalt tillegge støtten større vekt jo tidligere den kommer, og staten kan derfor oppnå en større virkning av et gitt støttevolum ved å gi støtten som tilskudd. Men hensynet til kontroll med hvordan prosjektet utvikler seg etter at investeringen er gjennomført, kan likevel tale for å fordele støtten mer over tid i og med at det kan være lettere å stanse utbetalingen av rentestøtte enn å kreve et direkte tilskudd tilbakebetalt. Utvalget påpeker imidlertid at det ofte ikke er investeringen i seg selv som er samfunnsøkonomisk ønskelig, men andre virkninger som følger med investeringsprosjektet. Utvalget uttaler at generelt bør en være forsiktig med å bruke subsidiert kreditt som virkemiddel når det en egentlig ønsker å oppnå er noe annet enn investeringer i realkapital.

Statsbankutvalget trekker fram indirekte kostnader og styringsproblemer ved statsbankene. Utvalget peker på at private investorer vil være tjent med at deres prosjekter kommer inn under statsbankenes låneordninger. Enkelte investorer kan derfor komme til å bruke tid på å tilpasse virksomheten til de kriterier som gir rett til kreditt, eller - hver for seg og gjennom interesseorganisasjoner - påvirke utformingen av kriteriene. Dette vil være privatøkonomisk mer lønnsomt jo høyere støtten knyttet til kreditten er, men ikke nødvendigvis samfunnsøkonomisk lønnsomt. Utvalget skriver videre (s. 13):

"Statsbanksystemet representerer også et styringsproblem for de politiske myndigheter. Hver statsbank har ansatte som skal arbeide for å nå de mål som ligger bak den politiske beslutningen om å ha banken. Den daglige ledelsen og de øvrige ansatte vil kjenne sitt arbeidsområde bedre enn de politiske myndigheter, og det vil være rimelig at de gir råd om hvordan virksomheten skal utvikles. Men i denne prosessen kan virksomheten lett få større omfang og en litt annen innretning enn det de politiske myndigheter ville valgt om de hadde like god informasjon som ledelsen og de ansatte. Fra et samfunnsøkonomisk synspunkt representerer dette en kostnad som må telle med ved vurderinger av hvor hensiktsmessig det er å ha statsbanker."

Utvalget er opptatt av at de reelle kostnadene ved statsbankenes virksomhet bør komme fram. Utvalget uttaler at man i statsbankenes regnskaper bør legge vekt på å representere utgiftssiden mest mulig korrekt, og foreslår å endre måten innlånskostnadene beregnes (s. 105):

"Når statsbankene får sine utlånsmidler fra statskassen, vil det ikke være noen entydig sammenheng mellom bestemte innlån fra kapitalmarkedene og innlånene til hver statsbank. Statskassens innlånsprogram er heller ikke bestemt bare ut fra statsbankenes behov. Innlånskostnadene i statsbankenes regnskaper (og de tilsvarende inntektene i statsregnskapet) må derfor fastsettes skjønnsmessig. Utvalget mener at de regnskapsmessige kostnadene bør gi et best mulig bilde av hva innlånskostnadene ville vært om statsbanken selv hadde stått for innlåningen, eller om statens innlånsprogram bare hadde vært bestemt ut fra statsbankenes behov."

Utvalget uttaler videre at på utgiftssiden i statsbankenes regnskaper bør også tap på utlån representeres mest mulig korrekt. Utvalget foreslår at statsbankene bør følge samme prinsipper for tapsføring som private kredittinstitusjoner. Det betyr at statsbankene regelmessig må gjøre tapsavsetninger for ennå ikke realiserte tap ut fra en eksplisitt vurdering av kvaliteten på sine utlån. Utvalget påpeker at dette i hovedsak er i samsvar med den praksis SND følger, men ikke i samsvar med praksis i øvrige statsbanker.

Statsbankutvalget drøfter nærmere statsbankenes rolle på områdene næringsfinansiering, boligfinansiering, studiefinansiering og kommunefinansiering, og legger fram flere forslag til endringer i de enkelte statsbankenes organisering og virkemiddelbruk.

Høringsinstansene slutter seg i stor grad til utvalgets vurdering av at hovedoppgaven for statsbanker i dag bør være at de skal supplere det private kredittmarkedet og tilby lån som er ønskelige fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. Kredittilsynet sier i sin høringsuttalelse:

"Kredittilsynet legger vekt på at statsbankene særlig har en rolle som tilbyder av kreditt på områder der det private marked ikke fungerer tilfredsstillende. Dette vil særlig være områder der den aktuelle risiko er av en slik art eller av en slik størrelse at private aktører ikke kan eller vil påta seg den, eller ikke finner et grunnlag for å ta en forsvarlig pris som kan dekke risikoen. [...] Samtidig som betydningen av statsbankene for de nevnte områder framheves, vil Kredittilsynet understreke at et mindre omfang av statsbanklån, slik utvalget generelt har gått inn for, på områder der det eksisterer god pantesikkerhet vil gi økte muligheter for banker og andre institusjoner under tilsyn til å oppnå en mer allsidig og diversifisert låneportefølje. Selv om finansinstitusjonenes økonomiske utvikling i første rekke avhenger av deres egen evne til å drive en god og kompetent virksomhet, vil en oppfølging av de hovedretningslinjer utvalget har trukket opp for statsbanker også kunne ha en klar positiv betydning for soliditet, konkurranseevne og inntjening i andre finansinstitusjoner."

Også Norges Bank legger i sin høringsuttalelse vekt på hensynet til strukturen i finansmarkedet. Norges Bank støtter utvalgets syn vedrørende bruk av statsbankene som virkemiddel i stabiliseringspolitikken:

"Et argument for statsbanksystemet har tradisjonelt vært at det var et hensiktsmessig virkemiddel i etterspørselsreguleringen. [...] Utvalgets mindretall i boligfinansieringsspørsmålet fremholder slike argumenter. De legger til grunn at de rentevilkår som tilbys i statsbankene, vil være så gunstige i forhold til finansiering i private banker, at det vil oppstå en kø av låneprosjekter som det kan trekkes på dersom den norske økonomien går inn i en lavkonjunktur. [...] Det er likevel tvilsomt om den rasjonering som oppstår, er så sterk at det oppstår en kø som er stor nok til å ha vesentlig betydning for etterspørselsreguleringen. Den underliggende boligdekning er vesentlig høyere og skattefordelen ved å investere i realkapital i forhold til finanskapital betydelig redusert i forhold til tidligere perioder."

Høringsuttalelsen fra Landsorganisasjonen i Norge (LO) trekker på sin side fram at bankenes adferd kan fungere som en selvforsterkende mekanisme som forsterker konjunktursvingningene. LO mener derfor at det er større grunn til å legge vekt på statsbankenes rolle i makropolitikken, slik at disse kan motvirke adferden i det private kredittvesen og virke konjunkturdempende.

De fleste av høringsinstansene som tar opp spørsmålet om utformingen av statlige subsidier, støtter utvalgets generelle holdning til at statlig støtte bør gis i form av kontanttilskudd og ikke i form av rentesubsidier.

Etter departementets syn gir innstillingen og høringsuttalelsene et godt utgangspunkt for å drøfte tilpasninger i statsbanksystemet. Departementet slutter seg til at statsbankenes viktigste formål bør være å yte kreditt til samfunnsøkonomisk lønnsomme formål som på grunn av markedssvikt ikke kan oppnå finansiering i det øvrige kredittmarkedet. Statsbankene skal også ivareta viktige fordelingspolitiske hensyn innen bolig- og utdanningsfinansieringen.

Flere av høringsinstansene berører spørsmålet om hvilken effekt statsbankenes virksomhet har på finansmarkedets struktur og andre finansinstitusjoners virksomhet. Kredittilsynet og Norges Bank påpeker bl.a. at et redusert omfang av godt pantesikrede utlån fra statsbankene vil gi banker og andre institusjoner økte muligheter til å oppnå en mer allsidig og diversifisert utlånsportefølje. Departementet legger vekt på disse synspunktene, men vil også peke på at den enkelte finansinstitusjon kan skape den ønskede risikosammensetning av sine aktiva ved å investere i andre sikre fordringer, som f.eks. statsobligasjoner.

I tillegg til sine særlige oppgaver knyttet til fordelingspolitikken innen boligfinansiering, utdanningsfinansiering og næringsfinansiering i distriktene, skal statsbankene supplere det ordinære kredittmarkedet. Dersom statsbankene på en hensiktsmessig måte skal kunne supplere det ordinære kredittmarkedet, kan rammene i statsbankene ikke være så store at bankene helt kan dominere markedet innenfor sine områder, med unntak av studiefinansieringen, der det ikke finnes noe tilsvarende tilbud i det ordinære kredittmarkedet. Dette kan også tilsi at rentene ikke ligger så langt fra markedsrentene at det ordinære kredittmarkedet bare kan dekke den låneetterspørsel som gjenstår når statsbankenes rammer er fullt utnyttet. Statsbankenes markedsandel kan også styres gjennom maksimalstørrelsen på det enkelte lån og etter hvilke kriterier lånet tildeles, f.eks. reglene om arealbegrensning i Husbanken. Statsbankenes utlån vil også kunne ha en konjunkturutjevnende funksjon dersom det inntrer forhold som gjør at det ordinære kredittmarkedets funksjonsevne svekkes. Ved vurderingen av statsbankenes utlånsrammer og utlånsbetingelser legger departementet vekt på at det ordinære kredittmarkedets funksjonsdyktighet ikke bør svekkes.

Utvalgets siktemål om å få konsentrert subsidiene slik at en i første rekke tilgodeser svakstilte grupper, utsatte næringer og distrikter, er i tråd med Regjeringens politikk. Når det gjelder spørsmålet om direkte tilskudd eller subsidierte lån for å kanalisere støtte, vil en bl.a. vise til de foreslåtte endringene i Husbankens subsidieprofil og rentevilkår, jf. St.meld. nr. 34 (1994-95). Overgang til direkte tilskudd rettet mot dem som trenger det mest er der et sentralt tema.

Departementet er enig i at kostnader ved offentlige tiltak, herunder statsbankenes virksomhet, bør komme klart fram. Utvalget foreslår blant annet at statsbankenes innlånssystem endres slik at innlånenes rentebindingstid i større grad korresponderer med den enkelte statsbanks utlån framfor statskassens innlån.

Som Statsbankutvalget påpeker, må innlånskostnadene i statsbankene fastsettes skjønnsmessig. Innlånssystemet skal bidra til at beslutningstakerne skal ha informasjon om virkninger av endringer i utlånsrenter og rammer. Statsbankenes innlån har i dag en løpetid på 5 år, som er ment omtrent å tilsvare statsgjeldens gjennomsnittlige løpetid (se boks 3.2 for en beskrivelse av statsbankenes innlånssystem). Dagens innlånssystem vil fange opp de statsfinansielle konsekvenser av beslutninger Regjeringen og Stortinget fatter om statsbankers utlånsrammer og rentevilkår. For banker der renten fastsettes ved politiske vedtak, framstår etter departementets oppfatning foreløpig ikke begrunnelsene for å endre dagens innlånssystem som tilstrekkelig tungtveiende.

Dersom det er statsbanken selv som har ansvar for bankens resultat og fastsetter renten på sine utlån, bør innlånssystemet etter departementets oppfatning utformes annerledes. SND fastsetter selv renten på sine utlån, og kan samtidig velge løpetid på sine innlån fra statskassen. Med det opplegget som er skissert i St.meld. nr. 34 (1994-95) Om Husbankens subsidieprofil og rentevilkår, vil renten på alle husbanklån fra 1997 være knyttet til renten på statspapirer. Det kan da være naturlig å vurdere på nytt hvorvidt et annet innlånssystem for Husbanken vil gi et bedre beslutningsgrunnlag. Departementet vil eventuelt komme tilbake til dette spørsmålet i forbindelse med Nasjonalbudsjettet 1997.

Statsbankutvalget foreslår at tapsføringen i statsbankenes regnskaper endres slik at den følger samme prinsipper som andre finansinstitusjoner. Spørsmålet om hvilke prinsipper som skal nyttes for statsbankenes regnskaper må ses i sammenheng med det formål regnskapene har. For private finansinstitusjoner skal regnskapene være informasjonsbærer overfor en rekke interessenter: aksjonærer, potensielle investorer, kunder og offentlige myndigheter. Statsbankenes regnskaper fyller en annen funksjon. Mye taler for at hensynet til sammenlignbarhet og konsistens innad i statsregnskapet bør veie vel så tungt som hensynet til sammenlignbarhet mellom statsbankenes regnskaper og private finansinstitusjoners regnskaper. Det vises for øvrig til nærmere omtale av dette spørsmålet i Nasjonalbudsjettet 1995.

Statsbankutvalgets vurderinger og forslag til endringer i de enkelte statsbankenes organisering og virkemiddelbruk, høringsinstansenes uttalelser og Regjeringens vurderinger, omtales i tilknytning til de berørte statsbanker.