3.2 Nærmere om kommuneforvaltningens...

3.2 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Det økonomiske opplegget for kommunene i 1996

Den statlige styringen av den samlede økonomiske virksomheten i kommuneforvaltningen skjer tradisjonelt først og fremst gjennom rammer for kommunenes og fylkeskommunenes inntekter. Det er sektorens egen oppgave å tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder på de ulike kommunale ansvarsområdene, og innenfor det regelverket som gjelder for den kommunale økonomiforvaltningen.

Ressurstilgangen til kommuner og fylkeskommuner har økt betydelig i de seneste årene, jf. figur 3.11. Fra 1988 til 1995 har sektoren hatt en reell økning i sine samlede inntekter på om lag 18 pst. Dette svarer til en gjennomsnittlig reell vekst på ca. 2 1/2 pst. pr. år. I tillegg har kommunene fått økte inntekter knyttet til arbeidsmarkedstiltak og tiltak for flyktninger mv. Etter hvert har renteutgiftene avtatt som andel av inntektene, fra 5 1/2 pst. i 1990 til ca. 3 1/4 pst. i 1995. Nedgangen i renteandelen innebærer at kommunene og fylkeskommunene har fått frigjort midler som kan brukes til andre formål, f.eks. nedbetaling av gjeld eller økt aktivitet.

Den økte ressurstilgangen til kommunene reflekterer en betydelig satsing for å bedre det offentlige tjenestetilbudet på viktige områder og for å styrke sysselsettingen, jf. figurene 3.12 og 3.13. Den kommunale aktiviteten økte gjennomgående betydelig mer enn BNP for Fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-tallet og i begynnelsen av 1990-tallet. I perioden 1988-1995 under ett har den kommunale sysselsettingen målt i timeverk steget med om lag 18 pst., eller med gjennomsnittlig 2 1/2 pst. pr. år. Tallet på personer sysselsatt i kommunal virksomhet har i dette tidsrommet økt med henimot 85 000. I de fleste andre næringene i Fastlands-Norge har sysselsettingen gått ned i denne perioden. Om lag 80 pst. av veksten i sysselsettingen i kommunene kan tilskrives økning i ordinær sysselsetting. Resten av sysselsettingsveksten knytter seg til sysselsatte på arbeidsmarkedstiltak. En sterk økning i den kommunale sysselsettingen har for øvrig preget det generelle sysselsettingsbildet helt siden begynnelsen av 1970-tallet. I dette tidsrommet har sysselsettingen i næringslivet som helhet vært om lag uendret.

Med de store oppgavene som er tillagt kommunesektoren, særlig innen utdanning, helse og omsorg, vil det være behov for fortsatt vekst i ressursbruken i kommuneforvaltningen framover. Det er imidlertid ikke rom for en like sterk vekst i kommunens inntekter som i perioden 1988-1995. For å løse sine viktige oppgaver må kommunene også legge økt vekt på effektivisering og prioritering mellom ulike formål. En effektiv utnyttelse av ressursene i kommunene er også viktig for over tid å kunne føre en forsvarlig finanspolitikk.

Kommuneforvaltningen, som i 1988 hadde et samlet underskudd før lånetransaksjoner på 8 mrd. kroner, har etter hvert oppnådd balanse mellom inntekter og utgifter, jf. figur 3.14. Foreløpige regnskapstall viser at kommunesektoren hadde et betydelig overskudd i 1994, på om lag 3,5 mrd. kroner regnet på bokført basis. For 1995 anslås det et overskudd på vel 1/2 mrd. kroner. Kommunenes nettogjeld som andel av inntektene har gått sterkt ned, fra vel 38 pst. ved utgangen av 1989 til knapt 29 pst. ved utgangen av 1994.

Kommuneforvaltningen

Figur 3.11 Utviklingen i kommuneforvaltningens inntekter [1]. Volumindeks 1988=100 [2]

[1] Fratrukket tilskudd til flyktninger m.v. og arbeidsmarkedstiltak.
[2] Anslag for 1995 og 1996.

Figur 3.12 Aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen og BNP for Fastlands-Norge. Volumendring fra året før. Prosent[1]

[1]Anslag for 1995 og 1996.

Figur 3.13 Sysselsatte personer. 1000

Figur 3.14 Kommuneforvaltningens nettogjeld og underskudd før lånetransaksjoner. I pst. av samlede inntekter [1][2]

[1]Anslag for 1995 og 1996.
[2]Gjeldstallene er korrigert for føringsendringer i 1991 og 1992.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I St.prp. nr. 58 (1994-95) Om kommuneøkonomien 1996 m.v., varslet Regjeringen en reell vekst i kommuneforvaltningens samlede inntekter, utenom tilskudd til arbeidsmarkedstiltak og flyktninger m.v., på om lag 3/4 pst. fra 1995 til 1996. Det ble videre lagt til grunn en reell vekst i de ubundne inntektene, dvs. summen av skatteinntekter og rammetilskudd, på ca. 1/4 pst.

I proposisjonen om kommuneøkonomien og i Revidert nasjonalbudsjett 1995 ble anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 1995 justert opp med 900 mill. kroner i forhold til forutsetningene i forbindelse med salderingen av statsbudsjettet. Oppjusteringen skyldtes flere faktorer, bl.a. høyere lønnsvekst i 1995. Det ble imidlertid pekt på at det fortsatt var stor usikkerhet knyttet til skatteanslagene for 1995. På denne bakgrunn ble det i proposisjonen om kommuneøkonomien knyttet følgende forbehold til de varslede inntektsforutsetningene for 1996:

"Det presiseres at dersom anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1995 blir endret i forhold til forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett 1995, kan vekstforutsetningene for kommunesektorens inntekter for 1996 bli endret i forbindelse med framleggingen av Nasjonalbudsjettet/statsbudsjettet i oktober og i Salderingsproposisjonen i desember."

Tabell 3.6 gir en oversikt over kommuneforvaltningens inntekter etter anslag på regnskap for 1995 og Regjeringens opplegg for 1996.

Tabell 3.6 Kommuneforvaltningens inntekter etter anslag på regnskap for 1995 og opplegget for 1996. Mill. kroner og endring i prosent fra året før

Kilde: Finansdepartementet.

Kommuneforvaltningens skatteinntekter for de seneste månedene har økt mer enn det som ble lagt til grunn våren 1995. Ut fra oppgaver over innbetalte inntekts- og formuesskatter i perioden januar-august, samt foreløpige oppgaver over likningen for inntektsåret 1994, legges det nå til grunn en merøkning i skatteinntektene for 1995 under ett på om lag 1 200 mill. kroner i forhold til anslagene i Revidert nasjonalbudsjett. I forhold til tidligere forutsetninger er videre overføringene til kommunesektoren økt med ca. 450 mill. kroner. Merøkningen i overføringene ble vedtatt i forbindelse med Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett. En vesentlig del av de økte bevilgningene var knyttet til sykehussektoren. Med merøkningen i inntektene på vel 1,6 mrd. kroner anslås nå kommunesektorens inntekter å bli reelt omtrent uendret fra 1994 til 1995. I forbindelse med salderingen av statsbudsjettet 1995 og i Revidert nasjonalbudsjett ble det for 1995 lagt til grunn en reell nedgang i kommunenes inntekter på ca. 1 pst. Den tidligere forutsatte nedgangen fra 1994 til 1995 må ses på bakgrunn av at kommunesektoren i 1994 fikk en betydelig realvekst i sine inntekter, langt høyere enn opprinnelig lagt til grunn i det økonomiske opplegget. Blant annet ble kommunenes skatteinntekter rundt 3 mrd. kroner høyere i 1994 enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 1994.

Regjeringen har ved utformingen av det økonomiske opplegget for 1996 lagt opp til at kommunene og fylkeskommunene får beholde hele den merøkningen i inntektene som de nå anslås å få i 1995. Videre er det forutsatt at omfanget av de økte overføringene som Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett, blir videreført i 1996. Nivået på de samlede inntektene i 1996 forutsettes etter dette å være om lag 450 mill. kroner høyere enn varslet i Kommuneøkonomiproposisjonen. I forhold til proposisjonens anslag for 1995, medregnet de ovennevnte tilleggsbevilgningene, innebærer dette en reell økning i kommunesektorens inntekter på 3/4 pst. fra 1995 til 1996. De frie inntektene anslås å øke med 0,15 pst. Dersom det tas utgangspunkt i de reviderte anslagene for 1995, dvs. også medregnet den betydelige merøkningen i skatteinntektene, innebærer opplegget omtrent uendret reelt nivå på de samlede inntektene fra 1995 til 1996.

Sett over begge årene 1995 og 1996 vil kommunesektoren etter dette bli tilført om lag 2 mrd. kroner mer i inntekter enn lagt til grunn i Kommuneøkonomiproposisjonen.

Kommunenes muligheter til å gi et tilfredsstillende tjenestetilbud avhenger ikke bare av utviklingen i inntektene, men i stor grad også av evnen til å omstille og effektivisere eksisterende kommunal virksomhet. For en sektor som disponerer en så stor del av samfunnets ressurser, er det viktig at den kontinuerlig søker å utnytte ressursene bedre. Kommunene har selv det primære ansvaret for å organisere tjenesteproduksjonen slik at ressursutnyttingen blir best mulig. Mange kommuner har gjort en stor innsats for å få til omstilling og effektivisering. Staten kan på sin side på ulike måter bidra til å øke evnen til omstilling i kommunesektoren, bl.a. gjennom tiltak som generelt bidrar til å gi kommunene et mer fleksibelt rammeverk som setter dem bedre i stand til å tilpasse seg lokale forhold, og som stimulerer til mer effektiv forvaltning. Det vises ellers til at nye forskrifter om anbud i kollektivtrafikken trådte i kraft fra 15. april 1994. Anbudsordningen gir fylkeskommunene adgang til å sette tilskuddsberettiget lokal kollektivtransport ut på anbud. Ved fastsetting av rammetilskuddet for 1996 er det forutsatt at overgangen til bruk av anbud kan gi 54 mill. kroner i innsparinger for fylkeskommunene i 1996.

I avsnitt 2.8 er det gitt en nærmere omtale av den generelle lønns- og prisutviklingen fra 1995 til 1996. Det er beregningsteknisk lagt til grunn en prisøkning for kommunale utgifter, som i stor grad består av lønnsutgifter, på snaut 3 pst.

I opplegget for 1996 er det lagt opp til en reell vekst i de inntektene som klassifiseres som frie inntekter på 0,15 pst. i forhold til det nivået på disse inntektene som ble lagt til grunn i Kommuneøkonomiproposisjonen. I forhold til de reviderte inntektsanslagene for 1995, dvs. medregnet den betydelige merøkningen i skatteinntektene, gir opplegget for 1996 en nominell økning i de frie inntektene på 2 pst., jf. tabell 3.6. Når det tas hensyn til prisstigningen, antas realverdien av de frie inntektene å gå ned med snaut 1 pst. Sett over begge årene 1995 og 1996 ventes kommunenes frie inntekter å ligge vel 1 mrd. kroner høyere enn anslått i Kommuneøkonomiproposisjonen.

Det foreslåtte skatteopplegget, som er nærmere omtalt i kapittel 5, er for den delen som berører kommunesektoren, i utgangspunktet forutsatt å være omtrent nøytralt i forhold til et system med inntektsjustering av regler for 1995. Med uendret nivå på de kommunale skattørene anslås kommunenes bokførte skatteinntekter å øke med 4 1/4 pst. fra 1995 til 1996. Dette innebærer omtrent samme økning i skatteinntektene som den antatte lønns- og sysselsettingsøkningen til sammen indikerer. En økning av de bokførte kommuneskattene fra 1995 til 1996 på 4 1/4 pst. ville være klart høyere enn veksten i sektorens samlede inntekter. Med sikte på å unngå for stor nedgang i rammetilskuddene og sikre større utjamning kommunene imellom har Regjeringen funnet det nødvendig å foreslå reduksjoner av maksimalsatsene for de kommunale og fylkeskommunale skattørene. For kommunene foreslås den maksimale skattøren for personlige skattytere for 1996 redusert med 0,5 prosentenhet til 11,75 pst. For fylkeskommunene foreslås den maksimale skattøren for etterskuddspliktige skattytere for inntektsåret 1995 redusert med 1,25 prosentenhet til 2,75 pst. Det er forutsatt at satsene for fellesskatten til Skattefordelingsfondet for hhv. 1996 og 1995 blir økt tilsvarende.

Den isolerte reduksjonen av kommunesektorens bokførte skatteinntekter i 1996 som følge av reduserte skattører anslås til 2 100 mill. kroner. Etter dette anslås kommunesektorens samlede skatteinntekter å øke med 1,4 pst. fra 1995 til 1996, jf. tabell 3.6.

I opplegget for 1996 er det lagt til grunn en økning i kommunenes gebyrinntekter på knapt 5 pst. fra 1995 til 1996. Dette er en svakere økning enn det kommuneregnskapene for de seneste årene har vist. Anslaget tar utgangspunkt i forutsetningen om en gjennomsnittlig nominell økning i gebyrinntektene i tråd med den forutsatte generelle kostnadsøkningen i kommunesektoren, dvs. knappe 3 pst. Utover dette er det tatt hensyn til at det i budsjettoppleggene for 1995 og 1996 legges opp til økt aktivitet innenfor områder der kommunene tradisjonelt yter tjenester til private mot betaling. Gjennom statlige tilskuddsordninger er det bl.a. lagt til rette for at kommunene etablerer flere barnehageplasser og skolefritidsplasser både i 1995 og 1996. Dessuten antas det høye nivået på investeringene i avløpssektoren i de senere årene fortsatt å bidra til at kloakkavgiften øker mer enn den generelle kostnadsveksten.

Det økonomiske opplegget innebærer en nominell økning i de øremerkede overføringene fra staten til kommunesektoren på 6 pst. Den forutsatte økningen i disse tilskuddene er bare i liten grad påvirket av at øremerkede ordninger forutsettes lagt inn i inntektssystemet med virkning fra 1. januar 1996. Utviklingen i de øremerkede tilskuddene til kommunesektoren er bl.a. preget av Regjeringens ønske om å øke den offentlige innsatsen på høyt prioriterte områder, som f.eks. eldreomsorg, sykehussektoren, psykiatri, ansvarsreformen for mennesker med psykisk utviklingshemming, barnehager og innføring av 10-årig grunnskole.

De samlede rammetilskuddene under inntektssystemet vil etter forslaget øke nominelt med 3,1 pst. fra 1995 til 1996. Uten den foreslåtte reduksjonen av de kommunale skattørene ville det, innenfor den forutsatte rammen for vekst i de samlede inntektene, ha vært en nominell nedgang i rammetilskuddene fra 1995 til 1996.

I tråd med det som ble varslet i proposisjonen om kommuneøkonomien kan forutsetningene om utviklingen i kommunenes og fylkeskommunenes inntekter fra 1995 til 1996 bli endret i forbindelse med Salderingsproposisjonen for 1996 dersom anslagene for kommunesektorens skatteinntekter i 1995 blir endret av betydning i forhold til det som nå legges til grunn.

En mer detaljert gjennomgang av kommuneopplegget for 1996 er gitt i St.prp. nr. 1 (1995-96) Kommunal- og arbeidsdepartementet. En oversikt over utviklingen i kommuneforvaltningens inntekter og utgifter fram til 1996 er gitt i tabell A6 i vedlegget til denne meldingen.

3.2.2 Rapport om alternative måter å tilføre kommunene skatteinntekter på

I januar 1995 nedsatte Finansdepartementet en arbeidsgruppe for å vurdere alternative måter å tilføre kommunene og fylkeskommunene skatteinntekter på med sikte på å bedre den makroøkonomiske styringen og gjøre skatteinntektene til kommunene mer forutsigbare. Bakgrunnen for å sette ned arbeidsgruppen ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 1995. Generelt har kommunenes skatteinntekter i de fleste årene siden midt på 1970-tallet økt sterkere enn forutsatt i de økonomiske oppleggene for kommunesektoren. I flere av årene på 1980-tallet samt i 1994 var avviket mellom anslått og registrert skattevekst meget betydelig. Også for 1995 regnes det med at merskatteveksten vil bli sterkere enn vanlig. Det ble i Nasjonalbudsjettet 1995 vist til at stor usikkerhet ved skatteanslagene vil kunne skape vansker for stabiliseringspolitikken gjennom den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren, for fordelingen av inntekt mellom kommunene og for den økonomiske planleggingen i kommunene.

Rapporten fra arbeidsgruppen, som hadde deltakere fra Finansdepartementet, Kommunaldepartementet, Skattedirektoratet, Kommunenes Sentralforbund og Norges kemner- og kommunekassererforbund, ble avgitt den 31. mai 1995. I rapporten ble det skissert en hovedmodell som alternativ til dagens ordning. I tråd med mandatet har arbeidsgruppen gitt en beskrivelse av den alternative modellen, og redegjort for fordeler og ulemper ved denne.

Et hovedelement i den alternative løsningen for tilføring av skatter er at skattene forutsettes tilført kommuner og fylkeskommuner forskuddsvis med grunnlag i anslag på utliknet skatt, og med påfølgende avregning når likningsresultatet foreligger.

Rapporten om alternative måter å tilføre kommunene skatteinntekter på ble i juni 1995 sendt ut på høring, bl.a. til kommunene og fylkeskommunene. Svarfristen er satt til den 1. oktober 1995. Rapporten er videre oversendt det utvalget som Regjeringen har nedsatt for bl.a. å vurdere inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med saken på et senere tidspunkt.