Rettshjelpsutvalget

Utvalgets sammensetning

• Ingebjørg Tønnessen, dommer i Oslo tingrett, Oslo (leder)
• Merete Smith, generalsekretær i Den Norske Advokatforening, Oslo
• Torgeir Røinås Pedersen, advokat, Fredrikstad
• Kjetil E. Telle, forsker ved Statistisk sentralbyrå, Follo
• Magnus Aarø, leder i fylkesnemnda i Møre og Romsdal, Molde
• Kristian Andenæs, professor emeritus ved institutt for kriminologi og rettssosiologi ved UiO, Oslo
• Cathrine Moksness, leder i Gatejuristen, Oslo

Kontakt Rettshjelpsutvalget

Mandat

1. Bakgrunn og utgangspunkt

For å oppnå rettssikkerhet, er det nødvendig at den enkelte har mulighet til å ivareta sine rettigheter og plikter. Ordningen med fri rettshjelp er viktig for å ivareta borgernes grunnleggende rettssikkerhetsbehov i saker av stor velferdsmessig betydning.

Behovet for rettshjelp er stort, særlig for de mest ressurssvake gruppene i samfunnet. Økt rettsliggjøring og økte økonomiske og sosiale forskjeller i samfunnet understreker viktigheten av å utvikle rettshjelpsordningen i takt med samfunnsutviklingen og borgernes behov. Internasjonale konvensjonsorganer har ved enkelte anledninger hatt kritiske merknader til den norske ordningen med fri rettshjelp.

Det er ti år siden rettshjelpsordningen ble undergitt en bred drøfting i St.meld. nr. 26 (2008-2009) Om offentleg rettshjelp. I anmodningsvedtak nr. 101 (2016-2017) ba Stortinget om at regjeringen gjennomgår ordningen for fri rettshjelp «for å se om den bør utvides til flere områder, eller endres på andre måter, for å sikre at den blir mest mulig rettferdig, målrettet og effektiv». Stortinget har også bedt regjeringen utrede forslag om fri rettshjelp med behovsprøving på likestillings- og diskrimineringsområdet, jf. anmodningsvedtak nr. 874 (2016-2017).

Som en del av oppfølgningen av vedtakene nedsettes et utvalg for å utrede hvordan rettshjelpsordningen bør organiseres for å være best mulig rustet til å oppnå rettssikkerhet for den enkelte, og ivareta forventninger om effektivitet og kvalitet.

De siste årene har statens utgifter til rettshjelp etter rettshjelploven ligget på mellom 600 og 700 millioner kroner per år. I tillegg har bevilgningen over statsbudsjettet til spesielle rettshjelpstiltak ligget på mellom 40 og 50 millioner kroner. Utviklingen i statens utgifter til fri rettshjelp og særskilte straffesaksutgifter ble analysert i en rapport fra 2016 fra Menon Business Economics AS. Rapporten viste at utgiftene til fri rettshjelp i perioden 2006 til 2014 økte med 6 prosent, justert for befolkningsutvikling og salærsats.

Spørsmål om endringer i ordningen med fri rettshjelp henger nært sammen med spørsmålet om hvor store midler som skal gå til ordningen. Selv med et godt utgangspunkt står norsk økonomi overfor utfordringer, hvilket krever kloke veivalg. Fellesskapets ressurser må utnyttes best mulig, og effektiviteten i offentlig sektor må bedres. Det må derfor legges til rette for å effektivisere og forbedre rettshjelpsordningen. Midlene man har til rådighet på rettshjelpsområdet må benyttes på en best mulig måte.

2. Utfordringer med dagens rettshjelpsordning

Som følge av utfordringer med dagens rettshjelpsordning, er det behov for å vurdere større omprioriteringer og endringer i ordningen. Departementet vil peke på følgende hovedutfordringer:

Inntektsgrensene for å motta fri rettshjelp har ikke vært justert siden 2009 og er nær de samme som i 1997. De uendrede inntektsgrensene betyr at stadig færre får rettshjelp i saker underlagt behovsprøving, og innebærer at rettshjelpsordningens funksjon som sosial støtteordning er svekket i forhold til tidligere. Saker uten behovsprøving, herunder barnevernssaker og andre saker om tvangsinngrep, har vært upåvirket av denne utviklingen. Uten tiltak vil utviklingen fortsette i retning av at ordningen i større grad blir en rettssikkerhetsmekanisme for alvorlige inngrep fra det offentlige, og i mindre grad en sosial støtteordning som gir mulighet for å få rettshjelp i andre saker av stor velferdsmessig betydning.

Inntektsgrensene er i dag ikke graderte. Dette medfører at styrkeforholdet kan bli skjevt mellom to personer som økonomisk sett står forholdsvis likt, men likevel er på hver sin side av inntektsgrensen.

Økt rettsliggjøring og økte økonomiske og sosiale forskjeller i samfunnet understreker behovet for å kartlegge rettshjelpsbehovet i befolkningen, og peke på hvordan man kan nå dem som har et rettshjelpsbehov i saker av stor personlig og velferdsmessig betydning.

Andelen rettshjelpskostnader som går til tiltak på tidlige stadier er mindre enn tidligere. Det er en utfordring at rettshjelpsordningen ikke legger tilstrekkelig til rette for at saker kan løses på et tidlig stadium. Tiltak på tidlige stadier kan i mange tilfeller bidra til en hurtigere prosess og mer fordelaktige løsninger, samt være mindre ressurs- og kostnadskrevende enn full hovedforhandling.

Ansvarsfordelingen mellom aktørene med budsjettansvar for rettshjelp og sektoren som belaster ordningen, gir ikke tilstrekkelige insentiver til kontroll med kostnadsutvikling og effektiv bruk av midler.

3. Utvalgets oppdrag

Det benyttes betydelige midler på rettshjelpsordningen, og det skal foretas en grundig vurdering av hvilke grep som kan gjøres for å benytte midlene på en mer rettferdig, målrettet og kostnadseffektiv måte. Utvalget skal identifisere sentrale utfordringer på området, foreta en bred gjennomgåelse av dagens regelverk for rettshjelp, samt foreslå endringer av regelverket for å tilpasse det til dagens behov. Som en del av det overordnede oppdraget bes utvalget gjennomgå og vurdere følgende sider ved dagens regelverk:

3.1 Ordningens formål

Utvalget skal ta utgangspunkt i at rettshjelpordningen i hovedsak er ment å være en sosial støtteordning med formål å sikre nødvendig juridisk bistand til personer​ som ikke selv har økonomiske forutsetninger for å kunne ivareta et rettshjelpsbehov av stor personlig og velferdsmessig betydning. Utvalget skal vurdere hvordan disse og eventuelt andre hensyn bør reflekteres i lovens formålsbestemmelse.

3.2 Grunnlov, internasjonale konvensjoner og fremmed rett

Utvalget skal utrede rekkevidden av statens plikt til å avhjelpe økonomiske hindre for gjennomføring av retten til domstolsprøving etter Grunnloven og menneskerettsloven, derunder EMK. Utvalget skal vurdere forslagene i lys av våre øvrige folkerettslige forpliktelser.

Utvalget skal også se hen til hvordan rettshjelpsordningen er organisert i andre sammenliknbare land, herunder skal utvalget se på hvordan andre land har gjennomført tiltak for å effektivisere ordningen og bedre kostnadskontrollen. Utvalget skal gi en oversikt over relevant nordisk rett.

3.3 Organisering av rettshjelpsordningen

Med det formål å styrke rettssikkerheten og tilrettelegge for en mer effektiv bruk av midler, skal utvalget vurdere alternative måter å organisere rettshjelpsordningen på. Herunder skal utvalget vurdere om det bør etableres nye offentlige rettshjelpskontorer for å overta hele eller deler av den rettshjelpsvirksomheten som i dag utøves av private advokater og rettshjelpere. Utvalget skal vurdere hvem som skal kunne gi fri rettshjelp etter rettshjelpsordningen. Utvalget bør også vurdere tiltak i form av advokatlister, anbudsordninger eller liknende. Utvalget skal videre vurdere en ordning med faste advokater i bestemte sakstyper, herunder i barnevernssaker.

Utvalget skal vurdere om det i større grad bør brukes midler på spesielle rettshjelpstiltak i stedet for etter rettshjelploven, samt vurdere vilkårene for når de spesielle rettshjelpstiltakene skal være kvalifisert for statlig støtte. Utvalget bør utrede rettshjelpsbehovet til særlig sårbare grupper.

Utvalget bør også vurdere tiltak for å sikre at nåværende tillitsbaserte system for innvilgelseskompetanse er tilstrekkelig robust. Utvalget bør vurdere ansvarsfordelingen mellom aktørene med budsjettansvar for rettshjelp og de sektorene som belaster ordningen.

3.4 Digitalisering

Utvalget skal kartlegge muligheter for digitalisering med det formål å kunne effektivisere oppgavene på området og forbedre brukeropplevelsen, samtidig som en ivaretar rettssikkerhet og personvern. Utvalget bør se hen til «FOU Juss og digitalisering: Kartlegging av mulighetene for digitalisering innenfor deler av justissektoren».

Utvalget skal peke på konkrete digitale løsninger. Utvalget kan la seg bistå av eksterne bidragsytere. Digitale virkemidler som bør vurderes er etablering av en nasjonal portal for rettshjelp, automatisert behandling av søknader og andre prosesser, samt bruk av kunstig intelligens mv. Utformingen av nye regler skal være teknologinøytrale og ta høyde for større grad av digitalisering av saksbehandling og oppgaveløsning.

3.5 Tiltak på tidlig stadier

Utvalget skal vurdere hvordan rettshjelpsordningen kan innrettes for å bidra til at konflikter kan løses på et tidlig stadium og i minnelighet, herunder egne regler om rettshjelp til mekling.

Når det gjelder barnevernssaker, bør utvalget se hen til evalueringen av prøveprosjektet med samtaleprosess for fylkesnemnda, som etter planen skal være sluttført januar 2019.

3.6 Saksområder

Utvalget skal vurdere om det er behov for å utvide ordningen til å omfatte flere saksområder enn de som i dag er omfattet av ordningen, fortrinnsvis ved å kanalisere ressurser til rettsrådstadiet. Utvalget skal utrede forslag om fri rettshjelp med behovsprøving på likestillings- og diskrimineringsområdet. Dette inkluderer blant annet en vurdering av hvilke typer diskrimineringssaker det bør gis fri rettshjelp til, hva slags rettshjelp som bør gis, og om Likestillings- og diskrimineringsombudet bør gis myndighet til å anbefale saker for fri rettshjelp. Forslaget skal sikre at diskrimineringsvernet blir mer effektivt enn i dag.

Utvalget skal der det er grunnlag for det vurdere om offentlig støtte til rettshjelp bør bortfalle eller reduseres, enten fordi en sakstype ikke krever slik støtte, eller støtten kan begrenses til visse stadier i saksforløpet. Det bør også vurderes om støtten til fri rettshjelp på tidlige stadier bør økes i visse typer saker. Utvalget skal også vurdere om rettshjelp kan gjøres behovsprøvd i flere saker enn i dag. Utvalget skal foreta kostnadsberegninger av samtlige tiltak.

En stor andel av kostnadene til fri rettshjelp går til barnevernssaker og foreldretvister. Utvalget skal vurdere tiltak inn mot disse sakene slik at ordningen blir mest mulig rettferdig, målrettet og effektiv og rettssikkerheten ivaretas på en god måte. Det er viktig å sikre de svakest økonomisk stilte foreldrenes mulighet til å få prøvd spørsmål om bosted og samvær for domstolen. I foreldrevistsaker for domstolene vil det ofte være høyt konfliktnivå mellom foreldre, og i en del av sakene er det bekymring for barnets omsorgssituasjon på grunn av vold, overgrep, rus og/eller psykiatri. Når det gjelder barnevernssakene er disse svært inngripende, og det må derfor stilles store krav til ivaretakelse av de private parters rettsikkerhet. Ved vurderingen av tiltak må utvalget særlig vurdere forholdet til EMK, herunder retten til familieliv, og FNs barnekonvensjon og prinsippet om barnets beste i artikkel 3.

3.7 Inntekts- og formuesgrenser

Utvalget skal vurdere innretningen av, og fremme forslag om justering av, inntekts- og formuesgrensene, herunder vurdere et system med graderte egenandeler.

Innretningen i utvalgets forslag skal basere seg på en vurdering av betalingsevnen til rettshjelpsmottakere med det formål å gjøre ordningen mest mulig treffsikker. Utvalget skal vurdere hva som bør være grunnlag for den økonomiske vurderingen, herunder i hvilken grad det skal tas hensyn til den enkeltes reelle betalingsevne sett hen til blant annet forsørgerbyrde. Videre skal utvalget vurdere hvilken formuesgrense som bør gjelde, herunder i hvilken grad man skal se bort fra formue bestående av blant annet egen bolig. Forslaget skal bidra til å skape balanse i styrkeforholdet mellom partene, samt gi en motivasjon til å bidra til at saken løses på et tidlig stadium der saken er egnet for det. Kostnader forbundet med forslag til gradering skal underbygges i detalj.

Utvalget bør også vurdere om inntekts- og formuesgrensene bør indeksreguleres.

3.8 Alternative dekningsmåter

Utvalget skal vurdere i hvilken grad hovedregelen om at fri rettshjelp er subsidiær til andre ordninger bør videreføres, herunder forholdet til det offentliges veiledningsplikt og til forvaltningsloven § 36.

Utvalget skal vurdere om private forsikringer kan og bør dekke deler av det rettshjelpsbehovet som i dag dekkes av rettshjelpsordningen, samt der hvor det i dag foreligger et udekket rettshjelpsbehov.

3.9 Stykkpris

Utvalget skal vurdere å utvide bruken av stykkpris, herunder til saker som i dag hører under fri sakførsel, samt vurdere stykkpris på eventuelle nye saksområder. Utvalget skal også vurdere nivået på stykkprisene slik at disse reflekterer advokatenes gjennomsnittlige tidsbruk. Utvalget bør i denne forbindelse se hen til FOU om gjennomgåelse av stykkprisregelverket.

3.10 Saksomkostningsansvar

Utvalget skal vurdere om også en motpart bør gis en selvstendig rett til å søke om dekning av tilkjente sakskostnader og kriterier for dette.

3.11 Rettstekniske endringer

Utvalget skal foreslå tekniske endringer i rettshjelploven med forskrifter (herunder rettshjelpforskriften og stykkprisforskriften) som gjør loven mer tilgjengelig for brukerne. Strukturen i rettshjelpregelverket skal vurderes, samt hvilken regulering som bør ligge i henholdsvis lov, forskrift og rundskriv. Utvalget skal også vurdere dagens system med hjemmel for fri rettshjelp både i spesiallovgivningen og i rettshjelploven.

Utvalget skal vurdere hvordan loven bør utformes for at det skal bli klarest mulig om støtte til rettshjelp er en rett for den enkelte. Utvalget skal også vurdere å endre begrepsbruken for bedre å reflektere at ordningen innebærer offentlig støtte til rettslig bistand.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Utredningsinstruksen skal ligge til grunn for alle forslagene fra utvalget. Utvalget skal klargjøre de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Forslag til endringer skal ta utgangspunkt i en samfunnsøkonomisk analyse. Det vises til rundskriv R 109/14 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. og DFØs Veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Minst ett av utvalgets forslag skal innebære at statens samlede utgifter til rettshjelp holdes om lag på dagens nivå. I den grad det foreslås tiltak som antas å medføre utgifter utover dagens nivå, skal det gjøres klare prioriteringer mellom foreslåtte tiltak. Tiltak med kostnadsøkninger skal underbygges i detalj.

Anslagene for økonomiske konsekvenser skal synliggjøres over tid, for det enkelte budsjettår og eventuelt på kapittel og post i statsbudsjettet. I de tilfeller hvor det er vanskelig å gi presise anslag, kan det tas i bruk intervaller.

Alle analyser og beregninger skal være etterprøvbare. Det skal redegjøres for hvordan utvalget har kommet frem til beløp og vurdert ikke-verdsatte virkninger, og for metodene som er tatt i bruk. Statistikk- og tallgrunnlaget skal være strukturert, slik at det kan gjenbrukes.

5. Generelt

Utvalget skal utrede og ta stilling til alle spørsmål i mandatet, og utarbeide en skriftlig rapport som fremlegges for Justis- og beredskapsdepartementet i form av en NOU. Departementet kan innenfor de rammene som fremgår av mandatet, og i samråd med Barne- og likestillingsdepartementet, supplere og presisere mandatet dersom det er hensiktsmessig.

Utvalget skal lage utkast til lov- og forskriftsendringer eller nye lover og forskrifter som følge av utvalgets forslag. Utvalget skal utforme eventuelle forslag til endringer i tråd med reglene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000).

Utvalget skal under arbeidet innhente erfaringer og synspunkter fra aktører som berøres av de temaene utvalget skal behandle. Blant annet gjelder dette organisasjoner som yter rettshjelp, organisasjoner som representerer grupper som mottar rettshjelp, advokatstanden, domstolene, fylkesnemndene, fylkesmennene og Statens sivilrettsforvaltning.

Utvalget skal se hen til øvrige relevante prosesser, herunder oppfølgningen av NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder, oppfølgningen av NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet og utvalget som skal gjennomgå barneloven mv.

Utvalget skal presentere sine forslag i en utredning innen 18 måneder fra oppnevnelsen.