Grenselovutvalget

Mandat for utvalg som skal vurdere ny lovmessig forankring av sivil grenseovervåkning mv.

1. Bakgrunn

Vårt medlemskap i Schengen fra 2001 innebar blant annet at den ordinære grensekontrollen mellom medlemslandene ble opphevet, samtidig som grensekontrollen mot tredjeland ble forankret i et felles Schengen-regelverk. Det ble ved inntreden i Schengen bekreftet at Justisdepartementet (JD) skulle ha det overordnede ansvar for norsk ytre (sivil) grensekontroll og –overvåkning.  For Norges vedkommende medførte medlemskapet at vi i store trekk kunne føre videre en ordning med åpne grenser mellom de nordiske land.

I forbindelse med EUs Schengen-evaluering av Norge i 2005-2006, en evaluering som gjennomføres med visse mellomrom for å følge opp medlemslandenes forpliktelser, ble det pekt på en del forbedringspunkter mht grenseovervåkning og grensekontroll. Dette gjaldt blant annet:

• tydeligere styring og instruksjon fra ansvarlig departement (JD) mht sjøgrenseovervåkning, samt en mer aktiv rolle fra ansvarlig etat (politiet)
  
• etablering av (bedre) risikoanalyser og overordnet styring av informasjonsflyt ved grenseovervåkning
  
• aktuell bruk av vernepliktige mannskaper i overvåkning av landgrensen mot Russland er ikke i samsvar med ønsket standard. Norge anbefales på lengre sikt å forbedre de materielle og menneskelige ressurser på overvåkning av landgrensen.

En stor del av forbedringspunktene er relatert til arbeids- og oppgavedelingen mellom politiet og Forsvaret, og flere av disse er fulgt opp med tiltak som har latt seg gjennomføre på kort sikt. Noen av forbedringspunktene må imidlertid ses på bakgrunn av blant annet manglende lovmessig forankring for den sivile grenseovervåkning.

Mot denne bakgrunn har regjeringen besluttet at justisministeren skal fremme forslag om mandat og sammensetning av et utvalg som skal se nærmere på en lovmessig forankring av den sivile grenseovervåkning. I sin rapportering til EU har Norge opplyst at det vil bli nedsatt et utvalg for å se nærmere på berørte spørsmål.

2. Ansvars- og oppgavefordeling mellom myndigheter – behovet for utredning

Grenseoppsyn deles i denne sammenheng inn i grensekontroll som foregår på grenseovergangssteder (personkontroll og varekontroll), og grenseovervåkning som er en overvåkning av områdene mellom grenseovergangsstedene.

a) GRENSEKONTROLL PÅ GODKJENTE GRENSEOVERGANGSSTEDER
Personkontrollen, herunder kontrollen av reisedokumenter, er nærmere regulert i utlendingsloven av 24. juni 1988 med forskrifter (Arbeids- og inkluderingsdepartementet).  Grensekontrollen (personkontrollen) utføres av politiet. Grensepasseringsstedene (plasseringen mv.)blir bestemt av JD. Utlendingslovens regler om grensekontroll er nylig revidert og antas å være fullt ut i samsvar med Norges forpliktelser.
 

Varekontrollen utføres av tolletaten i hht. bestemmelser i tolloven av 10. juni 1996 § 9 flg. Tolletaten har vide fullmakter både til å kontrollere varetransporter, kjøretøyer og personer. Kontroll kan også gjennomføres utenfor grensepasseringssted, og tolletaten har adgang til all utendørs eiendom langs kysten og til områder som støter til landegrensen mv. På Schengens ytre grenser vil politi og tolletat regelmessig være representert sammen. Det er ikke kommet opp prinsipielle eller praktiske spørsmålsstillinger knyttet til tolletatens samarbeid med politiet.

Også andre myndigheter så som veterinærmyndighet og biltilsyn, kan være til stede på grenseovergangssted for å ivareta kontroll på egne myndighetsområder.

b) GRENSEOVERVÅKNING
Grenseovervåkning for sivile formål, dvs. for å bekjempe grensekryssende kriminalitet og illegal migrasjon, er ikke nærmere regulert i noen lovgivning.
 

Grenseovervåkning til militære formål, herunder for norsk suverenitetshevdelse, er blant annet forankret i lov om forsvarshemmeligheter av 18. august 1914 § 1, som gir forskriftshjemmel for blant annet sivile fartøyers anløp av norsk havn og ferdsel i norsk territorialfarvann. Grenseovervåkning for sivile formål faller utenfor denne hjemmelen.
 

På landegrensen (mot Russland) har overvåkningen av den norske delen av grensesonen vært ivaretatt av Forsvarets hæravdeling i området (Garnisonen i Sør-Varanger). Denne oppgaven er blitt utført ved siden av avdelingens primæroppgave i form av blant annet militær overvåkning og beredskap. Avdelingens sivile (politimessige) oppgave – kontroll av den sivile aktivitet på norsk side av grensen – må ses i sammenheng med grenseregimeavtalen mellom Norge og Sovjetunionen (nå Russland) av 1949. Formålet med denne kontrollen har således primært ikke vært innrettet mot migrasjonskontroll og bekjempelse av grensekryssende kriminalitet.

Riksgrenseloven av 14. juli 1950 kom som en oppfølgning av grenseregimeavtalen, og inneholder noen materielle bestemmelser om handlinger som kan forbys i den norske grensesonen. Loven inneholder ellers bestemmelse om oppmerking, rydding mv av grenselinjen. Til tross for lovens generelle karakter, har den primært vært et verktøy for å administrere norsk oppfølgning av grenseforholdene på den norsk-russiske landegrense.

Det sivile grenseovervåkning, dvs. for kontroll av migrasjon og bekjempelse av grensekryssende kriminalitet, har i overveiende grad måttet baseres på informasjon fra Forsvarets virksomhet knyttet til den militære grenseovervåkning, både for så vidt gjelder sjøgrenseovervåkning som landgrenseovervåkning.
 
c) BEHOVET FOR UTREDNING
Sivil grenseovervåkning er i dag uten konkret forankring i norsk lovgivning. Politiets informasjonsgrunnlag for oppgaven baseres i dag i stor utstrekning fra Forsvarets informasjon knyttet til militær grenseovervåkning.

Nåværende riksgrenselov gir enkelte bestemmelser for overvåkning og kontroll av norsk grensesone, men har ingen aktualitet utover den norsk-russiske landegrense. Loven er ellers ikke dekkende for de spørsmål den har tatt sikte på å regulere, og bør revideres.

Reglene om personkontrollen på grenseovergangssteder (utlendingsloven) er nylig revidert, og anses fullt ut dekkende for formålet. I forlengelse av lovrevisjonen, arbeides det nå med nye forskrifter til utlendingsloven.

Det antas heller ikke å være behov for endringer i tollovens bestemmelser om kontroll med vareførsel.

3. Utredningsoppdraget

Utvalget skal

• utrede og foreslå en lovmessig hjemmel for den sivile grenseovervåkning,
  
• gjennomgå eksisterende riksgrenselov med sikte på å vurdere behovet for revisjon, samt eventuelt fremme forslag til endringer.

Utvalget skal herunder vurdere en hensiktsmessig plassering av lovbestemmelsene, herunder om reglene bør samles i en ny grenselov. Utvalget skal i den forbindelse også vurdere om det vil være hensiktsmessig å flytte eksisterende bestemmelser om grenseovergangssteder og personkontroll i utlendingsloven inn under samme lov.

Utredningen skal forankres i 

• eksisterende ansvarsfordeling og organisering av grensekontroll og grenseovervåkning,
  
• Schengen-regelverket og Norges folkerettslige forpliktelser for øvrig.

Det skal dessuten gis en redegjørelse for lovgivningen og organiseringen av grensekontrollen og grenseovervåkningen i andre nordiske land.

Det forutsettes at utvalget selv foretar en presisering av mandatet.

4. Utvalgets frist for arbeidet mv.

Utvalget administreres av Justisdepartementet som også dekker nødvendige kostnader.
Justisdepartementet etablerer sekretariat for utvalget.

Frist for arbeidet mv.:
Utvalget skal inngi sin innstilling snarest mulig og senest innen utgangen av oktober 2008.

De budsjettmessige rammer for utvalget vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjørelse gjelder bestemmelsene i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg. Om arkivordningen gjelder regler fastsatt av Riksarkivaren.

Utvalgets sammensetning:

· tingrettsdommer Jon Karlsrud, Asker, leder 
· avdelingsdirektør Magnar Aukrust, Oslo  
· seniorrådgiver Mette Birkelund O’Connor, Sørum
· avdelingsdirektør Morten Hansen, Bærum
· seniorrådgiver Unni Kathe Ottersland, Oslo
· rådgiver Monica Furnes, Oslo
· politimester Gunnar A. Aaserød, Hammerfest
· administrasjonssjef Jorunn Clementsen, Haugesund